論合理行政原則在公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查中的運用

李文艷

(太原市消防支隊，山西 太原　030024)

●消防監督管理

論合理行政原則在公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查中的運用

李文艷

(太原市消防支隊，山西 太原030024)

《消防法》于2008年修訂后明確增加了對公眾聚集場所在投入使用、營業前的消防安全檢查。該法律條款的增加有利于進一步加強公安消防部門對公眾聚集場所消防安全的監管，從而減少消防安全隱患和火災的發生。以合理行政原則為出發點，結合對該法律規定的社會實效性問題的考慮，探討如何將該法律條款更合理地適用于消防執法，以便更好地為加強社會消防管理服務。

公眾聚集場所；消防安全；合理行政；消防管理

行政合理性原則是對行政合法性原則的補充，它要求行政主體的行政行為不僅要合法而且要合理。[1]違反合法性原則將導致行政違法，違反合理性原則將因行政不當而不被社會大眾接受，以致法律的社會效果難以實現。2009年5月1日起我國正式實施修訂后的《消防法》，該法明確增加了對公眾聚集場所在投入使用、營業前的消防安全檢查。為何增加該項規定，立法者自有它的考量，但社會效果是任何法律在實施后必須面對的現實問題，在消防部門依法適用該法律條款的前提下，如何能合理運用該法條更好地實現消防管理也是不容忽視的問題。

一、設定公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查的合理性

(一)該規定是消防部門對群死群傷惡性火災的經驗總結

2002年12月25日晚，河南省洛陽市老城區東都商廈發生特大火災事故，造成309人死亡，7人受傷，直接經濟損失275萬元；2008年9月20日晚，廣東深圳市龍崗區舞王俱樂部發生一起特大火災，造成44人死亡，65人受傷(其中重傷10人)。這兩起血的教訓，引起大家對賓館、飯店、商場、集貿市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等公眾聚集場所的消防安全的關注。誠然，隨著經濟和社會發展，城市人口不斷增加，建設規模不斷擴大，在人們生活水平日益提高的同時，必然伴隨各種不同功能建構筑物的大量使用。由于公眾聚集場所火災隱患多，人口密度大，一旦發生火災極易造成群死群傷和重大財產損失。因此，《消防法》修訂后增加這項規定是很有必要的。

(二)該規定是消防部門對火災隱患設防的最后一道屏障

修訂后的《消防法》根據建設工程規模大小及火災事故發生后的危害程度，明確區分了屬于消防設計審核和消防驗收范圍的建設工程以及屬于消防設計備案和驗收備案抽查范圍的建設工程。因考慮到該法將一些小規模的、危險性低的建設工程劃歸為消防設計備案和驗收備案抽查范圍，實踐中偶然也會產生某建設工程在施工前相對人因向消防機構申報的消防設計備案未被消防部門抽中而施工，竣工后該建設工程也未被驗收備案抽中而投入使用的情況，于是該建筑一路未經任何消防檢查就運轉使用了。倘若該建設工程是小型非公眾聚集場所，未來它將面臨：或因消防部門的監督檢查發現違法行為，而對該建筑物的使用者要求整改和處罰；或該違法建筑一直僥幸存在，而其發生火災的社會危害性不會超過同規模的公眾聚集場所。但如果該建筑恰是小型公眾聚集場所，那么它既未被設計備案和驗收備案抽查抽中，也沒有經任何消防檢查就投入使用，這樣的“僥幸”將很有可能埋伏諸如疏散通道不足、消防設施不健全等先天火災隱患，一旦發生火災后果難以想像。因此，汲取公眾聚集場所發生火災的概率比一般建筑物高和災害后果嚴重的經驗教訓，《消防法》增加了這項規定，作為確保社會消防安全的最后防線。

(三)該規定是對消防違法行為的震懾和預防

因法律授權而享有行政執法權的公安消防部門，一旦發現那些無視公眾生命安全未經許可擅自投入使用、營業的公眾聚集場所，將嚴格履行行政權責要求違法者承擔嚴厲的后果。若某個公眾聚集場所建設工程施工前期未向消防部門申報消防設計審核(或設計備案)，建成即投入使用也未申請消防驗收(或驗收備案)，投入使用、營業前消防安全檢查更是“忽略不計”，那么等待它的將是“數罪并罰，合并執行”后的高額罰款。如此規定的合理性在于，《消防法》將消防驗收中的“擅自使用”與投入使用、營業前消防安全檢查中的“擅自營業”這兩種行為的社會危害性做了權衡。公眾聚集場所竣工后未驗收(或驗收備案)擅自投入使用，該行為尚處于危害較輕階段，倘若發生火災，肯定沒有在擅自營業狀態下，潛在威脅不特定多數人員生命財產安全時所造成的危害大。這就好比一個KTV，未經消防驗收(或驗收備案)，擅自在該建筑內調試音響設備為正式開業做準備時卻突發大火，其后果可能是財產損失或少量人員傷亡。但如果該KTV未經消防驗收(或驗收備案)也未經投入使用、營業前消防安全檢查就開張做生意接待消費者，此時營業場所內必定容納不特定多數的客流量，由于該KTV早已具備先天性消防隱患，火災發生很容易造成群死群傷和惡劣的社會影響。所以數罪并罰的“量刑”對這類違法行為也是“罰當其罪”了。在如此高額罰款的震懾、層層設防的消防行政許可及消防部門日常監督檢查的管理下，相信打算從事經營公眾聚集場所的相對人，應該會嚴格按照法律程序申請各項行政許可，進而有效預防那些自帶先天性火災隱患的公眾聚集場所的違法存在。

二、設立投入使用、營業前消防安全檢查存在不合理因素造成的執法尷尬

(一)將“使用”與“營業”并列規定，對公平公正的考慮不夠充分

《消防法》第五十八條第一款第五項規定：“公眾聚集場所未經消防安全檢查或者經檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用、營業的，……”該條款將“擅自投入使用”和“擅自營業”并列規定為兩個不同的違法行為卻適用相同的處罰規定，著實欠缺對“使用”和“營業”這兩個詞語的斟酌。理由如下：一是“使用”的內涵與外延相當廣泛，“營業”可以說是“使用”的一個表現，在該場所中“營業”也正是對該場所的“使用”。所以若說使用行為包括營業行為，那根本沒必要在“使用”之后并列寫上“營業”。再者，如果說礙于“使用”這個行為涵蓋的范圍太廣，法條關注的主要是“擅自營業”的行為，那么，該法條就應刪去“使用”這個詞語。因為法條中每增加一個詞語就有可能多給執法者一次濫用法律依據的機會，從而加大對行政相對人合法權益的侵害。二是如果將“使用”與“營業”解釋為性質不同的法律概念，此時還以某KTV為例，在該場所內訓練員工營業技能是對該場所的使用，大家定無可非議，由于其尚處于未接待不特定多數客流量的非營業階段，那么，據此判斷該KTV在使用中發生火災的可能性及由此造成的損害必然小于在營業時所發生的。根據合理行政表現之一的公平公正原則，即行政機關實施行政管理，在對違法者運用自由裁量權時，應相同情況相同對待，不同情況不同對待，不偏私、不歧視，那么，執法者在面對公眾聚集場所未經消防安全檢查擅自投入使用和擅自營業的情況時，就應當對違法者適用不同的處罰依據和罰款標準，而不是對這兩個違法行為適用相同的法條，從而導致違法者產生遭受消防執法不公正“待遇”的抵觸情緒。

(二)設立“使用前消防驗收”與“投入使用、營業前消防安全檢查”的先后規定，對“比例原則”的顧及考慮不足

綜上所述，一個公眾聚集場所若想合理合法地開門營業，必須事先拿到三項消防許可證：《建設工程消防設計審核意見書》(或設計備案憑證)、《建設工程消防驗收意見書》(或驗收備案憑證)、《投入使用、營業前消防安全檢查合格證》。若某公眾聚集場所未經消防驗收(或驗收備案)，也未經投入使用、營業前消防安全檢查，就“建成即用”，從《消防法》的角度來看該相對人“建成即用”的違法行為，貌似出現一個違法行為觸犯兩個法律條款的“法條競合”情況。面對相對人此種違法行為時，對其“數罪并罰，合并執行”是否真的合情合理呢？作為合理行政表現之一的比例原則[1]，要求行政機關在執法過程中對相對人采取的措施和手段應當必要、適當。在行政機關有多種同樣可以達成目的之手段可供選擇時，應當選擇侵害相對人權益最小的手段。畢竟從相對人的角度而言該違法事實僅是一個對公眾聚集場所建成即用的私行為，而“數罪”的判定卻是因公權力機關對相對人在申請驗收后又“強加”了一項行政許可：即投入使用、營業前的消防安全檢查，進而“誘使”相對人產生上述兩種違法行為。在如此數罪的疊加下，根據法律規定相對人不但要付出停業整改的代價，還要背負“數罪并罰”后高額的行政罰款。即便執法者享有自由裁量權，但依法終有一個“合并執行”的“選擇”。

三、合理運用公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查的解決對策

(一)明確法律規定，減少對法律問題的爭議

一切法律規范都具有語言的依賴性，離開了語言法律就無法表達。通過語言這一媒介，立法者制定出各類法律條文來規范人們的行為，但法律條文是有限性的，而人類社會生活卻是多樣的和無限的，于是立法者總是努力用概括的語言去包羅具體的行為。雖然語言的概括性有利于增強包容性，但同時也增強了法律規定的模糊性，導致一些法律法規在現實中爭議不斷難以操作。因此，《消防法》在修訂法律條款時，應盡量減少對意思相近和模糊的詞語使用，比如前面提到的“使用”與“營業”語義的并列存在。如果非要用這類詞語，可以借助法律解釋“克服困難”，即對使用情況和營業情況明確闡述其具體所指。[2]因為法律解釋對具有模糊性的法律語言具有內容補缺功能，執法者可以利用解釋內容將模糊的法律規約加以具體化，使立法意圖更加清晰明朗，進而防止一些法律素質不高的執法者故意鉆法律模糊語言的空子，給社會造成不良影響。但這樣的解釋必須是正式解釋，即是由特定國家機關或有解釋權的人對法律做出的具有法律上約束力的解釋。

(二)減少行政許可，防止權力尋租

黨的十八屆四中全會提出“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”的精神要義，而實踐中行政相對人向政府申請“五花八門”的執照，向某一機構申請辦理某種許可證等，很有可能為滋生權力尋租的腐敗開了“后門”。[3]因為行政許可本身既是公權力機關專門用來管理、控制社會的手段，又是對公民個人權利的一種限制方式。雖然減少行政許可、簡化行政審批程序、提高辦事效率和提供優質服務是我國“依法治國，建立法治政府”對行政管理的必然要求，但每一種行政許可的申領背后難免會因法律素質低下的執法者將自己的權力在百姓心中神秘化甚至市場化，使憲法和法律上確立的公民權利透過自己對權力的恣意行使而公權私用。既然增加行政許可會限制個人自由，刪除《消防法》中增加的“公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查”這項規定是否可行呢？鑒于新《消防法》增訂了建設工程消防設計和驗收的備案許可情況，而實踐中公眾聚集場所的確具有很多的火災危險性，如果刪除該項規定，社會中難免會出現一些小型公眾聚集場所沒有經過任何消防檢查便運營使用的情形，必然給社會火災形勢穩定帶來諸多隱患。因此，為了調和減少行政許可與確保社會消防安全之間的矛盾關系，筆者認為可從以下三方面考慮解決：

1．對屬于設計、驗收備案的公眾聚集場所建設工程，最后防線不能松。基于對如下兩種特殊情況的考慮，不能缺少對小型公眾聚集場所建設工程投入使用、營業前的消防安全檢查，從而防止因“法律漏洞”導致的具有先天火災隱患建筑物的投入使用：一是申請建設工程消防設計備案、消防驗收備案的行政許可，出現兩項備案均未抽中的情況；二是出現抽中申報的建設工程消防設計備案、驗收備案的任何一項，消防部門據此出具該項許可證的情況。

2.對屬于審核、驗收的公眾聚集場所建設工程，最后防線可以松一松。事實上如果執法者真的依法辦事，把好未經消防審核、驗收就擅自投入使用的公眾聚集場所違法存在關，大可不必在建設工程竣工消防驗收合格后再增加關于投入使用、營業前的消防安全檢查這項規定。我們都知道消防部門除了享有法定行政許可權外，還要擔負日常消防監督管理職責。執法人員在“消防審驗關”中已對公眾聚集場所的消防安全隱患進行排除；日常工作中，執法人員按照履職要求再對每一個公眾聚集場所的火災隱患進行監督管理。如此設防下，也就沒必要增加“投入使用、營業前的消防安全檢查”了。也許有人認為對公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查不是行政許可，而且該檢查與竣工投入使用前的消防驗收要求不一樣，因為一個是真正意義上的行政許可，另一個是在消防監督檢查階段進行的。然而，對于公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查，也要由相對人向消防部門申報；而消防部門在檢查合格后也要對相對人出具《投入使用、營業前消防安全檢查合格證》后才允許該公眾聚集場所投入使用、營業，因此也是一種行政許可。所以從減少行政審批和方便群眾的角度出發，大可將這兩項規定“合二為一”，即在對使用性質為公眾聚集場所的建設工程竣工消防驗收中增加關于投入使用、營業前的消防安全檢查內容，待檢查合格后只頒發一個許可證。

3.罰當其罪，嚴格區分“營業”狀態與“非營業”狀態下的法律責任。根據前述將公眾聚集場所投入使用、營業前的消防安全檢查與建設工程竣工后的消防驗收合二為一的情況，結合對“營業”與“非營業”狀態下公眾聚集場所投入使用的社會危險性的不同分析，在要求相對人承擔“建設工程未經消防驗收擅自投入使用”的法律責任時，應嚴格區分該違法行為所處的“營業”與“非營業”階段。倘若相對人已將公眾聚集場所投入運營，向不特定社會大眾提供服務，此時執法人員在消防監督檢查中發現建設工程未經消防驗收擅自投入使用的違法行為時，對其的處罰必須重于在未營業階段發現的，而不是像現在這樣不加區分地適用同一處罰標準。

四、結束語

“法治消防，和諧民生”是近幾年社會對消防工作的廣泛要求，因此，每次《消防法》的修訂，都是對公平正義和社會實效的挑戰。只有仔細斟酌、反復推敲每一個法律條款，只有將法律語言明確具體，只有將罰則細化、規范化并公之于眾，只有將每一個處罰幅度都合情合理，才能讓被執法者心服口服，消防工作才能得到社會大眾的理解與接受，從而配合執法，減少社會消防安全隱患，共同為創造和諧的警民關系和良好的執法環境而努力。

[1] 司琳琳.論行政法的合理行政原則[J].法制與社會,2008,12(上):78.

[2] 劉紅嬰.法律語言學[M].北京:北京大學出版社,2003.

[3] 陳瑞華.看得見的正義[M].北京:北京大學出版社,2013.

(責任編輯陳華)

On the Practice of Rules of Reasonable Administration into Public Gathering Places,and into Business Fire Safety Inspection Before Their Operating

LI Wenyan

(TaiyuanMunicipalFireBrigade，ShanxiProvince030024，China)

The revisedFireLawclearly stresses the fire safety checks on public gathering places before their operating. The stress is beneficial to strengthen the public security by fire departments, thereby reduce fire risks. This paper uses reasonable administration rules as a starting point, considers the combination of the effectiveness of the law, explores how the legal provisions are used more reasonably for fire protection law enforcement, in order to better fire management and to strengthen the social services.

public gathering places; fire safety; reasonable administration; fire management

2015-03-13

李文艷(1981—)，女，山西萬榮人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)10-0072-04