日本“3·11”大地震應急管理反思

劉建國

(公安部消防局，北京 100054)

日本“3·11”大地震應急管理反思

劉建國

(公安部消防局，北京 100054)

回顧日本“3·11”大地震應急救援總體情況，分析了此次特大型災難的特點和應急救援工作經驗，提出了加強我國巨災應急管理工作的建議。

日本；大地震；應急；反思

日本“3·11”大地震距今雖已過去4年時間，但其對周邊環境、社會生活的影響仍在繼續。隨著時間的推移，這次大地震所造成的損失和后果進一步明朗，日本國內及國際社會紛紛從各個方面對此次災難進行反思，總結經驗，吸取教訓。筆者就大地震應急救援工作進行回顧和反思，以對其應急救援工作有一個總體認識，為我國巨災應急管理工作提供參考。

一、災難特點

(一)震級高、強度大

日本“3·11”大地震發生于2011年3月11日14時46分(當地時間)，震中位于宮城縣牡鹿半島東南約130 km的海底，震源深度24 km，震級為里氏9.0級，日本內閣會議稱為“東日本大地震”。此次大地震震中位于日本海溝西側的日本東海岸，是由于太平洋板塊沿日本海溝向西俯沖歐亞板塊之下，致使歐亞板塊向東反彈逆沖所致。據日本國土地理院宣布，牡鹿半島向東南方向移動約5.3 m，震源地附近的海床隨地震向東南方向移動約24 m，隆起約3 m，這是日本國內觀測史上最大的海底地殼變動記錄，其強度相當于1995年阪神大地震的180倍。

(二)引發巨大海嘯

大地震震中位于海底，并隨即引發了巨大海嘯，半小時后海嘯襲擊了日本部分沿海地區，影響到日本太平洋沿岸北起北海道南至沖繩島綿延1 300多公里的區域。地震引發了浪高10 m以上的海嘯，在宮古測到的海浪最大高度達到40.4 m，海嘯深入內陸達5 km處，淹沒超過400 km2土地，因日本居民住宅和其它建筑都具有較強的抗震能力，此次大地震直接造成的破壞并不大，最大的災難來自于地震引發的海嘯，所以絕大多數人在海嘯中喪生。

(三)造成核電站爆炸泄漏事故

海嘯在地震發生45 min后襲擊福島第一核電站并導致斷電，核電站的冷卻系統失靈。隨后，1號機組廠房發生爆炸，3號機組發生氫氣爆炸，2號反應堆發生爆炸，部分核燃料棒暴露，大量放射性物質釋放到環境中。政府在核電站周圍設立了半徑30 km的禁區，有超過96.2萬人從福島縣撤離。

1.核泄漏給救援行動造成困難。由于福島發生核泄漏事故，政府指定福島第一核電站半徑30 km范圍內為禁入和室內避難區域，搜救人員因必須穿防護服，所以在指定的區域內難以投入大量救援人員，給救援行動帶來不便，現場有更多的遺體沒有被及時發現和轉移。

2.核泄漏使農作物和水產遭受核污染。核電站附近的農田、水產受到核污染，福島縣41種果蔬中，有26種果蔬的放射性物質已經超過國家暫定限度基準。當地部分產品已被禁止食用或出口到國外。

3.核泄漏給人們帶來長久心理創傷。據測量，一年后福島的輻射量依然高出東京數倍。核電站禁區范圍內離家避難者仍有8.7萬人等待重返家園。一些人失去親人，看不到未來，精神受到重創。

(四)引發火災事故

東京市中心的大型建筑物在大地震發生時劇烈搖晃，至少有6座大樓引發火災并冒出濃煙。日本石化企業主要分布在沿海地區，東京附近一座煉油廠和一家大型鋼鐵廠失火，千葉縣煉油廠儲罐因地震引發連環爆炸火災事故，地震和海嘯至少造成82起石化企業火災。其原因是生產設施遭受地震晃動和海嘯沖擊，發生管線撕裂或斷裂，油氣物料泄漏與熱源接觸發生著火或爆炸；除地震、海嘯等外部因素外，現場操作人員在地震發生后，可能沒有及時關閉生產設施就匆忙撤離，造成生產設施失控導致事故發生。

(五)災害疊加

日本“3·11”大地震實際上是幾種災害的復合，地震引發的海嘯造成的人員死亡數字要遠遠大于地震本身，因核泄漏釋放到外面的放射性物質對人類及周邊生物造成致命危害，其對周邊環境、社會造成的嚴重影響將會持續許多年。地震、海嘯、核泄漏事故共同作用，造成了史無前例的重大災難。

(六)造成大量人員傷亡和巨大財產損失

據日本官方統計數據，此次日本大地震共造成1.58萬人死亡、3 287人失蹤、6 011人受傷、30多萬人流離失所，140萬戶家庭斷水、118萬戶家庭停電，近37.4萬間房屋被毀，經濟損失高達3 000億美元。地震引發的海嘯毀壞了約15萬棟建筑物，使日本東北部3個縣、400多平方公里內的鐵路、公路、機場、港口、通信等基礎設施遭到毀滅性破壞，東京和東北部地區的航空、鐵路及公路運輸全部中斷。

據日本環境省公布數據，重災區福島、宮城、巖手三縣因海嘯造成的廢墟總量約24 900 kt，完成大面積清理需3年。據日本經濟新聞調查，大地震給巖手、宮城、福島、茨城和千葉五個縣的農業設施和農作物造成嚴重損害，直接損失超過8 500億日元，其中農業設施損失超過8 100億日元，農作物損失超過400億日元。日本電子、汽車、制造等支柱產業也受到重創。世行稱日本大地震損失占本國GDP的2.5%～4%。特別是愈演愈烈的核泄漏事故給生態和經濟帶來不可估量的深重影響，時任日本首相菅直人稱，此次地震造成的災難是二戰以來最嚴重的危機。

二、救援情況

(一)本國救援

為應對這場世所罕見的復合型大災難，日本政府先后出動10萬名自衛隊員、2 500名警察、6 500名預備役軍人和1 128支緊急消防援助隊及200多支醫療隊投入搶險救災，災后三天內共搜救出1.5萬名幸存者，并將55萬民眾安全疏散到2 100個避難所，顯示出了日本救援力量的專業高效。

(二)國際救援

大地震發生后，各國紛紛派遣救援隊及醫療隊趕往日本地震災區參與救援行動。中國在第一時間派出了15人的救援隊，攜帶了總重約4 t的搜索、檢測、核輻射防護等裝備，中國政府還及時提供了混凝土泵車、燃油等救災設備和物資。美國派出了在日本海域的航空母艦參加救援，派出144名搜救隊員和12只搜救犬，攜帶了大量高科技救援裝備及藥品參與救援，并使用直升機、無人機等裝備對災害進行評估，為日方救援提供參考。新西蘭在本國地震救援剛結束后就派出了45人的救援隊，并攜帶搜救犬。德國派出救援隊43人，搜救犬3只。法國派出救援隊63人，搜救犬3只。意大利派出救援隊63人，搜救犬2只。澳大利亞派出救援隊72人，搜救犬2只。泰國派出救援隊12人，搜救犬6只。新加坡派出救援隊5人，搜救犬5條。各國救援隊均在日本最危難的時刻發揮了積極的人道主義作用，留下了良好印象。

三、對加強我國應急管理工作的反思

(一)提高抗震標準

日本建筑物的抗震能力對減緩地震造成的損害起到了非常重要的作用。日本曾在1996年、2000年、2005年、2006年四次修改《建筑基準法》[2]，將建筑物抗震標準一再提高。目前，日本建筑都能夠抵御里氏7級以上的強烈地震，而學校之類的公共建筑，更是達到抗震10級，因而被稱為最好的避難所。我國應根據國情，逐步提高各個行業的抗震和安全環保設施標準，以提高建筑的安全性。要優先提高教育行業的大中小學和幼兒園等建筑防震標準。要適當提高高危行業，如核工業、煤炭工業、油氣行業、化工行業等涉及國計民生領域的抗震和安全環保設施的標準等級，最大限度減少或避免這些行業發生事故對人民群眾生命財產帶來的不利影響。

(二)建立地震和海嘯預警機制

日本在長期的應急實踐中已摸索出一套成熟的應對突發性事件的獨特社會管理模式，即民眾常態化的應急對策、多層次化的組織功能、社會化的救助聯盟三者有機結合，極具日本文化行政管理色彩，使日本在防御、避難以及救援過程中顯得層序分明、有條不紊。凡事預則立，不預則廢，本次大地震在發生前約1 min就預報了地震的消息，使人們獲得了寶貴的預防和應對時間。日本在全境設有約1 000個地震監測網路，并不間斷地檢測和分析震波。地震發生后，政府立即通過廣播、電視和衛星數據傳輸系統播發地震警報，一些訂閱了特殊預報服務的人還能通過手機和電子郵件收到警報。這些信息的預報和傳送，最大幅度地減少了人員傷亡和財產損失。2008年以來，我國廣播電視系統自然災害預警應急體系逐步建立完善，以中央電視臺為首的廣播機構著力加強突發事件應急報道機制建設，為抗震救災提供了有效機制保障。然而，我國的應急廣播與災害預警體系與日本相比仍有許多經驗需要汲取。

雖然日本這次大地震直接造成的損失較小，但因地震引發的海嘯造成的損失卻十分巨大，要認真吸取日本海嘯的教訓，有關部門要加大我國海嘯災害觀測預警能力建設力度，為政府指揮決策和公眾防災避災提供重要的科學支撐。要強化對重要海嘯生成源地的業務觀測能力，同時進一步完善海嘯預警系統，做好海嘯預警服務。

(三)建立自主防災組織培育體系

與日本在學校、單位、社區中進行的防災演習形成鮮明對比，我國的應急管理基本上是單災種、單部門的訓練和管理[1]。我國對于災難應對訓練教育還過于單一和形式化，演練的內容和質量有待進一步提高。正因為是常態化、基層化的機構管理模式，日本的避難所充分發揮了預防和救援的功能，使得大震過后的救援工作從容不迫、井然有序。因此，我國常態化的地方自主防災組織的培育應列入政府防災救災的議事日程，作長遠規劃，要有步驟、有組織地不斷推進。要大力普及海嘯科學知識，提高全民海嘯防災避災意識和能力，如推行海嘯避險知識“進校園”“進社區”，并充分發揮公眾媒體優勢，持續做好海嘯防災減災知識的宣傳教育工作。

(四)加強應急救援體系建設

根據當前災害事故和突發事件的發生特點，充分整合現有各部門的資源，完善作戰預案，加強應急救援工作的主體化、專業化、機動化、全民化及常態化建設。一是要組建政府應急救援隊。依托當地公安消防部隊，以現有政府應急救援力量和國防動員專業應急救援力量為重點，集中人、財、物資源建好以搶救人員生命為主的，對應省、市、縣的政府應急救援總、支、大隊。二是要統籌各種搶險救援力量。把當地公安、武警、駐軍、交通、通信等有救援能力的單位納入搶險救援體系，明確各有關部門在地震救援工作中的任務和協調配合方式、方法。三是加快建設多部門聯動的災害應急協調機制[3]。地震災害事故應急救援,僅靠一個地區或國家本身的救援力量往往無法滿足需求, 建立跨地區甚至跨國際的救援體系迫在眉睫。戰區內部、戰區之間如何聯動、如何協調應作為當前研究的重點, 只有建立健全機制, 才能真正提高各救援隊統一指揮、快速反應、跨區增援、有效處置的能力,才能為跨區域作戰集結優勢力量提供有效保障。

(五)加強跨區域應急救援演練

要按照《中華人民共和國突發事件應對法》《軍隊參加地方搶險救災條例》(國務院令436號)等法律法規的要求，建立軍地聯訓聯演協調機制，依據應急處置預案，定期組織各級政府應急隊伍跨區域、跨行業、跨部門、跨災種協同演練，切實提高應急指揮水平。要定期舉行應對大規模突發事件災害救援實戰演習。沿海地區應開展當地的海嘯災害風險評估和區劃工作，將海嘯應急預案上升為政府預案，按照屬地管理的原則，制定包含人員疏散、基礎設施關閉、搶險救災等在內的一系列海嘯災害處置工作方案，并定期開展海嘯應急演習。解放軍、武警、公安消防部隊等救援力量應及時加強與氣象、環保監測等有預警、預測的機構建立互聯互通關系，確保第一時間獲得災情和相關信息情報。演習內容主要涉及地震、火災、水域救援、交通事故、化工裝置爆炸、大型油罐火災等科目，可動用直升機、固定翼飛機、氣墊船、渦噴消防車等特種救援裝備，從地面、水上與空中展開全方位立體救援，有針對性地提高滅火救援能力。

(六)加強公安消防隊伍應急救援骨干力量建設

《國務院關于進一步加強消防工作的意見》[國發〔2006〕15號]要求，公安消防隊除完成火災撲救任務外，還要按照《中華人民共和國消防法》的規定，在地方各級政府統一領導下，積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故和群眾遇險事件等的救援工作，并參與配合處置地質災害、重大環境污染、核輻射事故等。同時，還強調各級人民政府要按照現行事權、財權劃分原則，進一步加強公安消防隊應急搶險救援能力建設，專項解決公安消防隊應急搶險救援裝備和隊站、設施建設經費。

目前，全國已建執勤消防站8 427個，其中公安現役消防站3 874個，政府、公安、企業等專職消防站4 553個。全國擔負滅火救援任務的現役消防警力達16萬余人，專職消防隊15.4萬人。按照《中華人民共和國消防法》的規定，專職消防隊均在當地政府的統一領導下，受當地公安現役消防部門統一調動指揮，參與各類災害事故的應急救援工作。目前，以公安消防為骨干，其他專業力量并存的常態化的綜合應急救援體系架構已初步形成，公安消防部隊作為應急救援的主力軍和生力軍，在調集和協同其他專業救援力量參加社會應急救援行動方面發揮了重要作用。目前，全國省、市、縣三級政府全部依托公安消防隊組建了綜合性應急救援隊，有的結合當地災害特點組建了地震、山岳、核生化、潛水等專業救援隊。依托消防部隊組建的6個國家陸地搜尋與救護基地已建成并投入使用。近年來，公安消防部隊成功處置了2012年云南省昭通市彝良縣5.6級地震、2013年四川雅安市蘆山縣7.0級地震、甘肅定西市岷縣6.6級地震以及2015年尼泊爾8.1級地震西藏境內救援等重特大地震災害事故。公安部會同民政部、外交部成功舉辦“救援協作·2013”上合組織聯合救災演練，2015年馬來西亞東盟地區論壇第四次救災演習，全面檢驗了我國消防部隊救援水平。

(七)加強核泄漏事故應急救援的國際合作

日本“3·11”大地震發生后，許多國家履行國際義務，紛紛伸出援手，按照國際救援行動規則，在聯合國人道主義事務協調辦公室(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，簡稱OCHA)[4]組織協調下，迅速開展了監測、搜救、核泄漏處置等應急救援工作。核安全沒有國界，城門失火殃及池魚，所以在核安全這個大家庭里，沒有任何一個國家可以獨善其身，通過國際合作應對核危機，可充分共享各方面的經驗和能力，使核危機得到更加安全妥善的處理。核危機的技術分享和國際救援也應當被提到議事日程上。由于核技術的壟斷性和高機密性，各國往往在災后不愿意開放核設施接受救援幫助。但是核風險一旦形成，受害國家將遍布全球。因此核危機的合作救援，也應當在此次日本大地震后受到重視。快速應急反應對有效處理核安全事故至關重要，我國從國家到相關部門和企業層面都應不斷學習汲取他國經驗教訓，提高核安全應急處置能力。

[1] 高燕.從社會管理視角看日本社會的防災應急制度體系與對策[J].浙江社會科學，2011,(6)：101-105，158-159.

[2] 伍萍.談日本建筑防火安全法規修訂[J].消防科學與技術，2007,26(4)：447-449.

[3] 楊炳偉.以消防部隊為主力軍的政府應急救援機制問題研究[D].鄭州：鄭州大學，2013.

[4] 中華人民共和國民政部國際合作司官網[EB/OL].http://wss.mca.gov.cn.

(責任編輯 陳 華)

The Reflection on Japan’s “3·11” Great Earthquake Emergency Management

LIU Jianguo

(FireDepartmentofMinistryofPublicSecurity，Beijing100054，China)

This article reviews the broad picture of Japan “3·11” Great Earthquake emergency rescue, analyzes the characteristics of the catastrophic disaster and emergency rescue work experience, and gives suggestions to strengthen the management of the disaster emergency rescue in China.

great earthquake; emergency; reflection

2015-04-06

劉建國(1969— )，男，內蒙古呼和浩特人，高級工程師。

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1008-2077(2015)10-0029-04