江西省水生態紅線劃定指標體系初探

方少文 ，劉聚濤

(1.江西省鄱陽湖水資源與環境重點實驗室，330029，南昌;2.江西省水利科學研究院，330029，南昌)

一、生態紅線的提出

21世紀初，生態紅線的概念被初步提出，經過十多年的發展，生態紅線的理念逐漸形成和完善，也越來越多地應用在社會實踐中。2000年，國務院印發《全國生態環境保護綱要》，提出了劃定并堅守生態環境保護底線的要求。2008年，環境保護部、中國科學院聯合發布 《全國生態功能區劃》，將分區生態保護的思想細化并落實為國土空間上的生態功能區。2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，提出國家生態安全戰略布局，并規定了中國中長期國土空間開發格局，生態保護紅線理念基本形成。2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》(國發〔2011〕35號)中提出了全國和地方劃定生態紅線的任務。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出劃定生態保護紅線、強化制度建設、完善環境治理和生態修復機制的要求。2013年5月24日，習近平總書記在主持中央政治局第六次集體學習時強調，要嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，劃定并嚴守生態紅線，并要求各部門和社會牢固樹立生態紅線的觀念。

二、生態紅線內涵及其分類

生態紅線是將城市規劃紅線的含義借用而來，劃定的目的在于保護那些對維護自然生態系統服務持續穩定發揮、保障國家和區域生態安全具有關鍵作用的國土空間。生態紅線是繼 18億畝(1畝=1/15 hm2，下同)耕地紅線之后，第二次被上升為國家安全戰略層面的“紅線”，隨著經濟社會的發展和社會認知水平的提升，生態紅線內涵更為豐富，范圍也更為廣泛。

以部門為單位，環保部、水利部、國家林業局、國家海洋局等國家部門和地方政府開展了大量的生態紅線實踐。其中，環保部提出了國家生態保護紅線;水利部提出了水資源管理三條紅線;國家林業局劃定了林地和森林、濕地、荒漠植被、物種等生態紅線，要求全國林地面積不低于46.8億畝，森林面積不低于37.4億畝，森林蓄積量不低于200億m3，濕地面積不少于8億畝，還治理宜林宜草沙化地、恢復荒漠植被不少于8億畝，嚴禁各級自然保護區開發，使瀕危野生動植物得到全面保護;國家海洋局提出了海洋生態紅線，地方政府按照各部委的要求分別進行了各類紅線的劃分與實踐。

2014年1月，環保部印發了《國家生態保護紅線-生態功能紅線劃定技術指南 (實行)》(環發〔2014〕10號)，成為我國首個生態保護紅線劃定的綱領性技術指導文件，并綜合了生態保護、水利、林業和海洋等各部門的紅線。該生態紅線包括生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線共3條紅線，其中生態功能保障基線包括禁止開發區生態紅線、重要生態功能區生態紅線和生態環境敏感區/脆弱區生態紅線;環境質量安全底線包括環境質量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環境風險管理紅線;自然資源利用上線則包括能源利用紅線、水資源利用紅線、土地資源利用紅線。2015年5月，環保部印發《生態保護紅線劃定技術指南》，要求生態保護紅線主要在重點生態功能區、生態敏感區/脆弱區和禁止開發區等區域范圍內進行劃定，并確定了水源涵養功能區、水土保持功能區、防風固沙功能區、生物多樣性維護區、海洋重點生態功能區、水土流失敏感區、土地沙化敏感區、石漠化敏感區、海洋生態敏感區/脆弱區、禁止開發區以及其他區域生態保護紅線分類劃定技術方法。

江西省生態環境質量位居全國前列，是構建全國生態安全格局的重要組成部分，2013年被環境保護部列為全國4個(江西、內蒙古、湖北、廣西)生態紅線劃定試點工作省份之一。為了深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會關于 “建設生態文明”“劃定生態保護紅線”的有關精神，在國家生態紅線劃定的背景下，江西省人民政府辦公廳印發《江西省生態保護紅線劃定工作方案》(贛府廳字〔2015〕46 號)，進一步落實《中共江西省委關于印發〈中共江西省委常委會2015年工作要點〉的通知》(贛發〔2015〕2 號)要求，對保障全省生態安全有重要意義的區域劃定生態保護紅線，為提升生態文明水平、實現區域可持續發展奠定堅實的基礎。根據國家指南，結合江西省自然地理特征和生態保護需求，按照不同區域的主導生態功能，生態保護紅線被分為生物多樣性保護紅線、重要濕地保護紅線、自然與人文景觀保護紅線、飲用水水源地保護紅線、水源涵養保護紅線和水土保持紅線共6條，并確定了世界文化和自然遺產、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、飲用水水源保護區、洪水調蓄區、重點生態功能區、生態公益林等10個區域。

三、水生態紅線內涵

生態紅線是指重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態安全的底線，生態紅線所包圍的區域為生態保護紅線區，對于維護生態安全格局、保障生態系統功能和支撐經濟社會發展具有重要作用。

水是資源環境生態的基本要素，水生態紅線也是生態紅線必不可少的一部分。2011年，中央1號文件明確提出，實行最嚴格水資源管理制度，確立用水總量、用水效率和水功能區限制納污的水資源管理 “三條紅線”。2014年，水利部印發《關于深化水利改革的指導意見》，提出加強河湖空間用途管制，有續推動河湖休養生息。2014年11月25日，水利部在傳達李克強考察水利部重要講話精神時指出加強河湖生態空間用途管制。

在江西省生態紅線指標體系中，與水利部門有關的為飲用水水源地保護紅線和水土保持紅線，缺乏對水利工作的全盤考慮。根據生態紅線的內涵，結合河湖生態空間理念，水生態紅線重點是指以水資源、水生態環境、經濟社會可持續發展為目標，以江河湖庫等水要素為依托，對于維持水資源量，保障水生態環境質量，落實水管理，發揮水功能，促進水資源、水生態環境和經濟社會可持續發展具有重要作用的水資源目標和水生態空間。

四、水生態紅線體系構建

2013年，在水利部開展水生態文明建設的背景下，江西省著力構建市、縣、鄉(鎮)、村四級聯動水生態文明建設格局，南昌、新余、萍鄉成為國家水生態文明建設試點;江西省水利廳印發 《江西省水生態文明試點建設和自主創建管理暫行辦法》《江西省水生態文明縣、鄉(鎮)、村建設評價暫行辦法》，并確定3個縣、22個鄉(鎮)、125個村為第一批水生態文明試點;2014年印發 《江西省水利廳推進水生態文明建設工作方案》，2015年印發《加快推進水生態文明建設指導意見》，從文件、政策和管理方面大力推動江西省水生態文明建設工作。2014年，江西省成為全國生態文明先行示范區，對水利、環保、林業、農業等部門提出了生態文明建設具體指標。

水生態紅線是水資源開發、利用、節約與保護的重要依據。在全國開展生態文明和水利部開展水生態文明建設背景下，有必要科學劃定水生態紅線，為生態紅線劃定提供依據，也為落實最嚴格水資源管理制度，促進水資源合理開發利用，加強水資源節約與保護，推進水生態文明建設提供支撐。

1.水生態紅線體系構建原則

(1)合理性原則

根據水利法律、法規及政府性規章文件，水生態紅線劃分應有充分的劃分依據。根據文件要求，結合地方需求和管理需求，合理確定水生態紅線指標。

(2)定量劃分與可操作性原則

水生態紅線劃定以定量為主，目標紅線有國家和省政府下達的文件要求，空間紅線有具體的劃分依據和明確的劃分范圍;水生態紅線指標確定后，目標紅線能夠監測與考核，空間紅線能夠定量劃分。

表1 江西省水生態紅線指標體系及其依據

(3)分級管控原則

水生態紅線劃定應當與環保、林業和海洋等其他部門生態紅線相協調，與主體生態功能區、生態脆弱區/敏感區和禁止開發區相銜接;在生態紅線內，實施分級管控，確定核心區和開發利用區，并制定分區保護、開發利用措施。

(4)動態調整原則

水生態紅線應當與社會經濟發展以及監管能力相適應，與主題功能區劃、生態功能區劃、城鄉發展規劃等規劃相協調，預留適當的水資源目標和水生態空間，可根據經濟社會發展水平、水資源管理強度、水生態環境保護力度適當調整。

2.水生態紅線指標體系構建

水資源管理“三條紅線”要求，至2020年全國用水總量控制在6700億m3，萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量明顯降低，農田灌溉水利用系數提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能區水質明顯改善，城鎮供水水源地水質全面達標。

水資源管理“三條紅線”僅僅是水生態紅線的一部分，目標是為了落實最嚴格水資源管理制度。隨著生態文明和水生態文明概念的提出、擴展和完善，水生態紅線的范圍不斷延伸。根據水生態紅線內涵，水生態紅線包括了目標紅線和空間紅線。目標紅線指標是以目標數值為導向，引導社會進行控制的目標值。空間紅線指標表示具有一定的空間范圍并能夠通過空間屬性進行展示的指標。根據江西省相關法律法規、政策文件，江西省水生態紅線包括水資源管理紅線、河湖管理紅線、水土保持紅線、水利工程保護紅線、飲用水水源地保護紅線和蓄滯洪區保護紅線共6條紅線、13項紅線指標，其中有8個目標紅線指標、5個空間紅線指標。江西省水生態紅線指標體系及其劃分依據如表1所示。

江西省水生態紅線指標體系重點基于水利部門工作，以水利法律、法規、政策文件為依據，以水資源、生態環境、經濟社會可持續發展為核心，以水生態文明建設為主線進行構建。通過水生態紅線指標體系劃定與落實，為落實最嚴格水資源管理制度、維護河湖生態、創新河湖管理提供支撐，為水生態文明建設、生態文明先行示范區建設和生態文明建設提供依據。

［1］黃世賢.為什么要牢固樹立生態紅線的觀念［N］.人民日報，2013-7-12(7).

［2］楊邦杰，高吉喜，鄒長新.劃定生態保護紅線的戰略意義［J］.中國發展，2014，14(1).

［3］許妍，梁斌，鮑晨光，等.渤海生態紅線劃定的指標體系及技術方法研究［J］.海洋通報，2013，32(4).