建立有別于其他公務員的公安民警分類管理制度的理論基礎

□余湘青，蔣國長，徐向群

(浙江警察學院，浙江 杭州 310053)

在實行公務員制度的世界各主要國家和地區，公務員法通常被稱之為“人事管理的根本大法”，其中又以公務員職位分類為其源頭和基礎。在長期的實踐中，我國干部人事制度形成了自己的特色和良好的傳統，為社會發展進步提供了重要組織保證和人才支持。2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議審議通過、2006年1月1月開始施行的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱“《公務員法》”），更是將干部人事管理制度以法律的形式固定下來，對于干部人事管理的法治化有著重大意義。《公務員法》將分類管理確定為該法的基本原則之一，充分肯定了分類管理在公務員管理中的基礎性地位，并從大類上把公務員劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類。公安機關作為國家行政機關的重要組成部分，其工作人員理應按照《公務員法》的規定進行分類管理。公安機關是人民民主專政的重要工具，是國家政權捍衛者、平安中國建設者、公平正義維護者、群眾權益保障者，肩負著維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的重大職責和使命，有著與其他行政機關不同的性質和任務，對于公安民警的分類管理制度，理應有別于其他公務員的分類管理制度。事實上，建立有別于其他公務員的公安民警分類管理制度，是有其學理和法理基礎的。

一、公安機關所具有的極強的政治屬性，決定了公安機關歷來不同于其他行政機關

公安機關作為各級政府的一個重要職能部門，是政府機構的重要組成部分，但公安機關又承擔了不同于其他行政機關的專政職能，它是同軍隊、法庭、監獄等并列的國家機器，是國家主要的暴力工具之一。從歷史上看，為了保衛黨的生存和發展，中國共產黨創建了公安機關，此后，公安機關都始終堅持把保衛黨和人民民主專政政權放在首要位置，具有極為濃厚的政治色彩。作為人民民主專政的重要工具，公安機關一直都是黨領導下的一支武裝性質的治安行政力量和刑事司法力量，是牢牢掌握在黨和人民手中的“刀把子”，在黨領導的革命、建設和改革歷程中，發揮了無可替代和極其重要的作用。毛澤東同志明確指出：“軍隊、警察、法庭等國家機器，是階級壓迫階級的工具。”周恩來同志反復強調：“公安機關是政權的支柱之一，國家安危，公安系于一半。”鄧小平同志說得更加深刻透徹：“在階級斗爭存在的條件下，在帝國主義、霸權主義存在的條件下，不可能設想常備軍、公安機關、法庭、監獄等消亡。”并明明白白指出：“只有人民內部的民主，而沒有對破壞分子的專政，社會就不可能保持安定團結的政治局面，就不可能把現代化建設搞成功。”人民共和國這些締造者對公安機關性質、地位、作用的界定和論斷，充分揭示了公安機關在國家政權中的特殊性和重要性，集中體現了公安機關依法對破壞社會主義制度的敵對勢力、敵對分子及其他犯罪行為進行打擊、鎮壓、懲罰的職能。①事實上，公安機關也始終堅持把黨的理論和人民民主專政理論作為自己的理論依據，并在公安工作中自覺地遵循和創造性地運用黨的理論和人民民主專政理論。

公安機關所具有的人民民主專政的工具性質，已經被部門規章所確認，《公安機關組織管理條例》第二條明確規定：“公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量……”毫無疑問，公安機關必須堅持對人民實行民主，保護人民的利益，堅持對極少數危害國家安全、危害人民利益的敵對勢力、敵對分子實行專政。這種行使對敵專政的職能，是公安機關有別于其他行政機關的重要標志之一。

公安機關是維護國家安全的要害部門，黨歷來強調對維護國家安全的要害部門實行絕對領導。公安機關必須堅持黨的領導并在實際上接受黨的絕對領導，是因為公安機關不僅擁有一支正規化的紀律部隊，公安隊伍人數占有公務員總數的很大部分，而且還擁有法律賦予的多種權力和手段，這些權力和手段運用得正確與否，對黨、國家、人民和社會的利害關系甚大，其政治性、政策性、法律性要求也特別嚴格。2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上強調，政法戰線要旗幟鮮明堅持黨的領導。堅持黨的領導，就是要支持人民當家作主，實施好依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略。既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作能力和水平。習近平總書記明確指出，要按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，努力建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。公安機關極強的政治屬性和黨對公安機關的嚴格要求，這是公安機關區別于其他行政機關的一大突出特點。

公安機關作為黨和人民手中的“刀把子”，其重要作用是其他行政機關所不可取代的。公安機關是維護穩定的主力軍，其在維護政治安全、政權安全、社會安定中擔當重任。與其他行政機關主要是調整或維護某一方面或某一系統的秩序、從事某一方面或某一系統的行政管理活動不同，公安機關維持的是整個國家的治安秩序，對整個社會治安負有專責，是其他行政機關開展正常工作的重要保證。

二、我國警察權擁有司法權和行政權的雙重屬性，決定了警察權的權力性質并非普通行政權

司法是基礎性的政府職能，也是社會治理體系中最重要的組成部分之一。我國社會主義司法制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是中國特色社會主義事業的司法保障。由于我國公安機關具有刑事偵查和行政管理的雙重職能，我國學界關于警察權的性質，始終存在屬于司法權還是屬于行政權的基本理論爭議。認為警察權屬于司法權的學者認為：“偵查工作是專門針對涉嫌觸犯刑法的行為而展開的調查工作，究其本質，只是國家對該類行為追究刑事責任的前置取證程序。既然是屬于國家公權力對法律責任的追究行為，就應該歸于司法。因為不論司法權的概念表述上有何種的差異，但司法始終離不開其本質內容——對法律責任的追究。司法從根本上說就是以法律責任的方式而實施的公權力救濟。”②但是持行政權觀點的學者認為：“本質上來看，偵查權是一種執行權，這與行政權是一致的，而與司法權有著根本的差異。從基本特征來看，偵查權在價值與功能、體制與人員以及權力運作方面也與司法權有著根本的差異。”③也有學者持警察權性質兼具行政權與司法權的觀點：“公安機關承擔大量的治安行政管理，警察權具有行政權性質不言自明；同時，公安機關和法院、檢察院‘分工負責、互相配合、互相制約’，共同打擊刑事犯罪，公安機關對刑事犯罪進行偵查，屬于刑事司法領域，因此，警察權又具有司法權性質。”④

《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱“《人民警察法》”）規定公安機關具有刑事偵查和治安行政的雙重職能，《公安機關組織管理條例》也規定，公安機關既是武裝性質的國家治安行政力量，又是武裝性質的國家刑事司法力量。但是，從《中華人民共和國憲法》所安排的國家機關組織體制來看，公安機關屬于政府職能部門，處于行政組織體制中，毫無疑問屬于行政機關，公安民警也理應屬于公務員序列。公安機關在組織體制中屬于行政機關，是公安機關人民警察擁有公務員身份的重要依據。不過，由于公安機關具有司法和行政的雙重職能，也就意味著公安機關人民警察是不同于其他行政機關公務員的公務員，在對其錄用、培訓、管理、保障等方面，都應有別于其他公務員。在社會風險加劇、暴力恐怖活動時有發生的今天，公安機關尤其承擔著處理緊急事件和維護社會安全的重大職責，需要過硬的身體素質、高超的專業技能和高度服從的警察意識，這都意味著公安民警需要有不同于其他公務員的錄用機制、培訓機制和職業保障機制。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度”，建立有別于其他公務員的公安民警分類管理制度，正是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措和實際行動。

三、我國公安機關職權的廣泛性和行使職權的強制性，決定了公安民警具有不同于其他行政機關公務員的職業特點

《人民警察法》第六條對公安機關的職權作出了規定，具體包括預防、制止和偵查違法犯罪活動等十四項。這些只是公安機關人民警察的固有職權。除《人民警察法》第六條的規定外，還有諸多單行法律法規對警察工作有特別授權的內容。公安機關出于預防犯罪和維護社會治安的需要，還要從事日常巡邏及大量的行政指導和服務人民群眾的工作。公安機關還要對其他行政機關的工作予以配合、支持，參與各種專項工作、重點整治和聯合執法行動。因此，公安機關的實際工作遠遠多于《人民警察法》第六條所規定的職權，占用警力和耗費警力資源都非常多，公安民警身份復雜、角色多樣、職能泛化、不堪重負。

公安機關與其他行政機關相比，存在著職權廣泛、事務繁多的顯著特點。由于犯罪行為的發生是沒有時間限制的，因此，“整個的警察工作，在一天24小時內都要有充分的準備”，⑤公安機關普遍實行24小時的勤務工作機制，以使負責預防、打擊和控制犯罪的主要任務得以實現。其中，派出所警員一般分為巡邏、值班和日常工作三班制的勤務方式，而看守所民警也有長期的輪崗值班制度。除此以外的其他公安民警，即使是機關民警亦要隨時準備進入工作狀態，如法制民警由于要隨時應對審批案件的工作，也要進行輪崗值班。即此一點，公安民警與其他行政機關公務員的工作方式就有著很大的不同，更遑論在警力配備不足的情況下，公安民警長期加班加點超負荷工作、透支身體健康的情況了。因此，基于工作性質的特殊性和工作內容的廣泛性，公安民警應在人員配比、職級晉升、薪酬待遇、休息和退休保障等多個方面獲得更多優待，實行與其他公務員不一樣的分類管理制度。

公安機關是預防、控制和打擊犯罪的主要力量，公安民警更是沖在與犯罪分子作斗爭的第一線，這就決定了公安民警的工作較之于其他公務員的工作有著更多的職業暴露機會，職業的危險性特別高。而且，公安民警還承擔著搶險救災、危難救助等重要職責，在抗洪搶險、抵御自然災害、處置突發緊急事件等多個場合，面臨著更多的職業危險。尤其是我國目前正處于社會轉型期，利益沖突增加，社會矛盾激化，警察的職業風險日趨加劇。隨著社會利益沖突的升級，可以預見，未來襲警行為的發生態勢會只增不減。因此，警察職業的高危險性決定了公安民警在職業培訓、危難救助津貼、因公致傷致殘致死及其家屬撫恤補助、特殊崗位津貼、職業防護和職業裝備等方面，都要采取有別于其他公務員的分類管理措施。

綜觀世界各國，警察都是維護國家安全和社會安定的重要力量。為實現這一職能，在預防和打擊犯罪、應對和處置突發事件，以及日常的巡邏盤查過程中，警察都具有動用強制權的能力。但是，公安機關高強制性的職權行使方式，在維護社會公共利益的同時，也會對公民個體權益造成損害，必須將其不利后果控制在盡可能小的范圍內。這就需要公安民警具備特殊的職業操守、職業技能、職業心理和職業素質。如開槍，在行政機關中是只有公安機關人民警察才可以采取的高強制性措施。如果公安民警在使用武器方面沒有依法開槍的職業意識，欠缺過硬的職業能力和心理素質，就會造成槍支濫用的現象，或者出現傷及無辜的情況。這就需要對警察進行有別于其他公務員的職業培訓。同理，為適應警察工作的需要，公安機關在招錄警察和警察院校在招錄學生時，都會對其身體素質、心理素質、家庭環境等提出特別要求，采取有別于其他公務員的錄用機制。因此，警察特殊的職業技能要求，亦要求對公安民警采取有別于其他公務員的錄用、培訓、防護、保障、待遇等方面的分類管理措施。

四、建立有別于其他公務員的公安民警分類管理制度，具有充分的法理依據和明確的法律規定性

《公務員法》采用的是職位分類，而非品位分類。同時，在職位分類標準上，《公務員法》對“事”的特質進行了強化，明確了職位分類的一般標準是根據職位的性質、特點和管理需要。《公務員法》第十四條雖然將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類三類，但是并沒有采取完全封閉的立法模式，而是采取了半開放式的規定，就是在規定一般分類的情況下，也規定了例外情形，即“國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別”。關于“其他”的范圍，《公務員法》并沒有明確加以解釋，這就為將來增設其他職位類別提供了可能。事實上，根據全國人大法工委的解釋，這一規定恰恰是針對人民警察職務的。“在制定《公務員法》的過程中，有的意見主張，應當專門設置人民警察職務，進行單獨管理，這是將來需要進一步研究的問題。為將來增設職位類別留下空間，本條對此作了規定。”⑥關于單列人民警察職位的問題，在制定《公務員法》時已有考慮，只是當時條件尚不成熟，沒有立即確定下來。因此，全國人大以“其他”的形式，為單列人民警察職務預留了立法空間。

由于警察權的權力性質、公安機關職權的廣泛性和職權行使方式的高強制性，決定了與其他行政機關相比，公安機關具有自己的工作特點，在工作性質上也與其他行政機關判然有別。因此，將公安民警單列為一類，并不違背《公務員法》所規定的一般分類標準。

在單列人民警察職務的程序上，《公務員法》的規定也只是要求國務院根據該法另行規定，但對規定的具體形式并沒有明確的要求。根據主持起草《公務員法》的全國人大法工委國家法室的解釋，“至于如何規定職務類別的適用范圍，由國務院靈活決定，既可以以行政法規的形式規定，也可以授權主管部門以規章或者決定、命令的形式予以規定”。⑦可見，立法機關并無意于必須要由國務院行政法規來明確其他的職位類別，授權以部委規章或者決定、命令等靈活的方式都是可以的。

《公務員法》第三章是職務與級別章。其中第二十條規定：“國家根據人民警察以及海關、駐外外交機構公務員的工作特點，設置與其職務相對應的銜級。”這是對人民警察設置銜級的規定。從體系解釋的角度看，第二十條的規定出現在第三章職務與級別章中，而第三章是對整個公務員系統職位分類的統攝規定，為人民警察銜級單設一條，本身就凸顯了警察銜級是職位分類與級別的一個特殊種類，從某種程度上承認了人民警察有別于其他公務員的特殊地位。

人民警察銜級制度本身就是分類管理的產物。1992年7月1日，第七屆全國人大常委會第二十六次會議審議通過了《中華人民共和國人民警察警銜條例》，正式建立了人民警察警銜制度。根據該條例第七條的規定，人民警察警銜設五等十三級。同時，該條例還在分類的基礎上，規定了評定授予警銜的條件，即應以人民警察的現任職務、德才表現、擔任現職時間和工作年限為依據，通盤考慮、全面衡量。從以上規定來看，人民警察銜級制度本身即已具備了對公安民警實行分類管理的基本要素。

注釋：

①參見張福銀，張春社：《對公安機關不同于一般行政機關的思考》，《山西警官高等專科學校學報》1994年第4期。

②楊宗輝：《論我國偵查權的性質──駁“行政權本質說”》，《法學》2005年第9期。

③陳永生：《論偵查權的性質與特征》，《法制與社會發展》2003年第2期。

④趙義兵：《論警察權性質》，《江蘇警官學院學報》2004年第5期。

⑤陳寒松：《警察行政》，三民書局股份有限公司1987年版，第62頁。

⑥楊景宇、李飛：《中華人民共和國公務員法釋義》，法律出版社2005年版，第55頁。

⑦吳高盛：《中華人民共和國公務員法讀本》，人民出版社2005年版，第72頁。