公安機關互聯網管理過程中的法治思維——從自由與秩序兩大價值和兩者關系說起

□陳正明，孫金偉

(臺州市公安局，浙江 臺州 318000)

隨著網絡技術的發展和網絡應用的增多，互聯網已經成為人類生產、生活的主要工具之一。《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2014年6月，中國網民規模達6.32億，手機網民規模5.27億，互聯網普及率達到46.9%。這些數據足以表明，我國已進入后互聯網時代，加強網絡社會管理已成為公安機關面臨的一項重要而緊迫的工作。在法治中國的大環境下，公安機關在互聯網管理中，必須遵守互聯網發展客觀規律，充分認識自由與秩序兩大價值在推進互聯網發展過程中的作用。從自由與秩序基本內涵和兩者關系考量，基于法律和事實兩個層面，互聯網空間屬于公共空間，網絡秩序屬于公共秩序，公安機關對互聯網的管理實質上就是對人們如何正確使用互聯網的一種行為管理。

一、自由與秩序概述

（一）自由與秩序的基本內涵。自由與秩序一詞在不同的研究領域有著不同的內涵與外延。從法治方面定義，法無禁止則自由，也就是說在法律的框架內，個人的意志與行為不受制于他人和政府的強制，而是按照自己的意志去活動，它是人類社會發展進步的內在動力，是一個人自我發展、創造美好生活和獲得社會地位的前提條件。社會在一定的法治規則下良好運行的狀態即為秩序，它是社會的管理者為促使社會有序運行，通過法律、道德、宗教等社會規范對社會進行管理形成的一種狀態。

（二）自由與秩序兩者關系。自由與秩序是社會法治化過程中的兩大價值追求，兩者互相對立又相互統一。自由強調發揮人的主觀能動性，按照自我意志，追求各自利益，創造新事物；秩序強調個體之間協調關系，它促使個體追求的權利得到社會保障，其宗旨是穩定有序。自由有沖破束縛、打破原有平衡狀態的動力與慣性，秩序則力求維持平衡狀態，抵制自由膨脹，因此，自由與秩序對立而行。社會管理行為一方面要創造穩定、和平、安全的社會環境，另一方面則要保障人的自由。從這一意義上說，自由與秩序又相互統一。在法治所追求的自由、秩序、正義、公平、平等等眾多價值中，法治的核心價值是自由，法治的基礎價值是秩序，兩者又缺一不可。自由賦予人們創造力，是法治進步的源泉，也是法治中其他價值追求實現的前提條件；自由的實現依賴社會秩序的發展程度，秩序是法治中其他價值實現的基礎，沒有秩序，自由無從談起，它是法治社會發展過程中其他價值實現的保障，一切秩序都是為了人們自由的實現而創造的。

二、自由與秩序在互聯網發展中的價值以及失衡的宏觀表現

互聯網發展的動力來源于社會成員不斷追求自由和社會管理者不斷調整策略維護秩序的相互推進過程。然而，自由是相對而非絕對的，要受一定的秩序的約束，如果人們過度地追求自由，而不去遵守社會中的秩序，則會造成自由與秩序的一種失衡，阻礙互聯網的發展。

（一）自由與秩序在互聯網發展中的價值。互聯網的發展主要是指人類不斷開發網絡互聯技術以及將網絡技術不斷地運用到人們的生產、生活中。這說明，不管是互聯網技術開發還是應用，都是人類的一種社會實踐活動，都受到自由和秩序的相互作用。

1.自由是互聯網發展的源泉。互聯網的誕生來源于人類不斷追求自由以及在追求自由過程中產生的豐富的創造力，在互聯網發展過程中，正是由于群眾追求自由的活力與積極探索新事物的興趣，才激發了對互聯網無窮的開發創造潛能，不斷地推動網絡技術和網絡應用向前發展。自由的開發創造，讓互聯網絡應用不斷豐富，網絡空間不斷擴張，讓互聯網真正進入人類的社會實踐、生產生活中，方便群眾生活，促進政治民主，推動經濟社會發展，它是互聯網發展過程中保持持久魅力和強大生命力的源泉。

2.秩序是互聯網發展的基石。秩序是互聯網良性發展的基礎，沒有好的秩序引導，網絡技術的發展將受到阻礙，甚至會被不法分子所利用，助長網絡犯罪等負面影響的產生，給國家安全和社會穩定帶來挑戰。只有創建健康合理的秩序，正確引導人們的想象力和創新力，規范人們在創造、改造和利用互聯網中的行為，讓人們所追求的自由在相對良好的秩序下運行，自覺地遵守互聯網管理的各項規定，同時又能在合法的基礎上不斷攀登互聯網技術的高峰，才能促進互聯網的安全持續發展。

（二）互聯網發展中自由與秩序失衡的宏觀表現。在以自由為特征的網絡時代背景下，自由的價值受到極度追捧，而秩序的價值則相對受到忽視，加之相關法律缺失、政府部門管理不到位，從而使得互聯網發展陷入一種自由與秩序失衡的狀態，其宏觀表現形式主要有以下幾個方面。

1.網絡的發展與安全面臨失衡。計算機網絡在政治、經濟和社會生活等各個領域迅速普及，全社會對互聯網的依賴程度也越來越高。任何一種網絡新技術的出現，都可能打破原有的秩序，引發新的變革。部分群體在追求網絡技術發展的同時，利用管理不到位、互聯網技術漏洞，進行黑客攻擊和病毒傳播、實施網絡詐騙和敲詐勒索、盜取商業秘密和公民隱私、銷售危險管制物品等等。據國家信息安全漏洞共享平臺顯示，2013年8月19日至8月25日，一周內境內被篡改網站數量為5470個，被植入后門的網站有3203個，仿冒網頁為754個，這類數據還不包括受攻擊而沒被發現的網站。而現有的網絡安全防范技術、法律法規以及網民的安全意識，都沒有辦法跟上新型的網絡犯罪，網絡安全隱患無處不在。

2.意識形態陣地的堅守與滲透面臨失衡。意識形態主要指民眾對事物的理解和認知，它是一種思想觀念和價值體系，是觀念、觀點、概念、思想、價值觀等要素的總和。在社會管理中，意識形態常被用來解釋社會應當如何運作的觀念和原則，并且還可直接提供某類社會秩序的框架，是社會管理的基礎。意識形態極容易受思維能力、價值取向、信息傳播、從眾心理等因素影響。網絡信息的快速、高效傳播，既可為維護主流意識形態提供新的手段和空間，也勢必帶來嚴峻的壓力和挑戰。沖突失衡的主要表現有：網絡信息越來越碎片化、快餐化，目的動機隱藏更深，真實性更難甄別，網民取用甚至演繹更加隨心所欲，主流意識形態被侵襲變得更加容易；網絡信息的制造者、傳播者以及受眾身份的虛擬性，使得意識形態工作對象不清晰，宣傳效率大幅降低；傳統意識形態宣傳工具的工作范圍、工作流程、工作規則局限性進一步放大，使得傳統意識形態陣地的壟斷地位受到弱化；網絡無國界的特點以及穿透工具的大量使用，國內外敵對勢力的滲透渠道更難防范，主流意識形態的地位受到挑戰。例如2011年浙江溫州市“錢云會事件”中，境外勢力通過互聯網直接進行意識形態滲透，激化網民的不滿情緒。

3.經濟秩序的維護與革新面臨失衡。經濟秩序是指通過法律、經濟倫理和行政手段建立起來的經濟發展的基本規則。互聯網的出現改變了人們的生活方式，擴寬了人們的生活空間，人們可以利用互聯網進行電子貿易和商務活動。網絡的廣覆蓋、平民化吸引著更多公眾參與其中，提升了群眾的消費欲望，加快了經濟貿易往來，拉動了國家經濟增長。2013年互聯網行業占我國GDP的比重由2010年的3.3%增長到了4.4%，而且這個比例還在不斷增長。在互聯網給經濟社會發展帶來翻天覆地變化的同時，隨著網絡購物、網絡“產品”等新型互聯網貿易的快速出現，例如最近出現的P2P、余額寶等網絡融資產品，而相關法律規范缺失，政府責任部門不明確，對新事物調查研究不夠深入，管理思維仍停留在原先的傳統管理上，管理手段匱乏、管理理念跟不上等問題隨之產生，甚至有些互聯網上的貿易行為出現托管狀態，原有的經濟秩序面臨巨的大沖擊和挑戰。

4.社會矛盾的凸顯與化解面臨失衡。網民規模快速增長，部分網民借助互聯網的隱蔽性、非實名性等特點，在享受法律賦予其自由言論權利的同時，將產生于現實社會的普通事件，通過互聯網技術進行惡意編造，快速傳播，表達對社會的不滿，一些公眾知曉后，不加辨別，隨意放大、扭曲，在互聯網上形成共鳴，在現實中形成串聯，最后引發群體性事件，造成社會出現嚴重的信任危機和極差的安全感等問題。更有一些別有用心的網絡制謠者，通過網絡傳播無中生有、惡意捏造事實，攻擊他人和組織，加上民眾法律意識不強，隨意轉發言論，涉權、涉富、涉警事件極易成為網絡熱點，而政府部門監管力度不夠，對出現的社會問題、社會矛盾化解不及時，多方面促使群眾對一些正常社會現象和社會矛盾的放大和扭曲，社會矛盾凸顯。

三、公安機關依法管理互聯網的意義及法治思維的宏觀把握

互聯網管理已經成為公安機關社會管理的一個重要組成部分，其管理工作的優勢直接影響到國家安全和社會穩定，而作為執法機關，傳統的管理方式不足以應對當前互聯網發展的要求，只有認清維穩的實質內涵，樹立法治觀念，轉變思維方式，正確處理好互聯網管理過程中的自由與秩序的關系，實現兩者動態平衡，才能確保互聯網的可持續發展。

（一）公安機關依法管理互聯網的意義。公安機關依法加強互聯網管理是法律賦予公安機關的神圣職責，樹立依法管理理念，嚴格依法落實管理措施，對確保國家安全、經濟發展、公民過上自由安定的生活有著重大的現實意義。

1.依法管理互聯網是法律賦予公安機關的主要職責。我國在《關于加強和改進互聯網管理工作的意見》中明確指出，公安部門、宣傳部門、電信部門是互聯網管理的“三駕馬車”，共同負責管理。相對宣傳部門承擔的網絡輿情引導，電信部門承擔的網站審核、事后監督，公安機關肩負的職責更重，管理手段更加豐富，主要承擔打擊網絡違法犯罪、進行輿情疏導、保護網絡安全、維護穩定大局的職責，其管理手段除日常管理和行政處罰外，還有刑事調查權，刑事處罰是最嚴厲的處罰，是維護網絡安全的最后一道防線。由此可見，公安部門是互聯網發展的捍衛者、保障者，是互聯網管理中最主要的責任主體之一。

2.依法管理互聯網是國家安全、經濟發展的根本保障。互聯網作為一個國家重要的基礎設施，在實體經濟運行和社會良性運轉方面起到了無法比擬的作用。互聯網絡越發達的國家，其對網絡的依賴度也會越高，一旦網絡受到不法攻擊，陷入癱瘓，經濟貿易將受到阻礙，國家安全將面臨崩潰危險。同時，一些不法分子通過互聯網宣揚恐怖主義思想、散播恐怖視頻、招募成員、籌集資金，企圖實施恐怖行為，境外勢力通過互聯網攻擊商務網站、竊取商業機密、盜竊個人信息，互聯網已然成為國家維穩和經濟貿易的主戰場。國家安全重于泰山。面臨嚴峻的挑戰，公安機關必須依法管理互聯網，增強網絡管理力量，在職責范圍內對影響、危害國家安全和經濟發展的行為予以查處、打擊、封殺，震懾不法行為，凈化網絡空間，確保國家安全和經濟健康發展。

3.依法管理互聯網是保護公民自由、維護社會秩序的客觀要求。在依法管理互聯網過程中，如果讓個體過于自由地使用、開發互聯網，則會在某種程度上影響社會秩序穩定，損害人們對秩序的需求，而如果對個體過多地強調使用、開發互聯網的規則，則會在某種程度上降低人們的主動創造力，阻礙互聯網對人類社會發展的推動。公安機關互聯網管理離不開秩序和自由兩者之間的掙扎、搖擺、協調。依法管理互聯網就要求公安機關通過法制規則進行調控，在公民自由與社會秩序之間形成一種合力與張力，使兩者處于一種動態平衡的狀態。只有這樣，才能既保護法律賦予公民追求自由的權利，又創造穩定、可依賴的生活秩序。

（二）公安機關互聯網管理過程中法治思維的宏觀把握。在黨中央提出建設法治國家、法治政府、法治社會的大背景下，互聯網的開發運用和管理也是一個不斷法治化建設的過程。公安機關應當遵循國家的法治精神，運用法治思維和法治方式，采用法治手段管理互聯網。在宏觀上應把握以下幾個方面。

1.正確把握依法治國方針。依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法制化。互聯網作為人類生產、生活活動的一種重要工具，也應將互聯網管理納入依法治國的總方針下，通過法律手段將互聯網的開發和使用過程予以規范化。公安機關作為互聯網管理的主要力量之一，應正確把握依法治國的方針政策，樹立正確的依法治理互聯網理念，將互聯網管理納入法治的軌道，不斷完善互聯網管理的法律法規，促使互聯網良性運行。

2.充分保障公民自由權。自由是憲法賦予公民的神圣不可侵犯的權利。法無禁止則自由，意味著在法律的框架內，我國公民可以根據自我的內心意識，隨意地實施社會行為，行政機關對這類合法的行為應予以充分的保障。人們通過互聯網進行自由創作、自由言論和社會監督等追求自由的行為，不僅解放了思想，彌補了社會監督的缺失，在很大程度上推進了社會的民主進程，促進了科學技術的發展，其存在對社會的發展具有重大意義。因此，公安機關應客觀、正確地認識互聯網發展過程中公民自由權利的重要性，對公民不斷開發、利用互聯網的合法行為予以充分保障，對侵犯公民自由權利的行為依法加以制止，最大限度地釋放互聯網管理中公民的自由權，實現互聯網的快速發展。

3.全力維護秩序底線。我國政府將法治作為調整社會秩序的重要手段，也就需要管理者通過制定、完善、運用法律形成良好的社會秩序。公安機關作為中國特色社會主義事業的建設者、捍衛者，在互聯網管理過程中充分保障公民行使自由權、創造新事物的同時，也必須堅守社會秩序穩定這一底線。失去穩定，自由也就無從談起。對于互聯網發展過程中公民過度、盲目追求自由、無視社會秩序存在，侵犯他人生命財產，甚至危害國家安全穩定、挑戰社會秩序底線的行為，公安機關應堅持運用法律武器，采取法律手段，及時、準確予以打擊，確保公民在互聯網上追求自由權利的行為在秩序的底線之上。

4.提升運用法治思維的能力。黨的十八大報告指出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定的能力。這也對公安機關運用法治思維和法治方式解決社會問題提出了新要求。面對互聯網出現而引發的新的社會問題和社會矛盾，公安機關應通過培訓、學習，樹立憲法和法律至上的理念，改變以往的人治思維，在尊重和保障人權的基礎上，提升互聯網管理中的職業洞察力和判斷力，面對公民過度追求自由破壞社會秩序的行為，運用法律規則、法律邏輯、法律理念對問題加以分析，通過法律手段對超過法律界限的自由權加以限制和規范，同時又不侵犯、限制憲法賦予公民合法的自由權，努力提升把握互聯網發展過程中社會秩序和公民自由動態平衡的能力。

四、法治思維引領下公安機關互聯網管理工作的策略

公安機關要深刻領會法治思維的內涵和本質，在宏觀上正確把握依法治國、保障公民自由權、維護社會秩序底線、提升法治思維能力的基點，做到理論與實踐相結合。在具體管理互聯網過程中，公安機關應堅持以下幾個方面的策略。

（一）以疏為主，以堵為輔。互聯網是一把雙刃劍，在方便群眾生產生活、拓寬民意表達渠道、對黨和政府進行監督方面有著獨特的優勢，但由于缺乏更有效的監管措施，少數人通過互聯網造謠，惡意攻擊黨和政府及其決策，給政府公信力帶來了極大的負面影響。公安機關傳統以堵為主、消除負面影響的方法，隨著微信、微博等網絡應用的出現，作用越顯薄弱。從法治角度講，公安機關在網絡輿情管理過程中應尊重網民追求自由的權利，給網民一個自由表達觀點、反映客觀現象的空間，發揮網絡的社會監督作用，但對無故攻擊政府和他人、發布煽動性行動性信息、境外極端宗教滲透等非法活動，要堅決嚴厲打擊處罰，做到疏堵結合、以疏為主、以堵為輔。

（二）法律教化與法律懲戒并用。互聯網管理的法治化必須以提高人的法律意識為基礎，對違法犯罪予以一定的懲戒，做到法律教化與法律懲戒并用。完善互聯網管理的法律法規，加強法律宣傳與道德品德教育，多渠道宣傳普及互聯網法律知識，定期組織法律大講堂，明確網民的法律權利和責任，提高網民法律意識，確保網民在法律框架內自覺遵守法律，合理、合法地行使自由權利；同時，公安機關應認真梳理群眾舉報線索，積極開展網絡偵查，對利用互聯網進行違法犯罪的行為予以嚴厲打擊，并將打擊結果通過網絡、報紙、電視等媒體進行報道，給網民以警示教育，從而形成一個良好的互聯網法治環境。

（三）注重公民隱私權的保護。隱私權是指自然人享有私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、收集、利用和公開的基本人權。互聯網時代，用戶在使用互聯網的同時，將大量隱私數據如個人身份信息、人際關系信息等存放在其中，而這些信息一旦被不法分子惡意竊取或使用，將對人們的生活、學習和工作等私人領域帶來不良后果，甚至造成財產和聲譽損失。例如“人肉搜索”將公民的個人信息公布在互聯網下，引發社會對個體的討論，嚴重侵犯公民的隱私權和名譽權。公安機關在互聯網管理過程中，應注重對公民隱私的保護，對盜賣個人身份信息等違法犯罪行為予以堅決打擊，管轄區內對網絡公司注冊網民信息的使用和保護予以日常監督，確保每個公民在互聯網空間享有自己的一個隱私空間。

（四）維護互聯網行業合法競爭。競爭是市場經濟最活躍、最核心的因素，競爭機制則是市場經濟最基本的運行機制，市場資源的合理配置是通過競爭機制來實現的。伴隨互聯網的發展，一些從事與互聯網技術有關的行業隨之產生，公安機關對互聯網的嚴格管理和監督，促進了互聯網商業經濟的快速發展。但由于互聯網的虛擬性和高技術性，加上我國互聯網企業法律體系不全、行業規則不清、商事活動領域缺乏誠信，導致行業之間實施技術攻擊、干擾和控制，散播虛假信息、外掛軟件程序、惡意訴訟等惡性競爭行為時有出現，擾亂市場信息，損害用戶利益和社會秩序。公安機關在管理過程中應通過法律手段對其進行規制，在保護合法競爭的基礎上，對行業間惡性競爭，嚴重擾亂社會秩序的違法行為，堅決立案調查處理。

（五）發揮互聯網行業自律作用。行業自律是指行業會員聯合設定的標準，比如披露產品信息、建立最低安全和質量標準、產品級別分類，以及監督欺詐性行為等。公安機關在互聯網管理過程中，除了傳統的互聯網治理手段，應協調、指導互聯網行業協會的發展，使之在行業自律中發揮應有的作用。2004年，在臺州市公安局網警支隊的牽頭下，成立臺州市網絡安全管理協會，通過協會這個平臺，不定時組織協會成員參加互聯網行業發展討論，向其定期發布最新網絡安全狀況及有關法律法規，實現互聯網行業自律。發揮行業協會的組織作用，吸收有代表性、龍頭性的互聯網企業進入行業協會，制定行業標準，建立自主規范、互相監督、嚴格自律的行業自律機制，使行業內部各利益相關群體從自身出發，自覺遵守各項法律法規，自查自律，進行公平有序的行業競爭，營造一個健康有序、規范和諧的網絡環境。