危機治理中的決策科學化探析

□蔡志強

(中共中央黨校黨建教研部，北京 100091)

隨著我國改革的全面深化，經濟社會發展的非均衡性問題引起黨和政府的高度關注，市場化、工業化和城鎮化推進過程中引發的社會矛盾加劇，各種危機事件將在較長時間內多發頻發，并隨著政府社會治理能力的增強和法治完善逐步下降。為此，完善危機治理、提高黨委政府危機決策的科學化水平是新時期推進治理現代化的重要內容。

一、工業社會的不確定性要求建構危機決策新的形態

社會治理作為人類活動的基本框架，其主要功能在于確保文明的存續、社會的良序和發展的有效性。在這個過程中，有效克服危機、謀求社會和諧發展是治理現代化的價值歸宿。當前，我國正處于治理形態轉型期、社會矛盾凸顯期、經濟增速換擋期、社會結構調整期疊加的時代。經濟快速發展中沉淀的各種問題、風險相互激蕩，問題間的彼此催化，使得發展的不確定性激增，形成了體制機制調整時期的危機情境，危機和壓力在經濟、政治、文化、社會等領域交互傳導，并使得各種風險能夠借助開放社會的技術平臺迅速放大。因此，健全危機決策、完善危機治理成為黨領導政府和社會推進發展的重要內容。

在社會主義初級階段，生產力不發達和社會制度不夠完善的現實，導致政府與社會治理水平難以跟上城鄉高速變遷的步伐。當我們越來越習慣依靠技術來保有社會管理的有效性的時候，風險社會的來臨極易消解政府傳統的管理路徑和動員能力，并引致管理失靈、失范、失當等問題。尤其一些地方經濟快速發展掩蓋的安全隱患開始逐漸凸顯，管理方面的短板問題使一些隱患極易演變成巨大的災難。不久前發生的天津“8．12”爆炸事故造成了巨大的人員傷亡，并使得政府管理能力、規劃水平和應急體制遭到社會的強烈質疑。事故發生后，國務院隨即召開全國安全生產電視電話會議，要求深入開展危險化學品、易燃易爆品專項整治行動，做到全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效。2015年6月1日深夜，導致400多位游客身亡的“東方之星”沉船事件發生后，交通管理部門立即叫停了類似船舶的運營，隨后組織人員對船舶進行專項安全檢查。這些強制性措施得到了社會各方面的積極支持。但是，2014年歲末上海外灘的踩踏事件發生后，上海取消了所有新年燈光秀活動，我國多地政府也緊急發表聲明，取消各類聚會活動。這一系列旨在避免可能發生類似事件的舉措在當時卻引發輿論喧嘩，視此類應對措施為“懶政”行為成為人們質疑政府危機決策能力的現實文本。許多人指責政府通過簡單粗暴的不作為來避免風險與危機。天津爆炸事故發生后，一些城市基于安全考慮要求臨近繁華區域的加油站停業整頓也遭到許多人的反對。有關國家治理體系和治理能力現代化的組織結構、制度建設和方法創新等問題不斷被人們提及和討論。

從一定層面上來講，危機事件頻發直接體現了政府與社會危機治理的缺陷。所謂危機治理(CrisisManagement)，是指組織為應付各種危機情境所進行的信息收集與分析、問題決策、計劃制訂、措施施行、政策調整、經驗總結和制度修復的全過程。最早用于企業生產經營活動，此后逐漸應用于社會生活的各個領域。其目的在于預防、消除或降低危機所帶來的威脅和損失，并努力實現危機轉換，變危險為機遇，使政府或者社會組織克服困境，進入新的發展階段。國務院將突發公共危機分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四大類。近年來我國發生的多起踩踏事件、安全生產事故和其他城市管理災害事件，都可以視為危機事件，它反映了城鎮化迅速推進過程中政府城市治理能力和社會群體的現代化水平滯后于城鎮化發展的現實。這些事件的頻繁發生也表明，作為我國治理現代化的重要表征，許多地方政府在推進治理過程中，危機決策體系還有缺陷，領導干部的危機決策能力和水平有待進一步增強。

中國正處于城鎮化、國際化、市場化、工業化的重要階段，同時也是中國社會加速轉型、加快崛起和加劇變革的關鍵時期。舊有的制度體系、社會運行結構發生劇烈變遷的情況下，如何有效完善治理框架，推進制度成長，最大限度地化解可能存在的不確定性，是決策者和管理者包括分化社會中所形成的多元主體都必須注意把握的基本問題。羅森塔爾指出，危機就是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。［1］P3無論是生產生活中的疫病防控危機、群眾集會中的踩踏事件還是管理缺陷造成的事故災難、群體性事件，或者發展中出現的環境問題引發的社會危機，都是工業社會的常見問題，也是治理過程必須面對的重要問題。烏爾里希·貝克指出:“風險和不安全感的總和，他們的相互助長或者中和——共同構建了工業社會的社會和政治動力。”［2］P105根據他的觀點，風險是后工業社會的基本特征。而當風險無法克服的時候，危機事件就不可避免地發生。

實際上，無論我們如何表述現代社會，我們總需面對一個基本事實，那就是，當這個社會越來越依靠一個強大的技術系統來支持管理或者說治理的有效性的時候，技術本身的不確定性可以在轉瞬之間改變甚至取消我們熟悉的管理路徑，并導致原有的管理系統失靈。例如堅強的電網會因為遭遇百年不遇的暴雪或者一個工作人員的失誤導致大停電并引發社會失序，一個管理有效的城市可能因為一場暴雨或者小雪導致交通系統癱瘓甚至造成人員傷亡。由此提出一個極為嚴峻的課題:從2003年非典危機后，我國逐步形成了覆蓋全國的危機治理應急預案，也建構了覆蓋城鄉的信息系統，但是我國近十年來多發頻發的群體性事件和各類管理危機恰恰表明，很多時候預警機制并沒有發揮應有作用。例如在上海踩踏事件發生前，公安部門設置于高樓上的攝像頭已采集到了大量人群高度密集的信息。遺憾的是，上海黃浦區相關機構并沒有及時發出預警，也沒有及時采取強有力的措施來節制人群向外灘流動，尤其是預警機制未能及時促發市、區兩級公安聯動系統。而就在同一天，北京國貿三期的跨年燈光秀卻因為公安部門及時捕獲人流密集的信息而被叫停。2015年6月“東方之星”沉船事故也提醒我們，在極端惡劣天氣條件下，需要政府職能部門根據船舶運營情況和流域的復雜環境，及時發布預警甚至強制叫停游船夜航，以期避免夜航游船可能面臨的傾覆危機。天津“8·12”爆炸事故以極其慘烈的方式警示市場主體、政府監管部門該如何通過最嚴格的管理來建構安全生產的標準，并及時開展危險化學品、易燃易爆品專項整治行動，落實安全生產責任和監管責任，確保處置科學有效。我們知道，任何時候，政府在法律框架內的強制力都是社會治理創新的基本要求。［3］在城市應急管理系統中，有關人群密集地區的人群管束機制、交通疏導機制以及相應的資源調集機制亟待形成應急聯動的治理體系。在運營日趨繁忙的高速路網、高鐵路網和江河水網的管理系統中，惡劣氣候環境下基于安全需要的強制管理系統建構既是危機決策重要的組織內容，同時也是危機決策的重要支持系統。這個過程中，技術本身的精細化和規范化，一方面使得社會強制具有了物質前提，另一方面也決定了社會強制的必然性。在一個精密龐大的管理體系中，技術的強制性要求規制人們的行為，并通過規制來保障人們的生命財產安全和自由不受侵害。換言之，現代社會轉型時期我國發展實踐，必須面對各種不確定性可能造成的治理失靈和組織失位問題，形成保障基礎秩序的組織體系和制度安排。

二、危機決策科學化是治理現代化的基礎內容

烏爾里希·貝克指出，在發達的現代性中，財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會再生產。“在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度。”［2］P15“風險社會從這個意義上是世界性的風險社會。”［2］P21亨廷頓也認為，經濟增長不僅會用某一速度改善著人們的物質福利，同時還會以更高的速度增加著人們的社會挫折感。［4］P51現代化進程中的這些判斷，應該成為我們完善治理、推進決策科學化的重要理論參考。

危機決策是治理實踐的基礎環節，也是治理有效運行的重要組成部分。從危機應對和決策科學化的具體實踐看。首先，任何政策過程或者管理過程，都需要從最壞的結果出發，尋求最有效的制度系統和管理過程來避免最壞的情況發生。其次，當危機事件發生的時候，如何在時間有限、信息缺失和不確定性極高的環境里進行非程序化的決策，避免事態惡化，損失擴大，這是政府危機決策需要著力把握的基礎問題。從這個意義上說，危機決策是常態決策在緊急狀態下的應急反應，是領導干部極其重要的一項能力要求。在中國經濟社會發展處于劇烈變遷的時期，生產力尚不夠發達和社會制度有待完善的現實，決定了領導干部需要有更強的領導能力來防范可能發生的各種風險和危機，并努力實現各種經濟社會發展目標。這一發展要求決定了領導干部尤其是主要領導干部一方面需要承擔遠比西方國家官員大得多的社會責任和政治責任，另一方面也意味著黨的領導干部更需要擁有在不確定性極高的環境里推進社會發展常態化的應急決策能力。從危機治理的實踐看，不僅僅是劇烈變化的發展中國家，即便在發達國家，領導干部和政府都要經歷大大小小的各種危機。

很多時候，人類社會的演進是通過一次次的危機事件來凸顯管理缺陷并推動制度變革、促使人們在危機中學會如何發展的。換言之，社會治理和制度的完善，是在一次次事件的解決過程中推進的，但是現代化的治理不能總是用巨大的成本和血的代價來彌補制度和管理的缺陷，而是要善于從危機中吸取教訓，實現科學預應，努力避免和防范可能存在的各種危機。例如，“9·11事件”對美國乃至世界各國的危機治理體系都產生了重大影響，它促成和加快了美國及其他各國調整危機治理的機構，推進了危機治理體制的變革，并使得“危機管理”、“后果管理”同時向宏觀的治理和精細的“事件管理”兩個維度并行發展。我國經濟社會發展中的各種事件也使得社會治理在組織完善、制度健全、方法創新、決策科學方面都有了長足發展。這樣的治理和決策過程，是與科學治理理念的形成和社會理性程度的不斷提高相聯系的。現代社會中，如果管理者不能夠實現技術改進和治理轉型，依然靠傳統的控制邏輯來進行危機決策，那么我們控制危機的過程可能就是過度耗損資源乃至會引發更大危機的過程。有效的危機治理，是在黨委領導下由政府協調各種社會力量來完善組織結構，發揮制度功能，讓不同主體清晰地知道自己在事件中擁有哪些權利、承擔什么責任、扮演什么角色、履行什么職能，各種力量形成合力來應對不同性質與規模的危機事件。

三、危機治理決策科學化需要遵循的基本原則

治理中的危機決策要求政府、市場和社會組織把防范風險和危機，實現社會良序和發展目標作為決策的價值基礎;把健全和完善法律、法規、政策作為決策的重要依據;在此基礎上通過權威方式對社會系統及其運行環境進行組織、協調、監督和控制。我國社會管理向治理轉型的過程中，治理框架從封閉性向開放性轉變;治理方式從一維單向的“輸入——輸出”模式向多維立體交互模式轉變;治理結構從單一性向多元性，從整體性向個體化、復雜性轉變，治理過程呈現專門性向綜合性衍變的特點。由此，危機治理決策就需要結合上述要素變遷加以調適，并形成有助于推進社會協商、治理績效顯著的決策績效長期和即時的評價體系，以保障決策的科學性。

管理得以展開的現實基礎是信息的不對稱，危機決策一方面體現著決策系統的信息獲取和促發應急的能力，另一方面，危機決策是常態決策在緊急狀態下的映射，反映了決策系統統籌資源常態治理的行政能力。危機事件中的決策通常是信息缺失或者極度不對稱情況下的非程序化決策過程。這對領導干部的決策能力是個巨大的考驗。為此，危機決策需要堅持以下基本原則:首先，領導者需要最大限度地獲取信息，這里所指的信息是真實的信息。網絡時代信息傳播的即時性、廣泛性、復雜性和不確定性，使得信息傳播日益呈現出從機構向個人過渡的趨勢［5］P170，信息獲取與傳播的這一邏輯改變了領導干部危機決策的傳統路徑，并極大地加劇了決策中信息獲取和梳理的壓力。眾所周知，在嚴格的責任追究體系里，一些領導干部或者事件直接責任人基于自我免責的期待或者自身獲取信息的能力缺失，向上匯報事件及其原因的時候，往往很難或主觀上并不愿意準確提供客觀信息，甚至因為捂蓋子造成信息缺省和失真。作為決策者，無論是否存在信息失真，都需要在信息不確定不匹配的情況下，調動已有知識和經驗，對事態進行研判。第二，要能夠在第一時間判斷危機性質、區分危機類型，并啟動相應的應急管理預案，避免沖突造成嚴重的生命財產損失。這里需要強調的是，在通常情況下，我國大量存在的各種危機主要是管理失范、管理缺陷引發的事件，如礦難、海難、生產安全事故、踩踏事件甚至包括股市危機等等。危機決策顯然需要針對不同的危機類型，從管理有效的現實要求出發調動力量進行事態控制，避免信息傳播失范，最后實現危機化解甚至轉危為安。而這個過程需要堅持的最根本的原則就是人民生命價值優先于經濟利益。第三，危機決策需要保障公眾的知情原則。知情原則不是任何信息無差別的披露和傳播，而是與人們生命安全息息相關的信息必須傳達到相關人，那些可能因為人們防范心理缺失造成更大傷害的信息，應該盡可能快、盡可能早地提供給公眾。天津“8·12”爆炸事故發生后，主流媒體前期的失位以及新聞發布會上對記者所提問題回應闕如，直接導致各種流言謠言肆意傳播，政府公信度遭到嚴重損害。應該看到，在危機狀態下，由于信息不完備，人們容易降低對官方宣傳媒體的信任，增加對涉及人身和財產安全的流言信度。主流媒體的及時介入和權威機構的分析與信息公開，可以及時阻斷流言傳播，降低社會救治的成本，并能夠培養人們的自信心和成熟心態。［6］當然，如何避免由于信息提供可能造成不必要的社會恐慌，這是需要通過專門的針對性的訓練才能夠得以達成，也是跟一個社會的成熟與理性程度息息相關的。第四是責權相當的原則。責權相當原則強調的是領導者在緊急狀態下非程序化決策的基本權力，也表明分管領導者對危機事件負有的基礎責任。危機事件中領導第一時間到達第一現場，不是僅僅表明領導的“在場”，而是要通過領導者權力運行來化解危機、克服危機造成的損失的。這里就有了常態治理中的權力運行結構的科學化安排和危機狀態下的授權機制。

今天，我們探討危機治理中的科學決策，黨委、政府和各級領導干部需要明確一個基本常識，即治理現代化并不意味著社會沒有沖突，而是沖突能夠被治理機制的有效運行來解決和控制。從這個意義上說，危機治理中的決策科學化，必然體現為預應有效，治理完善。換言之，治理體系中的科學決策本身提供了一種不斷解決矛盾和化解沖突的機制。這個決策系統所要達成的治理目標包含了順暢的社會流動機制、合理的利益協調機制、安全的社會保障機制、有效的矛盾疏導機制。這些機制的完善和有效運行要能充分發揮社會組織的功能，推動法治框架內不同主體承擔相應的社會責任，換言之，危機決策作為信息不完備甚至資源缺乏狀態下的非程序化決策，其科學性依然與資源提供的豐富性和完備性、與多元主體制度化參與水平高度相關。為此，常態治理中的黨和政府要致力于完善社會組織，通過創造一個完善的法律環境來規范社會組織、完善社會組織網絡，調集社會資源。通過行政體制改革把政府的部分職能返還給社會，讓社會組織提供有效的服務，黨委通過引導與協調政府、市場、社會之間的功能發揮，克服利益對治理過程的扭曲，保障危機決策和治理過程體現基本的社會公義。

四、危機決策需要強調的幾個問題

第一，危機決策需要堅持峰值管理的原則。我們在分析治理中的各種問題時，不得不面對一個基本事實，即任何管理部門是不可能窮盡所有的不確定性的。這意味著人類不可能完全消除各種危機，因此，就有了危機決策中的峰值管理要求，即決策者需要為應對可能出現的危機先期儲備物資和人力。但這種儲備有可能因為沒有發生事件造成人們的不理解甚至是不滿。這是因為危機的性質和危害性決定了人們在進行危機預防的時候，往往具有一種矛盾心理，特別是當危機并非當下或者近期可能發生的時候，人們的利益訴求會在很大程度上影響危機預警的物質投入。危機預警的峰值管理概念反映的就是這種矛盾。因此，通過宣傳教育和適度訓練形成全社會對于危機預應的共識，增強公眾在緊急狀態下的自保和救護能力，是危機治理的重要內容，也是影響危機決策的重要條件。

第二，危機決策需要強化政府和各種社會組織科學配置資源的能力。很多時候，基于節約成本和管理方便的需要，大量應急管理的人才和資源并沒有儲備在量大面廣的基層一線。這一現象對應急管理造成事實上的壓力。當事件發生的時候，資源調集的時間越長，事態就越容易擴大。如果把寶貴的物質資源像撒胡椒面一樣四處安置，既不符合管理要求，也不可能。這是危機治理決策過程中需要解決的最基本的問題。由此，危機決策強化了領導干部在復雜環境和信息不充分環境下對事態判斷的能力和權威配置資源的能力。眾所周知，中國危機治理過程在事實上存在著管理失位和管理過度問題。決策中因未能對可能發生的危機有清醒的認識和準確的把握，一旦事件發生，則驚慌失措，無力應對。或者事件發生后，再調集大量資源過度防范。其結果是政府或者職能部門不得不像救火隊一樣四處撲火，或者管理者為了避免危機發生，采取最高級別的防范措施，造成資源的巨大浪費和民力的過度消耗。當然，這個過程需要通過訓練來形成社會與政府的共識，并形成事態化解的安全閥值。我國非典以來形成的預警分級體系已經日臻完善，但是在具體決策過程中，何時發布何級別的預警，限制人們行為的決策如何獲得民眾的支持和行動，都應該在決策體系中有清晰的思路。

第三，危機決策要形成風險評估體系并保障其良性運行。危機決策盡管是非程序化的決策過程，但是其決策組織體系的常態運行并不能因此出現功能阻滯的問題。我們知道，決策體系包括了權威決策機構、決策者集團、決策咨詢機構和民間研究機構等構成。近年來，政府管理越來越多地通過風險評估來保障決策的科學性。地方政府決策也越來越重視發揮科研機構的作用，注重職能部門調研成果的運用。風險評估需要最大限度地涵蓋政策中的各類利益相關者，以及政策執行過程可能造成的社會利弊。危機決策中，決策過程和決策落實可能存在信息失位和造成決策失范的細微因素，都應該被納入到決策視野中，這就意味著組織者和管理者需要通過民主決策來保障社會參與的有效性，通過科學決策來實現問題解決的針對性和專業性，通過民主科學決策的有序推進來最大限度地降低可能有的風險要素。但是也要看到，常態決策中，不少機構的風險評估經常為著迎合領導決策意愿而進行，對可能存在的風險及其防范并沒有真實的預應。在危機決策中，這些機構很難發揮關鍵作用。因此，建構完善的調研體系和預警機制，形成專家系統和決策者對社會風險和危機情境持續關注的信息溝通系統，對緊急狀態下的決策科學性極為重要。大數據時代的技術支撐系統要能夠為危機決策提供有效依據。今天的技術手段已經能夠對重大活動中的異常情態、對人群密集程度和人流方向、對可能存在的不確定性進行有效監測。推進危機決策科學化，需要解決如何實現超量信息有效梳理，相關問題分類管理和異常信息準確研判，并盡快采取相應措施。

第四，危機決策科學化要有充分完備的應急法律依據。從2003年非典以來，我國已經初步形成了覆蓋生產生活各個領域的應急預案，以及包括2007年頒布的“突發事件應對法”和“政府信息公開條例”在內的相關法律法規。這些法律法規提供了管理者決策重要的法律依據和行政準則。當前，還需要形成與治理體系和治理能力現代化目標任務相適應的法律體系，并通過多種舉措來強化領導干部的法治思維和依法行政的能力。領導干部決策中是否遵循并體現法律精神和法治思維，直接影響應急管理的合法性和科學性。

但是我們也要看到，無論是危機決策還是治理實踐中，法治框架還難以在短期內完全確立。一是社會主義初級階段制度不完善的現實和我國危機治理的立法、普法、執法過程還存在較多不足，二是我國社會客觀存在的法治意識不強與人們守法、用法意識較為淡薄的現實情況，使得依法行政、依法治理難以落到實處。社會治理過程中對法律的依存度不高，法律權威的建構過程較為緩慢，一個時期內，社會參與依然會呈現較強的非制度化特點。這些都需要在治理實踐中進一步改革和完善。

［1］蔡志強．社會危機治理:價值變遷與治理成長［M］．上海:上海人民出版社，2006．

［2］〔德〕烏爾里希·貝克．風險社會［M］．何博聞譯．北京:譯林出版社，2004．

［3］蔡志強．社會強制與社會治理創新［N］．學習時報，2013－11－26．

［4］〔美〕塞繆爾·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．李盛平等譯．北京:華夏出版社，1988．

［5］蔡志強．制度規范利益:黨建創新與社會治理成長［M］．北京:中央黨校出版社，2014．

［6］蔡志強．從流言謠言傳播看社會管理創新［N］．學習時報，2011－04－19．