消防規劃在城市綜合減災中的作用

尼瑪瓊達

(山南區消防支隊，西藏 山南 856000)

消防規劃在城市綜合減災中的作用

尼瑪瓊達

(山南區消防支隊，西藏 山南 856000)

簡述了災害對我國城市化發展的危害，分析了必須通過建立城市綜合減災規劃體系來應對城市災害，加強防減災工作的原因。通過對我國消防部隊參與災害救援工作特點的分析，提出了應在城市綜合減災規劃體系下研究消防規劃的地位與作用。

災害；城市綜合減災；消防規劃

一、災害對我國城市化發展的威脅

隨著我國經濟建設的發展，城市化的進程也不斷加快,到2014年，城市化水平已經達到62%以上。城市是國家和地區的經濟、政治、文化、科技和對外開放的中心，人口與生產力高度密集，而且經濟越發展，城市的重要性會越來越大。城市的防災減災能力，特別是一些關系國家經濟命脈的中心城市的防災減災能力，將直接影響國家和地區的經濟發展，關系到群眾的生命財產安全。近十年來，在繼日本和美國之后，我國已經成為世界上第三個災害損失最為嚴重的國家。由于我國70%以上的大城市、半數以上人口、75%的工農業產值，分布在氣象、地質和海洋等自然災害嚴重的地區，再加上其他人為災害，以及隨著社會發展及技術發展出現的新的災害源，使我國社會和經濟發展受到嚴重的制約和影響。

二、我國城市綜合減災體系的構成與發展

城市本身是一個復雜的系統，任何嚴重城市災害的發生和造成的后果都不是獨立或單一現象，因此應從系統學的角度加以分析和評價，在此基礎上制定城市防災對策和措施，這就是城市綜合防災，是城市的基本功能之一。同時，城市災害的特點決定了減災的任務是不可以由哪一個部門單獨來承擔的，城市減災工作應是一項綜合了諸多學科的系統工程，它關系到城市安全的各項工作，融于規劃、實施、管理等全過程，涉及部門很多。目前，我國城市的防災救災組織機構在防減災工作中發揮了巨大作用，但是由于各個機構之間領導關系不明確，部分救災任務分工不清楚，沒有統一的指揮，實際工作中難免發生信息傳遞不暢，現場指揮權頻繁更迭，臨時組織、配合欠佳等影響效率的現象[1]。因此近年來我國許多學者普遍認為，城市減災應當由單災種減災走向綜合減災，建立集政策、法規、技術、管理于一體的城市綜合防災減災系統，更好地利用各種防減災資源，共享防減災信息，避免各相關組織各自為政的局面，達到防減災資源利用的最高績效。城市的建設和發展需要合理的城市規劃，同樣，城市的防災減災也需要有城市的綜合減災規劃來協調各種減災力量，指導綜合減災體系的建設和管理?！吨腥A人民共和國城市規劃法》規定：“編制城市規劃應當符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設等要求”，可見城市綜合減災規劃應是城市規劃的一個重要組成部分，但由于過去認識上的局限性，未將城市綜合減災問題加以綜合考慮。近幾年，國內許多大、中城市已經開始著手綜合減災規劃的研究制定工作。

近50年來，國外在城市綜合減災應急管理體制的發展上大致可以歸納為三個階段。第一階段(在20世紀60年代以前)，是以單項災種部門的應急管理為主的體制，在觀念上以救災、應急救援為主導思想，并制定若干單項災種法規。第二階段(從20世紀60年代到90年代)，從單項災種應急管理體制轉向多災種的“綜合防災減災管理體制”，其主要特點是：對主要自然災害鏈(如地震和火山爆發、臺風與水災等)的應急對策綜合起來進行立法，制定規劃；把災害或危機事件的“檢測、預防、應急、恢復”全過程的減災管理對策綜合起來，協調實施；按減災管理的行為主體(中央政府、地方政府、社區、民間團體、家庭)縱向綜合起來，形成一體化管理；程度不同地強調災害或危機的預防工作，并把災害預防作為主要內容納入防災減災規劃，甚至與國民經濟發展規劃或國土開發規劃綜合起來。第三階段(從20世紀90年代聯合國開展國際減災十年活動以來，特別是“9·11”事件之后)，由于國際政治環境的變化，除重大自然災害外，國際恐怖活動日益猖獗，因此各國把“綜合防災減災管理體制”上升到“危機管理體制”，形成“防災減災-危機管理-國家安全保障”三位一體的系統，其中，“危機管理”既承擔原來自然災害和人為災害等危機事件的綜合應急管理，又承擔危及國家安全的重大自然災害事件或重大恐怖活動的綜合應急管理。我國各大城市迄今還僅停留在發達國家的第一、二災害管理階段，在規劃設計體制、機制、法制及科技手段上都存在諸多不足[2]。另外，在防災科技水平上較發達國家相差甚遠，更為重要的，在災害防御的認知上的誤區及社會公眾安全意識、安全技能的欠缺也是我國城市綜合減災規劃建設需要考慮的問題。

綜合其他文獻及筆者個人的思考，我國城市綜合減災規劃體系建設應從以下幾個方面考慮：(1)建立健全與城市綜合減災有關的法律法規體系。以法律的形式明確各級政府、相關職能部門乃至每個公務員在災害防御和危機管理工作中的責任，并確立“以人為本”的城市綜合減災的方針。(2)建立組織和領導體系及應急指揮支持系統。政府應建立該系統的常設領導部門和專家組織，負責城市防減災工作的研究、指導及突發事件時的領導指揮。(3)按照有關要求建立各災種的防減災隊伍，并加大投入，提高其戰斗力。建立經過專業訓練和具備專業裝備的城市防減災快速反應隊伍，擔負城市突發災害事件的應對任務。(4)完善和統一城市災害預警機制。將城市報接警系統進行整合，建立統一的災害預警中心和通信保障系統。(5)建立和完善城市災害管理信息系統及應急預案管理系統等，將災害或危機信息的收集、發布、統計、研究分析等工作進行整合。(6)建立專門機構負責城市減災文化的宣傳、減災知識的教育普及和減災技能的培訓工作。

三、城市綜合減災體系中消防規劃的作用

隨著社會發展，消防部門的職能不斷拓展。1995年，公安部擬定的《消防改革與發展綱要》中提出：消防隊伍向多功能發展。1998年頒布的《消防法》中也規定：公安消防隊除保證完成本法規定的火災撲救工作外，還應當參加其他災害或者事故的搶險救援工作。[3]在2006年國務院《關于進一步加強消防工作的意見》中，要求各級政府在重視消防工作的同時，應“充分發揮公安消防隊作為應急搶險救援專業力量的骨干作用?！薄肮蚕狸犜诘胤礁骷壢嗣裾y一領導下，除完成火災撲救任務外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故，重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件?！睂ο啦筷犘碌囊笠彩沁m應我國當前社會和經濟發展及城市化發展對安全需要的必然趨勢。[4]

鑒于城市防減災工作的特點，城市減災體系中必須具備高時效的應急救援機制。這就要求發生災害時，施救人員必須快速反應，最短時間到達現場，使用救生、處毒、破拆、滅火等設備盡快將遇險人員救出，控制災害發展，減少損失。我國現役制的消防部隊在這一方面具有優勢。近些年來，為了提高消防部隊完成各種搶險救援任務的能力，我國一直在加大城市消防經費的投入，自1997年以來，中央財政共為此投資14個億，并建立了30個特勤大隊、159個特勤中隊，部分大中城市還專為消防工作配置了直升機。這樣一來，平時訓練有素、24小時備戰救災、具備搶險救災的裝備和能力并能夠在接警后迅速出動的消防部隊，在各種災害處置中發揮了無可替代的作用。[5]目前怎樣充分發揮消防在城市綜合減災體系中的主力機動隊伍的作用，是一個值得研究的新課題。

四、在城市綜合減災體系下發展消防規劃的意義及設想

我國當前完善城鎮消防規劃的建設中，主要建設依據為《城鎮消防規劃建設管理規定》，該規定從城市安全布局、消防站建設、消防給水、消防車通道、消防報警與通信等方面做了具體的規劃要求。鑒于消防部隊的任務已經得到大大拓展，單從防御火災危害方面考慮城市消防規劃的建設不能適應城市綜合減災的需要，因此筆者認為，城市消防規劃的構建，特別是在國家經濟和社會發展中舉足輕重的大型城市的消防規劃應在城市總體防災規劃之下進行建設。[6]這樣可以避免重復建設帶來的浪費，也使消防部隊能更好地在綜合減災中發揮作用。

為更好地進行消防規劃的構建，筆者提出以下設想：(1)完善相關消防法律和法規體系，以補充相應的內容。在相關消防法律法規中應明確消防在城市總體防災規劃中的任務，研究并提出與城市綜合減災相適應的建設內容，使消防部門在開展工作時有法可依，并有利于參與除火災之外的其他災害的搶險救援工作。如在消防站的建設上既要考慮滅火工作的需要，還要考慮其他類型災害救援工作的需要；救災裝備的增加和補充；整合城市報接警系統等。(2)加強火災以外的其他災種的研究，以提供理論支持。消防院校和消防科研部門應開展除火災之外的其他災種的研究，為消防規劃立法和建設中涉及到的內容的補充提供理論支持。我國現在的消防教學和科研機構主要的力量還是放在對火災科學的研究方面，需加強同其他災種的主管部門和科研單位的合作和交流，在消防教育方面補充其他災種的內容，在消防科研機構加強對相關裝備的研究和開發，拓展“消防”的內涵和外延，為適應新的任務打好基礎。(3)加大消防力量的投入，以適應新任務的需求。由于我國消防部隊在數量和發展基礎上的限制，消防部隊的任務顯得日益繁重，為適應新的需要，增加人員和裝備的投入勢在必行。

五、結束語

從當前我國自然與社會發展狀況來看，經濟的發展和城市化的進程越來越受到各種災害的威脅，安全問題對于正處在發展變革時期的中國顯得尤為重要。[7]城市安全的需要亟待我們建立城市綜合減災規劃?！懊侩U必救，逢難必出”的消防隊伍已經參與到包括火災在內的各種類型的災害救援之中，在城市綜合減災中發揮了重要的作用。作為指導城市消防系統建設的消防規劃，也應在城市總體減災規劃的考慮之下來構建，才能更好地利用各種減災資源，維護城市的安全。

[1] 沈榮芳,張顯東.城市防災救災組織機構設置的研究[J].災害學,1995,10(1):1-4.

[2] 金磊.我國城市綜合減災管理體制建構思考[N].中國建設報,2004-05-18.

[3] 張歡.從上海高層火災事件反思城市綜合減災體系[J]城市與減災,2011,(6):1-4.

[4] 徐波.城市防災減災規劃研究[D].上海:同濟大學,2007.

[5] 雷海英.城市消防規劃中存在的問題及對策[J].消防技術與產品信息,2009,(12):14-19.

[6] 岳煥煥.城市消防規劃現狀研究及對策[J].科技信息,2012,(9):415,414.

[7] 陳雷.城市消防規劃的現狀與對策研究[J].消防技術與產品信息,2008,(12):38-40.

(責任編輯 李 蕾)

A Study of the Role of Municipality Fire Planning in an Overall Disaster Relief

NIMA Qiongda

(ShannanAutonomousPrefectureMunicipalFireBrigade,XizangAutonomousRegion856000,China)

This paper describes the hazards of disasters with the urban development, analyzes the causes of urban disasters, which must be responded by establishing a comprehensive disaster alleviation planning system to strengthen the disaster prevention and reduction work. Through the analysis of fire forces involved in disaster relief work, the paper proposes that a city fire planning should be studied at the city’s comprehensive disaster reduction planning system.

disaster; urban comprehensive disaster reduction; fire planning

2015-06-16

尼瑪瓊達(1977— )，男(藏族)，西藏林芝人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)08-0069-03