城鎮化進程中城郊社區黨建工作創新問題探析
——以云南省楚雄市鹿城鎮為例

楊開達

（中共楚雄州委黨校 理論研究所，云南 楚雄 675000）

城鎮化進程中城郊社區黨建工作創新問題探析
——以云南省楚雄市鹿城鎮為例

楊開達

（中共楚雄州委黨校 理論研究所，云南 楚雄 675000）

隨著城鎮化步伐的加快，城郊社區“半農半市”的身份矛盾日益突出，基層黨組織的構架、設置和工作重點面臨著一系列的挑戰。楚雄市鹿城鎮結合自身實際，針對城郊社區特點，積極探索“村居并存，網格管理”的社區黨建工作新模式，取得了明顯成效。

城鎮化；城郊社區；黨建工作；創新實踐

楚雄市鹿城鎮作為云南省楚雄州、楚雄市兩級政府所在地，城市化進程不斷加快，迎來了從農村向城市、行政村向社區、農民向市民過渡的轉型期，行政村與社區相容并存的組織形式成為必然，形成了既不同于農村也有別于城市的城郊社區。原有的村級黨建模式很難以適應新形勢發展的需要。如何應對新情況，創新社區黨建的思路和方法，提高城郊社區黨建科學化水平，是一個值得關注、思考和亟待解決的問題。

一、堅持從嚴治黨，著力構建社區黨建工作新格局

楚雄市鹿城鎮是楚雄州、市政治、經濟、文化中心，屬全州唯一的一類鄉鎮，其社區的黨建工作在楚雄州各縣（市） 的中心城鎮起著引領示范作用。近年來，全鎮社區黨建工作緊緊圍繞“抓黨建，保穩定，促發展”的總體工作思路，以“四個強化”來落實“全面從嚴治黨”的要求，著力破解社區基層組織建設難題，努力構建社區黨建工作新格局。

（一）強化隊伍建設，搭建服務平臺

1.圍繞“抓班子、帶隊伍、提素質”的黨建工作思路抓隊伍建設，破解社區服務隊伍不足的難題。鹿城鎮注重把干部放到群眾工作和重點項目工作中去培養，在矛盾糾紛化解和征地拆遷安置一線鍛煉干部、識別干部、選拔干部、使用干部，努力把干部培養成善做群眾工作、精通項目管理、熱心服務群眾的行家里手。第一，采取上掛方式，分批選拔優秀社區干部到鎮機關、各職能辦公室、各站所、各服務中心掛職和頂崗鍛煉，進一步提升社區干部服務管理、應對復雜局面、統攬工作大局的綜合素質和能力。第二，針對矛盾總量大、情況復雜的社區，鹿城鎮黨委采取下派的方式，選派優秀后備干部到社區掛職，提升社區服務管理的整體水平和效率。

2.發展壯大集體經濟，破解社區服務經費不足的難題。鹿城鎮著眼破解社區“無錢辦事”難題，深化“1+x”模式，發展壯大社區集體經濟，在提升服務實力上取得突破。針對80%以上社區集體經濟薄弱的現實，通過發展產業、成立協會、招商入股、合資開發等方式千方百計壯大集體經濟，為社區服務提供了有力的經濟支持。

3.多措并舉搭建服務平臺，破解社區服務場所不足的難題。近年來，通過爭取省、州、市各級補助一點和鎮、社區、組自籌一點的方式，第一，鹿城鎮先后投入3400多萬元新建和改擴建19個社區組織活動場所，使全鎮社區組織活動場所均達到“十二有”標準和“三有一化”，有力地促進了社區組織活動的經常化、制度化和規范化。第二，積極抓好社區為民服務站建設。全鎮19個社區均建有為民服務大廳，在做好面向居民的便民利民服務、下崗失業人員再就業服務、困難群體救助服務和轄區單位社會化服務工作的同時，努力搭建勞動保障、社會事務綜合服務平臺，服務站承接包括勞動保障、民政、計生等9大類68項服務工作，實現一站式辦公，一條龍服務，陽光下操作。

（二）強化從嚴管理，落實從嚴治黨要求

圍繞“黨要管黨，從嚴治黨”要求，強化鎮、村（社區）、組三級領導班子建設、黨員干部隊伍建設和應急處突隊伍建設。

1.從嚴管理。鹿城鎮重新修訂完善《“三重一大”事項集體決策制度》、《黨政班子成員“大接訪”和干部職工“大下訪”工作制度》和《督查工作制度》等11項涉及規范干部行為的制度，把黨員干部的權力關進制度的籠子，以嚴格的紀律約束干部的行為。

2.抓教育培訓。鹿城鎮認真落實黨委中心組學習和總支、支部“三會一課”制度，采取發放學習材料、書記講黨課、黨員談體會、專題輔導、觀看教育片、遠程教育、組織到監獄及警示教育基地和愛國主義教育基地學習等形式，扎實開展黨性教育。

3.加強督促檢查。鹿城鎮成立由鎮紀委書記任組長的督查組，進一步明確鎮、村（社區）兩級紀檢組織的職責定位，充分發揮監督主體作用。通過主動檢查、隨機抽查、明察暗訪、受理舉報等方式，嚴肅查處頂風違紀的典型問題，做到抓早抓小，并持續給予通報。以督查促進干部作風的轉變和各項工作的落實，在全鎮形成“說了就算、定了就干、干就干好”的良好氛圍。

4.完善考核評價機制。第一，營造公平競爭氛圍，建立干部個人的工作實績考核與晉職、評先評優掛鉤的考核評價機制，適時進行工作表現通報。第二，推行重點項目領導分包責任制，實行一名領導主抓、一套班子配合、專職人員攻關，一條龍推進，對重點工作實行紅黃牌警告和一票否決制度。第三，實行黨員積分量化考核，加大考核不合格黨員的處理力度，嚴肅黨內生活，保持黨員隊伍的先進性和純潔性。

（三）強化網絡化管理，創建服務型黨組織

按照“人在網中走、事在格中辦”的原則，鹿城鎮積極推廣“社區黨組織+黨支部（黨小組）+網格”的網格化服務管理模式。

1.實施網格化服務管理，強化服務措施。第一，在黨員的教育與管理上，鹿城鎮建立健全橫向到邊、縱向到底的“黨委——總支——支部——黨小組”“四級一體”黨組織網絡。第二，在社區的服務與管理上，實行社區“兩委”、社區副職、成員單位負責人、志愿者服務隊伍、樓棟長和聯絡員、信息員、居民戶的網格化管理模式，把社區工作人員各項職責定崗在網中。第三，成立五個工作小組，把社區黨建、服務、管理和民生保障等各項工作落實在格內，形成網格間各個單元的優勢互補、信息互通、工作互動的聯動機制。第四，組建由社區工作人員、民警、單位志愿者、聯絡員、信息員構成的網格化管理服務隊伍，為居民群眾提供全方位、專業化、個性化的服務，最大限度地調動社區居民黨員的積極性，促使黨員在居住地發揮作用。

2.擴大黨的工作覆蓋面。鹿城鎮按照重點項目實施到哪里，黨建工作就開展到哪里的思路，在重點項目、安置小區建設和城中村改建工作中，切實加強對黨員、干部、群眾的宣傳教育和引導工作。通過在重點項目和重點工作中開展黨建工作，黨員的模范帶頭作用得到充分發揮，形成了黨員、干部和群眾心往一處想、勁往一處使的良好局面，有力地促進了全鎮重點項目的穩步推進。

（四）強化矛盾排查化解，促進社會和諧穩定

鹿城鎮把維護穩定工作擺在突出位置，定期分析研判，落實各項措施，確保社會和諧穩定。

1.確保維穩工作各項任務落到實處。鹿城鎮堅持黨政班子成員大接訪、干部職工大下訪、信訪接待日及維護社會穩定工作紅、黃牌警告等制度，發揮鎮、村（社區）綜治維穩中心及群眾工作站、村（社區）治保調解委、警務室等機構的職能。

2.健全鎮、村（社區）、組三級矛盾調解體系。

鹿城鎮有效整合各方力量，逐步形成綜治、維穩、司法、信訪“四位一體”的工作格局。

3.加強信訪體系建設。鹿城鎮層層落實矛盾糾紛排查化解和社會管理綜合治理目標責任，暢通群眾訴求渠道，每月定期開展矛盾糾紛排查和處置工作，有效化解社會矛盾。

4.創新社會管理。第一，鹿城鎮高度重視企業改革改制、征地拆遷安置、舊城改造、矛盾突出的栗子園安置小區和西門老舊片區的穩定工作。第二，建立完善“特殊人群”臺賬，加強“重點人員”服務管理。第三，實行村（居）民小組賬務鎮代管，有效防范“小官巨腐”的發生。

二、鹿城鎮城郊社區黨建工作面臨的挑戰

楚雄市鹿城鎮下轄19個社區、3個村委會，276個村（居）民小組，其中9個社區分布于城郊結合部。隨著城鎮化進程的加快，新的城郊社區不斷出現，社區黨建工作面臨著新的挑戰。

（一）城郊社區成員構成發生新的變化

1.舊城改造使原有的社區成員發生變化。隨著經濟社會的發展，楚雄市老城區街道狹窄、人口擁擠、設施簡陋的現象比較突出，還有一些在城市發展中自然形成的“城中村”，街面破損不堪，街道狹窄擁擠，房屋年久失修，市政功能不全，嚴重影響和制約城市居民生活質量的改善和城市形象的提升。在楚雄市、鎮兩級政府的全力推動下，通過舊城改造和拆除“城中村”，新建了一批新型城市綜合體和大型居民小區。這些社區的居民一部分為回遷的原居民，另一部分則是購置小區商品房而入住的新居民，形成了新老居民雜居的格局。

2.城市擴張和新區建設形成新的社區。楚雄市市區東南部郊區依托工業園區、商貿物流園區、職教園區等形成了一個新開發的東南新城。新城區內有新建的商貿中心和眾多的居民小區。其中的滇中楚雄汽車城，就是通過把沿老320國道自發形成零散的汽車銷售、維修、物流等相關行業進行整合搬遷，形成了一個規范、有序、健全的綜合性汽車專業市場和現代物流基地。此外，還有依托富民工業園區和紅塔集團楚雄卷煙廠等一些大型企業搬遷重建而形成的福塔社區、彝海社區等新的城郊社區。這些社區居民中，既有原村委會的農民和外來務工人員、企業職工及各類工程技術人員，又有從事相關配套服務行業的各類商戶。

3.失地農民集中安置形成新的移民社區。在經濟社會發展的過程中，一些大型工程如水利工程、交通建設等需要征用大量土地，由此產生大批失地失房農民。楚雄市創新移民安置思路，在城市新區新建移民小區，把涉及水利工程、交通建設的多個鄉鎮的村民整體搬遷，集中安置，共享城市的教育、醫療及文化等公共服務，居民幾乎全部是農村村民。其中的栗子園小區，就是因青山嘴水利工程征地的失地農民集中安置的小區，由此形成了新的移民社區。

（二）城郊社區黨建工作面臨新的挑戰

1.社區黨建工作的定位面臨新的轉變。城鎮化過渡階段的城郊社區黨組織，介于農村黨組織和城市社區黨組織之間，既不完全等同于城市社區黨組織，也不完全等同于農村社區黨組織。第一，工作職能的雙重性。在工作職能定位上，它仍然是黨的基層組織，承擔著黨員教育管理、社區服務和社區管理的職責，是社區各種組織和各項工作的領導核心，同時，還承擔著推動經濟發展、帶動群眾致富的農村基層黨組織的職責。第二，工作對象的多樣性。既有原來的村民，又有外來企業員工和外來務工人員，還有從城市中心區域遷入的市民。他們的社會閱歷、受教育程度、從事的職業、工資收入千差萬別，各自的利益訴求復雜多樣，急需社區基層組織提供多樣化的服務。這就使得社區黨建工作的定位面臨著新的轉變。

2.社區黨的組織建設面臨新的挑戰。從社區的工作環境看，第一，社區黨組織在組織體系、管理體制以及工作方法等方面，都面著臨前所未有的挑戰。以鹿城鎮北浦、龍江等社區為例，始建于改革開放初期，大多數社區居民來自于城市發展被征地拆遷而就地安置的農民。由于征地拆遷時間相對較早，這些就地安置的農民早已市民化。隨著時間的推移，社區黨組織的職能已經完全轉變為城市社區黨組織的職能。而位于楚雄市遠郊的中本、軍屯等另一類社區，則直接由原來的行政村整體“翻牌”而來。社區居民基本是原行政村的農民，社區黨組織的職能與原行政村黨組織職能基本一致，仍然擔負著原村委會的基本職能。此外，與栗子園社區類似的一些新成立的社區，居民幾乎全部是近年被征地的農民。第二，除了城鎮化本身帶來的黨員教育管理的難度加大外，社區黨組織在統攬全局，協調各種利益關系、調處矛盾糾紛、發揮核心領導作用以及履行社會管理職能等方面的任務，比以往任何時候都艱巨。第三，城郊社區黨員流動性大。大部分失地青壯年黨員長期外出打工，黨組織管理難以到位，外出黨員的正常組織生活以及教育培訓等，都難以落到實處。

3.原有的社區黨建工作模式不適應新的要求。

在城鎮化過程中，第一，由于大量征地和大批村莊拆遷，農民失地失房，生活無著必將引發各種矛盾沖突。而一些社區基層黨組織不適應新形勢的要求，缺乏城市社區工作經驗和工作能力，存在老辦法不管用，新辦法不會用的情況。第二，一些社區居民，他們由“農村人”變為“城市人”，迫切希望與“城市人”一樣充分享受城市社區的公共服務，參與社區建設和管理的意識明顯增強，社區基層黨組織面臨著要承擔起更多的公共服務和社會管理的職能。面對這些新情況新問題，一些社區基層黨組織仍停留在原來在農村慣用的“放羊式”管理方法和“家長式”領導方法上，沒有實現由管理到服務的職能轉變。因此，原有的社區黨建工作模式還不適應形勢發展的要求。

三、創新工作機制，提高城郊社區黨建工作科學化水平的對策

（一）創新社區管理體制，提高社區管理水平

1.以網格為基礎，建立“社區黨組織+黨支部（黨小組）+網格”的“網格化”服務管理模式。按“網格化”管理的要求，把轄區內同一管理層級內便于識別、相對集中連片的地段和區域劃分為若干個等級單元，每一個等級單元為一個網格。從最上一級的社區到最下一級的樓幢相鄰住戶共劃分為六個層級的網格，同時建立與網格層級對應的數字化社會服務管理系統。

2.科學劃分責任網格，明確各自職責。按照“網格化管理、組團式服務”的模式和要求，因地制宜，劃分責任網格，明確每一級網格內社會服務管理的責任主體、責任人和志愿服務等力量配置標準及對應的職責。在每一級網格中設立信息員和聯絡員，以點帶面，形成社區全覆蓋的信息網格。

（二）創新社區服務理念，增強社區服務功能

1.教育先行。通過對村民的“入市”教育，盡快轉變村民的觀念，提高黨員群眾的文明素質。城郊社區農民轉市民后的思想觀念和生活方式與現代社區生活的要求還有一定的距離，急需社區黨組織的教育引導。社區黨組織要充分發揮基層組織的核心領導作用，建立和完善黨員服務中心、文體活動中心、矛盾調處中心、圖書閱覽室、老年活動中心，經常性地開展黨員志愿者為民服務活動和豐富多彩的文體活動，寓教于樂，以“春雨潤物細無聲”的漸進式教育，潛移默化地引導社區黨員群眾轉變傳統思想觀念，改變落后生活方式，盡快融入社區生活。

2.強化社區黨組織的服務功能。社區黨組織要以社區服務中心為載體，建立“微需求”平臺，開展“微需求”服務。社區綜治辦、為民服務站、網格聯絡員、信息員對存在的問題和群眾需求，定期向社區服務服務管理中心匯報，建立“微需求”臺賬，并通過社區網站、政務公開欄等各種渠道發布“微需求”信息，轄區單位各黨群志愿者服務隊伍及個人主動認領“微需求”，開展“微服務”，使廣大社區居民充分感受到社區黨組織的貼心服務，努力營造社區居民“攜手共建，親如一家”的和諧氛圍，不斷增強居民對社區的認同感和歸屬感。

（三）創新社區黨員管理模式，適應新型社區發展需要

1.對黨員進行分類管理。按照公職人員、離退休人員、下崗失業人員、非公有制經濟組織和新社會組織從業人員對黨員進行分類，如實地記載黨員在學習教育、履行職責、參加組織活動、交納黨費等方面的情況。

2.做好流動黨員的跟蹤調查和摸底統計工作。

建立流動黨員信息庫，對流動黨員實行全覆蓋、全天候的跟蹤問效和動態管理。同時，通過社區黨組織成員“包聯”流動黨員家屬的方式，指定一個黨組織成員負責聯系幾戶流動黨員家屬，及時幫助解決流動黨員家屬生活中的一些困難，為長期外出的流動黨員解決后顧之憂，增強流動黨員的歸屬感、使命感和責任感。

3.加強社區黨員的教育管理工作。隨著“互聯網＋”的興起，要充分應用信息化技術手段，大膽探索“互聯網＋黨建”的工作模式，開通手機短信平臺，開辦黨員博客與黨員論壇，建立“網絡黨支部”和黨支部“微信群”等解決黨員經常性的教育管理問題。

（四）創新社區黨建工作體系，構建全覆蓋的黨建工作格局

1.構建社區全覆蓋的黨建工作體系。按照上下聯動、各負其責、齊抓共管的原則，建立以鎮黨委——社區黨總支——街道（村民小組）黨支部為基本架構，拓展社區黨組織在基層的工作面；加強在非公有制經濟組織和新社會組織中建立黨組織的工作力度，著力構建社區社會化黨建工作的新格局，努力實現黨組織和黨的工作在社會領域的“有形覆蓋”和“無形滲透”。

2.創新社區黨組織建設工作機制。第一，規范社區黨組織、街道（村）黨支部建設，探索以小區或樓棟為單位設立黨支部，以連片居住或樓層等為單位設立黨小組，每個黨小組明確黨員中心戶，每個中心戶帶動和輻射若干名黨員的基層黨組織建設新模式，全面理順黨組織設置，實現基層黨組織的全覆蓋。第二，結合城郊農村社區實際，在依法保持原有的村民委員會組織架構及組成人員的基礎上，依法依規成立社區居委會，村委會與社區居委會實行村社并存、同步運行及兩塊牌子、一套班子的管理體制。第三，加快在社區社會組織中建立黨組織的步伐，提高黨的工作的輻射力和影響力，鞏固黨的執政基礎，發揮社區黨組織在社區服務與管理中的核心作用。

［1］謝忠平.城鎮化進程中城郊社區黨的建設思考［J］.中共天津市委黨校學報，2013（05）.

［2］陳黛媛.關于農民集中居住后建設管理問題的思考［J］.上海農村經濟，2009（10）.

［3］鄧蓉.農民居住形態改變與生產方式、管理模式的重構［J］.中共成都市委黨校學報，2010（02）.

責任編輯：劉建文

D 267.7

A

1671-2994（2015）03-0083-04

2015-05-16

楊開達（1961-），男，云南楚雄人，中共楚雄州委黨校理論研究所副教授，《彝州論壇》編輯部主任。研究方向：基層組織建設，干部教育。