行政指導提升消防監督執法公眾滿意度可行性探析

黃雅妮，鐘建軍

(1.益陽市消防支隊，湖南 益陽 413000； 2.株洲市消防支隊，湖南 株洲 412000)

行政指導提升消防監督執法公眾滿意度可行性探析

黃雅妮1，鐘建軍2

(1.益陽市消防支隊，湖南 益陽 413000； 2.株洲市消防支隊，湖南 株洲 412000)

以公眾滿意度和行政指導的基本概念、內涵為出發點，分析了公眾滿意度和行政指導對消防監督執法的重要意義，并列舉了幾種常見的行政指導在消防監督執法中的運用，以及對公眾滿意度的影響，肯定了行政指導對提升消防監督執法公眾滿意度的可行性。

消防監督執法；行政指導；公眾滿意度

建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，是中國政府行政體制改革重要目標，這在黨十八大報告中得到了明確的反映。服務型政府的打造，要以給全社會提供必要的和優質的公共服務為目的，以政府自身職能的科學定位、結構的優化組合、施政的廉潔高效為手段，以公眾的滿意度、評價權和選擇權為前提和歸宿。衡量服務型政府建設的成效，最終的標準還是看人民群眾是否滿意。公安機關消防機構作為政府的職能部門之一，消防監督執法公眾滿意度的高低對推進服務型政府的建設也有著舉足輕重的作用[1-2]。

公安機關消防機構作為對消防工作實施監督管理的行政管理部門，以前所適用的“命令和服從”的“剛性”執法模式已經越來越不適應當前錯綜復雜的政治、經濟和社會環境，而行政指導作為一種非強制性方法或手段的“柔性”執法，對完善消防管理，提升消防監督執法公眾滿意度有著重要意義[3]。

一、公眾滿意度概述

公眾滿意度是一個以公眾為核心、以公眾感受為評價標準的概念，取決于公眾接受某項產品或服務后的感知與公眾在接受之前的期望相比較后的體驗，比值越大，則公眾越滿意，即公眾滿意度越高。它由理念滿意度、行為滿意度、形象滿意度、價值滿意度等要素構成，具有主觀性、模糊性、可測性、可分性、可變性等特征。

二、公眾滿意度對消防監督執法的重要性

(一)公眾滿意度是消防監督執法得到有效監督的前提

消防執法監督既有來自于自我的內在監督也有來自于上級、民眾的外在監督，公眾滿意度就是一個可以衡量消防監督執法是否得到有效監督的標尺，憑借這個標尺，消防監督員在具體執法中可以時刻提醒自己規范執法、服務執法，同時其他社會主體則可以此標尺衡量消防監督執法的質量，同時公安機關消防機構或上級機關可以通過公眾滿意度調查所反映出的問題，通過“舉一反三”指導基層消防監督員規范執法、服務執法，并且可以將公眾滿意度作為對消防監督員績效考核的依據。

(二)公眾滿意度是保障提高消防監督執法效率的基礎

當前，中國經濟處于高速發展期，城鎮建筑和火災隱患同時劇增與消防監督員不足的矛盾成為制約消防監督工作發展的瓶頸問題，提高消防監督執法效率可以緩解這一矛盾。研究表明，公眾對消防監督執法活動的滿意度越高，越容易支持、接受、配合消防監督工作的合法管理。同時，公眾滿意度越高，消防監督員對于執法后獲得滿足感和愉悅感越強，就能以更充沛的精力和更飽滿的熱情投入消防監督執法工作，這也是提高消防監督執法效率的基礎。

(三)公眾滿意度是樹立消防監督執法權威的關鍵環節

權力是強制服從的，威望是使人信服而自愿接受的。權威體現了一種社會關系，是公眾心理感受的社會積累，表現為比較穩定的社會認可。公眾滿意度的高低，影響著公安機關消防機構和消防監督員在人民群眾中的形象，也影響著公眾對公安機關消防機構的信任和認可，從而進一步影響著社會的和諧與穩定。因此，消防監督員的這種執法權要獲得社會的認可，除了以憲法、法律、法規的賦予為依托外，提高公眾滿意度是樹立消防監督執法權威的關鍵環節。

三、行政指導概述

行政指導是現代行政管理民主化的發展趨勢。二戰后，特別是近幾十年來，各市場經濟國家隨著經濟民主化的趨勢，相應產生了行政管理民主化的趨勢，由于行政指導是在行政相對人的自愿同意和協助下進行的，與強制性法律手段相比，行政指導更具民主性，更符合行政相對人的意愿，從而減少行政阻力，更有利于行政管理目標的實現。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》第九條中明確提出：“要改革行政管理方式，充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用，這是轉變政府職能、深化行政管理體制改革的重要內容?！笔状卧趪壹壱幏缎晕募惺褂昧恕靶姓笇А边@一用語，并明確提出要充分發揮行政指導方式作用[4-5]。

(一)行政指導的概念

行政指導是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則或政策，靈活地采取指導、勸告、建議、說明、提醒、警示等非強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。

(二)行政指導的主體

行政指導主體即行政主體，是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。其他的組織，如黨組織、社會中介組織、經濟組織等，除非有合法授權，否則不可能成為行政指導的主體。

(三)行政指導的內涵

一是行政指導的實施宗旨是適應社會主義市場經濟條件下不斷變化的經濟和社會生活對行政管理的需要。二是行政主體實施行政指導是根據其職責和承擔的具體任務進行的，只要屬于其管轄范圍內的事項，行政主體均可以對其實施行政指導。除一些行政指導具有法律依據外，多數的行政指導的行政行為是基于法律原則以及行政組織法上的職能規定作出的，有的則是直接根據國家政策靈活作出的。三是行政指導沒有強制力，行政相對方可以自主決定是否接受或者配合，因而不產生直接的法律后果。

(四)行政指導的分類

行政指導可以從不同的角度進行分類：以有無法律依據分為有法律依據的行政指導和無法律依據的行政指導；以作用的性質分為促進性行政指導和限制性行政指導；以指導層次分為宏觀性行政指導和個別行政指導；以行業和部門管理可以分為建設、教育、商業等若干行業類別，如對行業發展的指導意見、產業政策等均屬行業指導；以功能為標準分為管制性行政指導、調整性行政指導、促進性行政指導，如事先阻止違章建筑即屬于管制性行政指導，調停相對人之間的爭執，避免釀成事端，屬于調整性行政指導，促進性指導是指行政主體為使行政相對方的行為合法化而給予的行政指導，如行政審批指導等。

四、行政指導對消防監督執法的重要意義

(一)行政指導是對消防監督執法的一種補充和配合

隨著經濟與社會的高速發展，社會關系日趨復雜，社會矛盾日趨尖銳，現有的法律、法規明顯滯后于社會發展。如果不合時宜地僅一味堅持依法行政，不僅會使行政執法的效能降低而且還會加劇社會矛盾的發展。因此，行政指導可以靈活自如地采用隨機應變的對應措施用于“法律空白”領域，作為消防監督執法的一種補充和配合，可以防止公安機關消防機構和行政相對方之間的法律關系失衡。

(二)行政指導有助于實現社會和諧

公安機關消防機構作為政府的一個職能部門，承擔著行政執法職能和任務，多以行政許可、行政處罰等手段為主，與行政相對人產生摩擦和沖突的可能性很大。行政指導作為一種柔性管理，通過非強制性的管理手段，靠主動引導、為公眾服務，來激發公眾主動配合公安機關消防機構的合法監管，能夠增加與相對人的溝通和理解，從而促進政府與民眾的和諧，人與社會的和諧，人與人的和諧，有益于建設和諧社會。

(三)行政指導有助于提高行政效率

行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生產力，它是一種推動社會發展的綜合生產力，因此高效的行政效率是國家和社會全面發展的必要保證，也是建立和諧發展社會主義市場經濟的必要條件。柔軟靈活、方法多樣的行政指導適用于消防監督執法的各個方面，尤其是法律、法規滯后的領域，能大大提高行政效率。

五、常見行政指導方式及其在消防監督執法中的運用

(一)行政提示

通過編寫、發放宣傳冊，發布公共信息等方式，進行消防知識宣傳、政策指導，增強公眾的消防素養，指導公眾加強自身的管理和對其他行政相對人的監督，增強守法的自覺性和能動性。行政提示一般不針對特定行政相對人。如在行政審批中，公安機關消防機構通過在政務窗口制作各種服務卡、《便民手冊》等資料，明確服務內容、辦事程序、申報材料、承諾時限，并提供項目申請書格式文本以及申請人需要填寫的相關表格等示范文本，不僅規范了申報資料也節省了申報人的時間。如公安機關消防機構通過電視、廣告屏、網頁、微信、微博等平臺傳播單位“四個能力”建立的相關知識、遇到火災如何處置、如何逃生、哪種行為觸犯了法律法規等知識，引導民眾主動消除火災隱患、自覺遵守法紀。經公眾滿意度調查得知，行政提示對于公眾了解消防知識、提升消防素質、加快行政審批效能有很大幫助。

(二)行政勸告

對情節輕微，尚未造成不良社會影響及危害后果，具備自行停止或及時糾正條件的違法違規行為，通過勸告的方式，讓行政相對人自行糾正或及時終止。如某大隊消防監督員在監督檢查時發現，一個約300 m2超市東面的安全出口被一些空紙盒占用，若依據《中華人民共和國消防法》第六十條第一款第三項，應對該單位的違法行為處五千元以上五萬元以下罰款，但是該違法行為情節輕微，可以在短時間內整改到位。消防監督員通過行政勸告，告知當事人該違法行為的危害，并勸告當事人自行糾正。在公眾滿意度調查中，該當事人對此次執法給予了高度評價，也改觀了當事人之前認為“消防執法只會罰款”的偏見。

(三)行政約談

針對某個特定時期、特定領域發生的特定事件，對轄區內易發領域的行政相對人，采取集體或個別約談的方式進行直接溝通交流、通報情況、聽取意見、研究辦法，指導、督促行政相對人及時防范或消除違法隱患，建立和完善自律體系，制定長效管理機制。如某一市場，由于歷史原因，存在四個方面的火災隱患：(1)未設置火災自動報警系統；(2)未設置自動噴水滅火系統；(3)消防安全疏散距離超過標準；(4)消防安全疏散指示標志和火災應急照明設施不完善。被列為市級重大火災隱患后，消防監督員通過提請政府組織，多次約談市場的百余家個體經營戶，研究隱患解決辦法，通過協商，敲定由政府和經營戶共同承當隱患整改費用，同時在協商會上，消防監督員通過宣傳消防法律法規和技術規范，說服動員經營戶進行隱患整改工作，最后此重大火災隱患在規定期限內得以整改完畢，市場購物環境得到大幅度改善，個體經營戶們嘗到了積極整改火災隱患所帶來的甜頭。在公眾滿意度調查中，給出了全滿分的好評價。

(四)行政建議

對于因法律法規知識欠缺，非主觀故意引發的危害后果較輕的違法違規行為，提出有利于行政相對人消除、防范問題的具體建議，促使其整改和規范。如消防監督員在進行行政審批上門指導中發現，某施工工地的臨時用房布置不符合規范，主要存在兩方面問題：(1)一棟二層樓的臨時辦公樓，每層面積約為400 m2，只設有一部疏散樓梯；(2)原為會議室的房間改為宿舍，面積超過規范標準。經了解，施工方對于臨時用房的布置知識缺乏，只認為二樓為兩個會議室，平時去的人少，故只設了一部疏散樓梯。同時認為宿舍設在一樓，人員出入便捷，且只有一人住在里面，沒有考慮房間面積是否符合要求。針對以上情況，消防監督員在給施工單位講解具體規范要求的同時，并建議其增設一部疏散樓梯、不改變會議室的使用性質或者將宿舍重新分隔等建議。

六、結語

隨著經濟的快速發展，消防監督執法所涉事項的廣泛性與復雜性已非傳統執法方式所能完全駕馭。因此我們必須轉換思維，立足于當下行政法治發展的趨勢，參考服務型政府管理的方式，用柔性行政手段規范消防監督執法。行政指導作為當下柔性行政方式的代表，其方便、靈活、多樣的特性能夠拓展消防監督執法工作的思路，為消防監督執法行為的正確行使提供指引，能不斷提高公安機關消防機構為經濟社會發展服務、為人民群眾服務的能力和水平。本文所倡導廣泛運用行政指導處理消防監督執法的這種處理方式雖然仍有待消防監督執法工作實踐的進一步考證，但行政指導對于提升消防監督執法工作公眾滿意度的可行性是毋容置疑的。

[1] 鄭方輝，張文方，李文彬.中國地方政府整體績效評價理論方法與“廣東試驗”[M].北京:中國經濟出版社,2008.

[2] 中華人民共和國消防法[Z].

[3] 胡偉,柳美玲.服務型政府、公眾滿意度與民意調查——基于中國32個城市公共服務民調的研究[J].江蘇行政學院學報,2014,(1):103-108.

[4] 莫于川.行政民主化與行政指導制度發展(上)——以建設服務型政府背景下的行政指導實踐作為故事線索[J].河南財經政法大學學報,2013,28(3):1-25.

[5] 莫于川.行政民主化與行政指導制度發展(下)——以建設服務型政府背景下的行政指導實踐作為故事線索[J].河南財經政法大學學報,2013,28(4):1-16.

(責任編輯 陳 華)

An Analysis of the Practicability of the Administrative Guidance in Improving Public Satisfaction of the Fire-prevention Supervision and Enforcement

HUANG Yani1, ZHONG Jianjun2

(1.YiyangMunicipalFireBrigade，Hu’nanProvince413000，China; 2.ZhuzhouMunicipalFireBrigade，Hu’nanProvince412000，China)

Starting from the basic concepts and connotation of public satisfaction and administrative guidance, this paper analyzes the significance of the public satisfaction and the administrative guidance on the fire-prevention supervision and enforcement. Meanwhile, several common cases about the applications of the administrative guidance on the fire-prevention supervision and enforcement and their influences on the public satisfaction are explained. The practicability of the administrative guidance in improving the public satisfaction of fire-prevention supervision and enforcement is affirmed.

fire-prevention supervision and enforcement; administrative guidance; public satisfaction

2015-05-06

黃雅妮(1980— )，女，湖南邵陽人，高級工程師； 鐘建軍(1972— )，男，湖南醴陵人，高級工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)10-0076-04