“多規沖突”根源與“多規融合”原則
——基于“土地利用沖突與‘多規融合’研討會”的思考①

孟 鵬，馮廣京，吳大放，張冰松

（1.中國土地勘測規劃院，北京100035；2.廣州大學地理科學學院，廣東廣州510006）

“多規沖突”根源與“多規融合”原則
——基于“土地利用沖突與‘多規融合’研討會”的思考①

孟 鵬1，馮廣京1，吳大放2，張冰松1

（1.中國土地勘測規劃院，北京100035；2.廣州大學地理科學學院，廣東廣州510006）

研究目的：分析“多規沖突”產生的根源，探討“多規融合”的原則，探索“多規融合”系統平臺的搭建與體系建設思路。研究方法：針對“多規沖突”的現象，結合相關研究成果，研究分析“多規沖突”的根源；借助“土地利用沖突與‘多規融合’研討會”的專家研討，結合相關研究分析，研 究提出“ 多規融合”的 原則和方法。研究結果：（ 1）“多 規沖突”現象是中國社會經濟發展特殊階段的產物；（2）產生“多規沖突”的根源是多種規劃的制定目標和原則缺乏社會經濟發展整體目標的一致性和協調性考慮；（3）“多規融合”是化解和消除“多規沖突”的一種必然選擇和一種重要方式。研究結論：（1）“多規融合”的核心是建立一種基于社會經濟發展總體目標和主要原則下的各種規劃間的一致且協調的目標與原則；（2）化解“多規沖突”的關鍵是建設“多規融合”的系統平臺和科學體系，重點是構建各種規劃必須遵守的控制性指標體系；（3）建議在理清“多規融合”本質屬性、核心問題和融合思路的基礎上，進一步明晰并完善“多規融合”的頂層設計。

土地規劃；規劃沖突；多規融合；平臺搭建；體系建設

1 “多規沖突”的根源

土地科學界有關“多規沖突”與“多規融合”的討論，始于2009年前后開展土地利用總體規劃與主體功能區等規劃的協調和銜接[1-3]，繼2013 年中央城鎮化工作會議和2014 年《國家新型城鎮化規劃（2014 — 2020 年）》等相關政策文件的出臺[4]，“多規沖突”與“多規融合”的討論已經成為當前的研究熱點。

生物保鮮劑是指從動植物、微生物中提取的天然的或利用生物工程技術改造而獲得的對人體安全的保鮮劑。主要分為四大類，一是微生物代謝產物，包括乳酸鏈球菌素、ε-聚賴氨酸和枯草桿菌素等；二是生物酶，包括溶菌酶、葡萄糖氧化酶和谷氨酰胺轉氨酶等；三是生物天然提取物，包括茶多酚、殼聚糖和魚精蛋白等；四是以上述物質為主要成分的復合生物保鮮劑。

最初有關“多規沖突”和“多規融合”的討論，主要思路是如何化解這些由不同部門根據不同目標和原則制定的各種規劃間的矛盾，避免一再出現一個地區在實施某一規劃時出現違反另一項規劃的尷尬現象。初期的研究，主要集中在以哪一種規劃作為銜接的基準。從不同規劃的目標和原則的角度研究“基準規劃”，會有不同的考慮，并不能解決各項規劃的“合一”問題。由此，帶出了“怎么合”的問題[5]。

一種思路是通過制定一個全新的“合一”規劃替代其他所有的規劃，但大多數研究者基于專業知識并不贊同這樣的思路，而且實踐中也難以操作。另一種思路是用一種“1 + X”的 方法來實現多規融合，即用一個全新的“合一”規劃，再加上“國民經濟和社會發展規劃”、“土地利用總體規劃”、“城鄉總體規劃”和“環境保護規劃”，或者用一個全新的“合一”規劃與上述4個之中的某一個規劃合并為一個“基準規劃”。

按照家鄉的“習俗”，在結婚之前，男女雙方的家長都會不約而同的找一個“靠譜”的算命先生排一排新人的生辰八字。不過說起算命先生的這一行業，可算是一個非常古老的行業了，經過多年的徘徊與打磨，自然而然的形成了一定的“行規”，譬如說新婚算命的生辰八字，一般都往好方向算，倘若真有什么不合適的地方，也能通過“人工合婚”的方法扭轉乾坤，也算是成就一段美好的姻緣。

這種多規融合的思路轉變，一方面反映了多規沖突矛盾的復雜性，另一方面也反映了人們認識多規沖突矛盾性的深化，人們的認識逐漸由多種規劃的銜接向多種規劃的融合轉變。但這種轉變仍然比較多地注意了規劃方法的矛盾和規劃結果的矛盾，提出的對策也較多集中于技術和政策層面。

實際上，多規不相協調的問題根源在于各種規劃的制定目標和原則缺乏一致性和協調性，各自部門的出發點都基于自身的職責定位和任務目標，使得在制定各自規劃時的目標和原則就已出現了不相協調[6-7]，各種規劃天生就帶有了不相協調的基因，多種規劃不相協調自是大概率之事。同時，這種多規不相協調的先天不足，又導致了在多規成為事實之后的再協調也困難重重，難以實現社會總目標條件下的多規融合。這使得很多人進一步意識到，多規融合既是科學問題又不是科學問題，更增加了多規融合對中央政府和有關政策的依賴。

在成品當天進行香辣藕片的感官評價，參考張文君等[16]、張建輝等[17]的評價方法。由10名感官評價人員組成評價小組，其中男女比例相等。針對實驗目的、感官評價的標準和要求(GB/T 16291.1-2012)對評價小組進行適當的培訓[18]。樣品隨機編號，采用百分制，品評人員需要獨立客觀地對香辣藕片的特性給出分值(色澤30%、質地40%、形態20%、風味10%)，計算結果取平均值，感官評價標準見表2。

因此，多規融合的問題表面上是“怎么合”的問題，實際上卻是需不需要建立一個統一目標和原則條件下的各種規劃的制定原則和方法的問題。不研究和解決各種規劃目標和原則與社會發展總目標和原則的協調一致性，多種規劃間的不協調甚至矛盾性就會通過各種方式表現出來，從而影響社會經濟的協調、穩定發展。

特別是，當中國社會經濟發展進入一種新常態下，影響社會經濟發展的各種重要因素也出現了相應的變化，使得經濟發展新常態下的各種規劃特別是土地利用總體規劃的編制、修改思路和重點也需要做出相應地調整。在此基礎上，研究討論多規融合的方法和技術，才能逐步實現多規融合的目標。因此，研究討論如何建立基于社會經濟發展總目標和總原則下的多規研制和調整的系統平臺，遠比研究多規融合的方法和技術更為重要。因為，有了這樣一致的系統平臺，無論是建立研制全新的“合一”規劃的體制，還是維持現有的研制各種規劃的體制，都會將多種規劃的不協調降至最低。在這樣的基礎上，進一步研究討論多規融合的技術方法能夠實現更大的社會經濟發展效益。

2005年2月12日，經聯合國教科文組織批準，雁蕩山成為全球第一個以中生代火山巖地質地貌景觀為主題的世界地質公園。公園總面積294.6平方千米，由三個園區組成：主園區雁蕩山，位于樂清市境內，為中生代火山巖地質地貌景觀；東園區為溫嶺市的長嶼硐天古采石遺址和方山流紋巖臺地地貌景觀；西園區為永嘉縣楠溪江河流地貌景觀。

30年，無數的風雨釀成了充滿故事的一壺老酒。撣一撣袖上塵土，干了這壺老酒，未來還需昂首。對于未來，路德政有著明確的定位。他表示，未來，先科將從以下四方面入手，對高端產品進行分類整合：第一，提升產品高端形象，提高產品品位，打造品牌核心競爭力；第二，提高產品科技含量，加大技術配方研發力度，增強公司的自主研發能力；第三，快速實現新老產品的更新升級，產品更規范，效果更精確，質量更穩定；第四，加大產品布局多樣化，精細化，植物營養專注化的產品布局結構。

2 “多規融合”的必然性

2.1 “多規融合”的歷史必然性

各種規劃都是政府調節社會經濟發展的手段和措施，理應服務社會經濟發展的總目標，理論上不應該出現相互間的嚴重矛盾性和嚴重沖突，“多規沖突”是中國社會經濟發展特殊階段的一種特殊現象。改革開放前，中國實行的是社會主義計劃經濟，全國性、區域性的土地利用總體規劃需求并不迫切，城市規劃也主要是配合國家工業趕超戰略、國防安全、重大工程和重點項目選址服務。改革開放之后，土地逐步成為地區之間、部門之間競爭的關鍵要素，政府需要根據全國或地區經濟發展需求、糧食安全、生態安全的約束，調節土地要素在地區之間、部門之間的配置，因而編制土地利用總體規劃和城市總體規劃等規劃以消除市場機制的缺陷成為一種重要方式。在社會經濟快速發展釋放巨大生產潛能的同時，也帶出了諸多資源環境的矛盾和問題，加之由于政府治理結構條塊分割，中央政府與地方政府不同層面的考慮以及不同部門的利益傾向，使得許多矛盾和沖突凸顯或激化，因此，如何通過規劃機制體制的改革和創新，在新常態下實現“多規融合”顯得尤為重要[8]。

2.2 “多規融合”的現實必須性

“多規融合”將成為國家體制創新和空間治理的重要突破口。中國經濟社會發展進入“新常態”，伴隨新型城鎮化的發展要求，解決規劃的不協調問題，重構空間規劃秩序，提高城市空間治理和管控水平成為“新常態”的必然要求。“多規融合”是在梳理空間規劃體系矛盾基礎上，針對城市空間管控中的實際問題，基于底線思維和信息化手段提出的一種創新性地解決空間發展和保護問題的手段，是提升空間管控水平和規劃體制創新的重要抓手?！岸嘁幦诤稀笔艿近h中央、國務院高度重視，由多部委共同部署，進行“自上而下”授權式改革，在規劃體制、行政機制以及資源環境管理等領域開展探索和研究，為中國空間規劃體系的頂層設計和制度性改革積累更多經驗[9]。

2.3 “多規融合”的改革價值性

在社會經濟發展新常態下推進“多規融合”，帶有社會經濟發展對土地利用和管理的新需求及國家政治體制改革的新任務，因此，應當首先明確“多規融合”的目的與任務。針對現有規劃體系和管理體制中的多種沖突和矛盾，“多規融合”要考慮化解規劃體系與管理體制的矛盾和沖突。其次，生態文明建設體現了全社會最為廣大的公共利益，“多規融合”要體現國家意志，推進生態文明建設。其三，推進“多規融合”，是為了提高行政效能，減少行政審批環節中的摩擦沖突，更是為了推進國家治理能力和治理體系現代化[10]。

3 當前規劃體系存在的主要問題及沖突原因

3.1 當前規劃體系存在的主要問題

從法理上看，“多規”并不矛盾，而實際上沖突較多。國民經濟和社會發展規劃確定目標，決定城市的發展方向；土地利用總體規劃確定建設與非建設用地關系，劃定城市空間范圍；城鄉規劃處理建設用地問題，依據發展目標與內容在劃定范圍內優化城市空間格局?，F實中，多個規劃互不銜接，具體表現為：各類規劃基礎數據和信息系統不一致，不能共享；空間邊界相互矛盾、管制要求互相脫節；技術標準不統一，組織編制各自為政；審批程序繁瑣、調整程序各自運作[11]；相關法律法規之間不協調，缺乏完善的法規體系保障。

從規劃體系和管理體制來看，其沖突表現主要可以概括為上下不銜接，左右有沖突。一方面，各自規劃及其管理體系內部，存在上下級規劃不銜接的情況。另一方面，同級不同類型規劃之間的矛盾和沖突普遍存在。具體問題主要反映在以下幾個方面：（1）規劃類型過多，各類規劃間編制程序、技術標準缺乏有效統一與協調；（2）各個規劃爭坐“龍頭”，規劃職能劃分不清，造成規劃層級之間的越位、錯位、缺位；（3）同一空間各類規劃缺乏共識，造成規劃管控要求相互矛盾；（4）空間管理體制不順，包括：各類規劃的法律地位關系不明確，缺乏統一的規劃管理機構導致權責邊界不清晰，空間規劃之間“多頭管理”導致執法主體模糊等，使得規劃間缺乏有效協調[12]。

從規劃理念來看，現有的規劃體系缺乏相關理念的指引。首先，由于前期的規劃超前意識不夠，導致許多城市基礎設施不能跟進配套，已經無法適應現代化城市發展的水平和需求；其次，缺乏“人本規劃”和“公眾參與”意識，導致很多規劃并不符合實際生產生活需求，造成規劃并未真正起到引導社會經濟發展和方便居民生活的目的；其三，規劃缺乏靈活性和彈性，容易引發各種矛盾，并且由于經常修規導致規劃權威性受損[13]。

3.2 規劃體系矛盾沖突背后的不同層面的原因

可以看出，此時在負載上的輸出電壓出現了近似的方波脈沖，其平頂持續時間約為100 ns。從監測到的A點電壓可以看出，改造后，A點之前的電路充當了附加回路，其震蕩頻率約為主回路震蕩頻率的3倍。

4.3 融合思路

“多規”難融的體制根源在于部門利益、多頭管理的博弈。部門割據導致規劃缺位與越位，規劃體系混亂。首先，部門割據導致林業規劃、環境保護規劃等保護型規劃滯后和缺位。其次，部門割據導致增長指標競爭、空間競爭型規劃越位。第三，各部門有自己的權利范圍和部門利益，部門割據導致規劃體系混亂，從而影響規劃執行力[8]。

“多規”難融的制度根源在于中央和地方的利益博弈。由于中央政府與地方政府在規劃編制過程中的利益和價值取向不同，地區利益驅使導致規劃缺乏個性，重總量和速度，輕質量和效率。首先，地區競賽導致規劃貪大求全，地區之間比較優勢難以顯現，而比較劣勢顯露無遺。其次，地區競賽導致規劃重增長，輕保護。第三，地區競賽導致規劃重城市擴展，輕農村發展[8]。

以CCT為指標繪制倒漏斗圖，詳見圖8。由圖8可知，各研究散點均分布在倒漏斗圖范圍內，對稱性較好，提示本研究存在發表偏倚的可能性較低，結論較可靠。

4 “多規融合”本質屬性、核心問題及融合思路

4.1 本質屬性

實現“多規融合”，首先要看清其本質問題或根本屬性，可以概括為以下幾方面：首先，土地利用沖突和“多規融合”的問題既不是純學術課題的問題，也不是非科學問題。因為其本質上很多都不是屬于學術層面的問題，而帶有當前體制下的管理思維和文化個性，又必須借助學術手段尋找科學的方法去解決矛盾和問題。其次，“多規融合”應當落在促進社會經濟協調發展的盤子上。從中國的經濟社會發展階段來看，增長問題始終是關鍵問題，如何在這樣一個階段中，在保證生態文明的前提下，又實現社會經濟的穩定發展，應當更為符合當前社會經濟發展方向，因為如果僅偏重某一方向都將產生更多問題。其三，“多規融合”或“多規合一”，這個“一”不能是形式的“合一”，而應當是系統性的“融合歸一”。做任何一個相關規劃，都應當有系統思維和理念，要考慮生態系統的要求和約束，要考慮社會經濟發展協調的要求和約束，要考慮政府的上傳下達，要兼顧各個地區的利益等各個方面。

“多規融合”可以借鑒“人本規劃”和“公眾參與”理念為導向的規劃范式。首先，通過立法明確規定規劃過程必須有公眾參與，并在程序上為公眾參與提供完善的法律保障；其次，在公眾參與的方式和程序上，建議取消“聽證”式公眾參與模式，轉為由市場—政府—公民組成的三元穩定型規劃模式；其三，增強公眾參與領域的廣度和程度，建議滲透到從規劃編制到規劃審批和執行乃至對不合規劃要求行為的反饋等各個階段[13]。

在當前條件下，協調推進“多規融合”需要明確思路、抓準核心問題，重點應當把握三個關鍵環節，科學劃定“三線”。首先，“多規融合”選擇適合國情的空間規劃體系模式是關鍵，并將基礎落在資源環境生態的底盤上。其次，“多規融合”強調國土空間用途管制，不但要關注空間尺度，也要通過協調與平衡實現綜合。其三，中國實際上已經形成了兩級土地發展權的管理體系，包括：類似于中央對地方的用地計劃指標管理的一級土地發展權和拿到一級土地發展權的地方政府將具體地塊交給開發者時需要行使二級土地發展權，這套土地發展權管理體系的核心是解決“建”與“非建”的關系，也是落地管控的關鍵。其四，“三線劃定”包括：生態保護紅線、永久基本農田控制線、城市開發邊界的劃定，優先考慮生態安全的底線和保障國家糧食安全戰略，同時控制城市規模的無節制擴張，讓各類規劃都必須遵循這個“最大公約數”的前提下進行融合[10]。

“多規”難融的表層原因在于不同規劃的空間控制規劃模式與空間發展規劃模式的屬性差異及未真正實現其屬性本質?？臻g發展規劃模式，以區域發展為目標，安排開發空間范圍，設定開發類型、強度、時序等，城鄉總體規劃、工業園區規劃等屬于此類規劃；而空間控制規劃模式則是規定哪些空間不能被開發，設定其被保護的類型、等級、年限，生態紅線劃定、基本農田劃定等屬于控制規劃模式。同一國土空間單元上規劃屬性出現對立情況，其實就是控制規劃與發展規劃模式的沖突。此外，土地利用總體規劃中設定城鄉建設用地總規模，以及城市開發邊界，正是因為沒有嚴格將劃定基本農田作為一種空間控制規劃[14]。

應當理清“多規融合”的總體思路和路徑選擇，而后進行實踐與創新、實施與完善。首先，“多規融合”應當實現國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、環境保護規劃、綜合交通體系規劃等“類空間規劃”之間在規劃目標、規劃區范圍、規劃期限、基礎數據、技術標準、審批流程和監督管理等方面的相互協調一致[15]；其次，構建“多規融合”平臺，設定統一的規劃原則和規劃框架，或者在現有的幾個主要規劃基礎上，整合成一個規劃，或者采用“1 + X”的 方法，即一個全新的“合一”規劃為主，再加上其他規劃，實現“一級政府、一本規劃、一張藍圖”的城鄉或區域總體規劃；其三，以“多規融合”為契機，建立和健全以空間規劃體系、規劃管理機制、規劃法規體系為組成的規劃制度，從而充分發揮規劃對社會經濟和諧健康發展的科學引領作用。

5 實現“多規融合”的平臺搭建與體系建設

5.1 “多規融合”在機制與法規層面的設計

［3］ 陳東秀“.多規融合”實施建議［J］. 華北國土資源，2015（，1）：96 - 98.

（3）化解“多規沖突”的關鍵是建設“多規融合”的系統平臺和科學體系，其重點為構建各種規劃必須遵守的控制性指標體系。

5.2 “多規融合”在規劃理念上的借鑒

4.2 核心問題

5.3 設定“多規融合”的統一目標

“多規融合”應當設立“統一發展目標”[16]：首先，目標一致性。設定各個規劃都遵循的總體目標，或者將總目標分解為各個規劃的匹配且一致的定性目標和定量目標，以實現規劃起始點的統一。例如：國民經濟和社會發展規劃設定了社會經濟發展目標，土地利用規劃確定相應的用地規模和年度計劃，城鄉規劃安排相應的發展方向和布局調整。其次，目標配套性。各個規劃間目標相互配套，形成體系。例如：國民經濟和社會發展規劃設定了交通發展目標，土地利用規劃確定交通用地規模，城鄉規劃安排具體交通項目的布局。其三，目標的銜接性。上下級規劃目標間必須準確銜接，上級規劃設定的目標要在下一級規劃中進行明確分配和具體落實，以保證規劃目標的最終實施到位。

5.4 搭建“多規融合”技術層面的框架

經過國內外酒店管理專業實訓基地建設的比較研究，我們總結出在進行實訓基地建設過程中要遵循以原則，即導向性、共享性、效益性和動態發展。

解決“多規融合”的路徑應當是構建“面—線—點一體的空間規劃框架”。在原有的體制框架中進行“多規融合”的設計，需要構建一個概念性的面—線—點一體的空間規劃框架。首先，面狀基質，采用控制規劃模式優先劃定生態保護區、基本農田，采用發展規劃模式劃定城市中心城區；其次，線狀廊道，采用控制規劃模式劃定河流水系，采用發展規劃模式優先規劃交通網絡；其三，點狀嵌塊體，采用控制規劃模式確定歷史遺跡保護區，采用發展規劃模式劃定可培育的城鎮。對于控制規劃模式，重點制定管制規則，原則上不允許進行用途轉變；對于發展規劃模式，重點制定引導政策，用途轉變通過備案方式；對于沒有劃定的空間，為彈性空間，由市場決定，科學設定用途改變的管制審批條件[14]。

（2）產生“多規沖突”的根源是多種規劃的制定目標和原則缺乏整體一致性和協調性?！岸嘁幦诤稀钡暮诵氖墙⒁环N基于社會經濟發展總體目標和主要原則下的各種規劃間的一致且協調的目標與原則。

“多規融合”應當遵循的協調原則包括以下幾方面：（1）優化布局，保障重點；（2）部門協同，解決矛盾；（3）統一藍圖，全域管理；（4）底線思維，優化空間發展格局；（5）協調差異，明確“三規”共同建設空間；（6）市區聯動，共筑市域空間管控“一張藍圖”[12]。“多規融合”應當遵循的技術原則包括以下幾方面：（1）保護發展底線，生態用地優先布局的原則；（2）優化資源配置，促進集約節約用地原則；（3）建設用地總量控制原則；（4）保障重點項目原則；（5）基本農田保護原則；（6）預留彈性空間原則。

長白山是一座休眠火山。據記載，這座休眠火山曾于1597年、1668年和1702年噴發過，山頂寬闊的環形火山口積水為湖，形成了天池。

5.6 創新“多規融合”的手段和方法

目前已基本形成了三種主要的規劃融合模式：概念銜接型、技術融合型和體制創新型。通過“概念銜接”促進“多規合一”,通過部門合作和公眾參與等形式，在一些規劃理念、目標及主要內容上進行融合以達成共識，但最終在較為宏觀層面形成“概念”上的融合，難以解決微觀層面的指標和管控要求的具體“落地”問題；探索“技術融合”推動“多規合一”，在梳理各個規劃的體系和技術內容，明確管控底線基礎上，制定共同執行的法則，走一條分層次、講要點的漸進式規劃整合之路，形成一種在“技術整合”基礎上的融合；開展“體制創新”實現“多規合一”，將規劃融合工作與政府規劃管理的改革結合起來，采取職能合并、改組、調整等運作方式，使行政整合作用直接影響到空間規劃融合上，最終形成一種“機制”上的融合；對于大多數城市而言，經常是以上幾種融合方法共同使用，形成組合拳，共同推進“多規合一”工作[9]。

空間控制線體系是化解規劃矛盾、實現“多規融合”的重要方法和工具?？臻g控制線體系，包括“邊界”和“空間政策”，以及動態更新的制度和程序（主要是相應的控制線的修編和修改條件及程序）。以廣州實踐為例，控制線體系（“邊界”）與相應的管制規則（“空間政策”）包括：生態控制線分級限定除了規定條款之外的項目一律不得開發建設，開發邊界規定了各類城鄉建設必須在開發邊界的范圍內選址，基本農田控制線、建設用地規?？刂凭€、產業區塊控制線分別對基本農田保護、建設用地使用以及工業項目“集聚進園”做出了管制規定，集合起來，構成了“多規合一”的控制線體系。此外，對控制線的修編與修改的條件和具體程序進行明確的界定?！岸嘁幦诤稀笔恰叭幒弦弧惫ぷ鞯睦^續，意味著將更多的空間規劃納入到“三規合一”的框架中來，其空間控制線體系會有所不同，但關鍵方法都是空間控制線體系的建立和維護[11]。

5.7 構建“多規融合”的技術與管理平臺

“多規融合”應當構建以“三層四線”為核心，整合銜接各類規劃的技術與管理的平臺。首先，應當建立統一與協調的基礎體系?！敖y一標準體系”，包括：統一坐標系統、統一規劃目標、統一規劃期限、統一用地分類標準。“協調發展方向”：協調城市發展戰略和用地規模，協調功能分區與城市空間發展方向，協調空間管制，協調重點地區的用地空間布局。其次，構建“三層四線”的框架體系。“三層”包括三層一庫，即基礎層、核心層、管理層和現有規劃成果庫。（1）基礎層：包括地籍圖、土地利用現狀圖、行政區劃圖、地形圖、各類經濟人口統計數據等。所有基礎層數據應在統一坐標系統、統一數據格式、統一分類標準和統一存儲平臺的原則下，建立“多規融合”基礎地理信息層（數據庫），實現基礎地理數據的共享。（2）核心層：為各類規劃整合、編制和調整的參考基準，包括空間管控“四線”、法定圖則和重點項目?！八木€ ”，即基本農田控制線、生態保護控制線、建設用地規?？刂凭€和建設用地擴展邊界控制線；法定圖則主要包括法定文件、土地開發強度和其他控制要求；重點項目是按照項目情況進行分期排序，并作為重點落實安排建設用地規模的對象。（3）管理層：包括規劃整合、規劃調整、規劃審批等管理信息。其中，規劃整合是重點，通過“四線”管控、法定圖則和重點項目的整合判讀機制，梳理各層次不同規劃成果，分析其與核心層的沖突和矛盾，按照規劃整合的原則和程序，協調解決矛盾，使各個規劃協調統一，實現“多規融合”。（4）現有規劃成果庫，包括：國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、環境與生態保護規劃、林業發展規劃、交通專項規劃、水利專項規劃等。以核心層為導向，通過管理層的調整，形成更新規劃成果庫[17]。

6 結論

（1）“多規沖突”現象是中國社會經濟發展特殊階段的產物，有其產生的特殊性?！岸嘁幦诤稀笔腔夂拖岸嘁帥_突”的一種必然選擇，也是一種重要方式。

5.5 遵循“多規融合”的主要原則

寧夏回族自治區水利工程建設管理局在鹽環定揚黃工程更新改造項目建設中，堅持“高起點開局、高標準開展、高質量推進”要求。按照“分類打捆、整體推進、同步投運”的思路和“項目法人+專家組+運行管理單位”的建管模式，選擇頂層設計，統籌關鍵環節，適時組織專家組反復進行技術論證，確保了鹽環定揚黃工程更新改造項目的全線成功通水，創造了寧夏回族自治區水利建設史上的“鹽環奇跡”。這標志著寧夏回族自治區水利工程建設管理局在水利工程建設管理方面又邁上了一個新臺階，為寧夏回族自治區水利工程管理的轉型升級提供了有力支撐。

“多規融合”應當建立和完善與之相配套的法規體系[9]。當前的“多規合一”工作仍是一種基于國土空間的協調工作，沒有上位法的支撐，“多規合一”成果的編制、管理與實施仍面臨法理基礎的困惑。建議通過“多規合一”試點工作的推進，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系，并同步探索完善與新型空間規劃體系配套的規劃法律體系[9]，制定完備的規劃條例和嚴格的條例執行和管控制度，確保規劃得到嚴格執行。此外，完善仲裁協商制度，保障不同規劃間的沖突可以得到科學合理的解決。

（

）：

［1］ 孟鵬.土地利用沖突與“多規融合”研討會在廣州市召開［EB/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/guangzhouduogu（i1）. pdf，2015 - 05 - 20/2015 - 08 - 10.

［2］ 馮廣京，陳美景，曾爽.2009 年國內土地科學重點研究評述及2010 年展望［J］. 中國土地科學，2010，2（41）：71 - 79.

“多規融合”需要建立配套的相關機制。首先，“多規融合”需要建立區域之間的合作機制?！岸嘁幦诤稀睉斒堑貐^比較優勢發揮、地區間均衡發展的一種實現手段，中央政府應該利用稅收集中權利在地區之間建立一種補償機制和利益共享機制。其次，“多規融合”需要建立部門之間的聯動與協作機制。“多規融合”是部門之間的優勢互補、相互協作的形式，應該在現有部門規劃的基礎上，消除規劃之間的矛盾和障礙，建立完整的中國國土空間規劃體系，制定相關的規劃法作為統領部門規劃的法律依據，并建立公眾民主參與進行利益表達的渠道[8]。

回到家里狗蛋就變了臉，說什么不進屋，說黑屋子里有妖怪。媳婦讓哥們兒朝洛蒙在樹蔭下哄著狗蛋玩，自己拿著笤帚進屋去，把衣服，被褥，鞋子，紙箱都用笤帚敲打一遍，然后拿出來掛到外面的洗衣桿上晾曬。接著又變戲法似的從大挎包里拿出幾瓶藥粉，天女散花一樣滿屋子揮灑。半個小時過去后，哥們兒朝洛蒙帶著狗蛋走進屋里，還滿屋子刺鼻的藥粉臭味兒呢。

［4］ 蘇文松, 徐振強, 謝伊羚. 我國“三規合一”的理論實踐與推進“多規融合”的政策建議［J］. 城市規劃學刊，2014（，6）：85 - 89.

［5］ 許景權“.多規合一”的趨勢展望［EB/OL］. http://www.xhut.cn/archives/8944, 2014 - 09 - 30/2015 - 08 - 07.

［6］ 謝錦鵬. 基于“多規融合”的國土空間規劃協調性評價［J］. 廣 東土地科學，2014，1（34）：18 - 22.

［7］ 顧朝林. 論中國“多規”分立及其演化與融合問題［J］. 地 理研究，2015，3（44）：601 - 613.

［8］ 張安錄.從地區競賽、部 門割據到新常態發展下的“ 多規融合”［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150305. pdf, 2015 -07 -20/2015 -08 -10.

［9］ 朱江“.多規合一”：新常態下規劃體制創新的突破口［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150302.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

從圖3可以看出，試驗期間，不同覆蓋條件下，水溫平均日較差從高到低為單層薄膜覆蓋、對照、雙層薄膜覆蓋；單層薄膜覆蓋條件下，30、60 cm水深的池子水溫平均日較差分別為5.9、5.8℃， 相差不大；雙層薄膜覆蓋條件下，30、60 cm水深的池子水溫平均日較差分別為2.5、2.2℃，同樣相差不大；但露天條件下，60 cm 水池的變化范圍在 2.3～7.0℃，平均日較差為4.3℃，比30 cm的水池高1.1℃。雙層薄膜覆蓋、露天處理的日較差變化趨勢基本一致，表現為晴天條件下日較差較大，多云次之，陰天最?。欢鴨螌颖∧じ采w表現為多云條件下日較差較大，晴天次之，陰天最小。

［10］林堅“.多規融合”應當抓住關鍵環節以實現協調融合［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150304.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

GMH550-P-RAC利用各種分析、診斷策略和算法，針對水電站的每臺機組，建立功能全面、實用性強的故障診斷分析系統，提供實時監測、報警、故障診斷分析、智能診斷報告等一系列工具和手段。它強大的人機界面功能，易懂的操作，簡潔的畫面，讓各類技術人員可以根據自己的需求隨時隨地掌握各電站機組的健康狀況，為安全運行，優化調度和檢修指導提供有力的技術支持。

［11］吳超.邁向“一張藍圖”的空間管制——探索“多規融合”建立空間控制線體系［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/20150301.pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

［12］ 蔡云楠. 當前“三規合一”工作的緣起、認識與探索［J/OL］.http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150307.pdf, 2015 -07 - 20/2015 - 08 - 10.

［13］ 張曉玲. 香港的規劃理念與實踐——對中國大陸“多規融合”的啟示［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150310.pdf, 2015 - 08 - 20/2015 - 08 - 20.

［14］ 吳宇哲. 基于控制規劃與發展規劃對接的“多規融合”框架［J/OL］. http://www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150306. pdf, 2015 - 07 - 20/2015 - 08 - 10.

［15］顧朝林,彭翀.基于多規融合的區域發展總體規劃框架構建［J］. 城市規劃，2015，3（92）：16 - 22.

［16］郭理橋“.一張藍圖”多規融合［J］. 智能建筑與城市信息，2014（，6）：24 - 25.

［17］羅以燦.基于“三層四線”的“多規合一”管理平臺建設［J］.西 部大開發，2015（，4）：85 - 89.

（本文責編：陳美景）

Causes of the Multiple-Planning Confict and Principle of Multiple-Planning Integration: Reviews of the Workshop “Land Use Conficts and Multiple Planning Integration”

MENG Peng1, FENG Guang-jing1, WU Da-fang2, ZHANG Bing-song1
(1. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 2. School of Geographical Sciences, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China )

The purpose of this paper is to analyze the causes of multiple-planning conflict, discuss the principle of multiple-planning integration, and explore how to construct the platform and system for the multiple-planning integration. According to the phenomenon of multiple-planning conflict, combined with the related research results, the method of deductive analysis has been used. Furthermore, the method of summarization analysis has been used to put forward the principle and methods of multiple-planning integration based on the workshop of “land use conflicts and multiple-planning integration”. The results indicate that the phenomenon of multiple-planning conflict is the outcome of the social and economic development of China under current special developing stage. The source of multiple-planning conflict is the lack of the consistency and coordination of the social and economic development overall goal between the various planning. The multiple-planning integration is a kind of inevitable choice and an important way to solve and eliminate multiple-planning conflict. It’s concluded that the core of multiple-planning integration is to establish the consistent goals and coordinating principles between the various planning based on the overall goals and the main principle of the social and economic development. The key to solve conflicts is the construction of the system platform and the scientific system of multiple-planning integration and the importance is to build the controlling index system abide by all sorts of planning. It is recommended to clarify the essential attribute, the core issues and fusion thought of multiple-planning integration, and then further perfect the top-level design of multiple planning integration.

land planning; planning conflicts; multiple planning integration; platform construction; system building

F301.23

A

1001-815（82015）08-0003-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.08.001

①參加“土地利用沖突與‘多規融合’研討會”的專家對本文的形成均有貢獻，在此一并致謝！

2015-07-20

2015-08-10

孟鵬（1978-），女，河南平頂山人，博士。主要研究方向為土地利用規劃和土地政策研究。E-mail: mp827119mp@163.com

馮廣京（1957-），男，山西陽泉人，研究員。主要研究方向為土地經濟與土地政策研究。E-mail: fenggj@139.com