林業系統職務犯罪的預防——基于赫章縣查辦該類案件的調查與思考

文◎廖顯東　郭正元

林業系統職務犯罪的預防——基于赫章縣查辦該類案件的調查與思考

文◎廖顯東*貴州省畢節市人民檢察院副檢察長［551700］郭正元**貴州省赫章縣人民檢察院副檢察長［553200］

摘要：內容近年來，由于教育不扎實、監督不到位、制度不完善等方面的原因，基層林業系統工作人員利用職務便利，截留、騙取、侵吞涉林惠民資金等職務犯罪時有發生，呈現出發案主體集中、作案手段單一、法律意識淡薄等明顯態勢。為此，進一步加強對涉林系統職務犯罪預防，強化對林業工作人員的教育、管理和監督，對于推進涉林項目資金安全、推動強農惠民政策落實、優化地方生態環境建設意義重大。

關鍵詞：林業系統職務犯罪預防調查

生態文明建設關系人民福祉、關乎民族未來。近年來，隨著國家對生態建設項目資金投入的不斷加大，各個地方生態環境建設取得了一定成效。然而，由于監督、教育、管理和制度缺失等方面的原因，一些基層林業部門工作人員職務犯罪時有發生，嚴重影響和阻礙了地方生態環境建設，群眾反映強烈。2015年以來，赫章縣人民檢察院認真貫徹省院關于開展生態環境保護專項行動的重要部署，立足本地實際，依法立案查辦林業系統貪污窩案4件10人，通過對該系統發案的特點、原因進行分析，進而提出相應的預防對策建議。

一、赫章縣林業系統職務犯罪案件的特點

2015年1至8月，赫章縣人民檢察院共在本地林業系統查辦貪污窩案4件10人，均為大案，涉及科級干部1人、工作人員7人、基層林業站長2人,涉案總金額120余萬元。

［案例一］2011年至2013年,赫章林業局石漠化辦公室主任孫某、工作員葉某在組織實施國家石漠化治理封山育林項目、荒山造林工程過程中，伙同單位營林站職工黃某等人共謀，利用組織實施項目和管理資金撥付的職務之便，采取冒名簽訂合同，降低合同單價、隱瞞真實單價等方式，截留提取涉林專項資金71萬元進行私分，其中孫某分贓16萬元、葉某分贓24.6萬元。

［案例二］2010年至2013年，赫章縣林業局營林站負責人黃某在組織實施國家鞏固退耕還林補植補造項目和石漠化封山育林、荒山造林等項目過程中，與站內職工姜某、朱某、曹某、葛某相互勾結，共謀采取冒用各自親戚名義簽訂合同，然后以下達指標任務為名指令鄉鎮林業站發動群眾實施，向群眾隱瞞有實施費的事實，項目經驗收合格后，黃某等5人與結構鄉林業站胡某將截留下來的專項資金47萬元共同侵吞。

［案例三］2012年，赫章縣興發鄉林業站負責人王某在組織實施國家鞏固退耕還林補植補造項目過程中，與赫章縣林業局技術員沈某相勾結，采取項目由林業站發動村組群眾義務實施、進而隱瞞項目實施有勞務補助等方式，截留涉林項目資金6.5萬元進行私分。

通過分析，發現上述案件呈現以下特點：

1.發案主體相對集中。上述三個案例涉及部門均為林業局營林站、石漠化辦的工作人員，大部分系技術業務骨干，幾乎站（所）內部人員均有參與作案，分贓金額大小不同，同時牽涉項目實施地林業站（所）的個別人員。

2.作案手段相對單一。辦案發現，林業局營林站、石漠化辦工作人員與鄉鎮林業站相互勾結、沆瀣一氣，“黃金搭檔”共同作案，利用組織實施林業項目、經手管理專項資金的職務之便，形成截留侵吞專項資金的共識后，相互分工，各自從本人聯系和組織實施的項目中截留提取資金后一起私分。案例二中,涉及的營林站有9名職工參與作案,分工各有不同，一些負責簽訂合同、一些負責編造資料、一些負責保管資金、一些負責檢查驗收，形成了作案同盟。

3.發案環節相對集中。涉案項目均為國家鞏固退耕還林成果專項資金，主要包括退耕還林補植補造、石漠化治理封山育林、荒山造林、天保林項目資金。發案環節集中在合同簽訂弄虛作假、欺騙隱瞞專項資金真相、截留提取專項資金進行私分、監督驗收流于形式。案例一中，涉案對象采取冒用親屬之名簽訂合同，以下達指標任務方式指令鄉鎮林業站發動群眾義務性無償實施，或以降低合同單價、隱瞞真實單價截留部分資金私分，或向群眾隱瞞有勞務補助的事實真相、欺上瞞下將所有專項資金截留私分。

4.整體文化素質偏低。上述三個案例中，涉案人員有8人系中專以下文化水平，2人為大專以上文憑，法律意識普遍淡薄，對相關涉林政策法律法規知之甚少，鉆法律“空子”、打政策“擦邊球”，80%以上到案后仍存在“截留分取專項資金系正當勞務報酬、僅違反政策規定、并未觸犯刑律”等錯誤認識。

二、林業系統職務犯罪發案的成因

1.教育不夠扎實。一方面基層林業部門平時對干部職工的教育流于形式，開會學習停留在傳達文件，缺乏強有力的保障措施，導致林業干部對業務知識的學習不深、對相關法律政策規定了解不透，對制度的執行打折扣，尤其對什么是違紀、什么是違法等缺乏深刻認識，法律意識較為淡薄。如案例二中黃某等人到案后，均存在“大家都參與、法不責眾”等錯誤意識，對自己參與侵吞私分不以為然、習以為常。另一方面，貪欲作祟，將黨紀國法拋之腦后。如案例一中的孫某作為單位黨組成員兼石漠化辦主任，多年來對“手莫伸，伸手必被抓”的警示何嘗不是耳熟能詳，但在巨大的金錢誘惑面前，不惜鋌而走險，以身試法。加之存有僥幸心理，嘗到甜頭后作案次數越來越多，涉案金額越來越大，思想放松改造，價值觀扭曲，最終滑向犯罪深淵。

2.監督流于形式。一方面內部監督不到位，上級下撥涉林項目資金后，林業局下放權力，明確單位的營林站和石漠化辦組織實施，而作案人利用組織實施的職務之便，欺上瞞下，自己組織實施、自己管理資金、自己組織驗收，而局領導和上級林業部門對下檢查監督不到位。查辦的所有案件均為作案人自行冒用他人之名簽訂合同后，卻以下達指標任務方式指令鄉鎮林業站動員群眾實施，同時隱瞞應支付勞務費的事實真相；有的項目以鄉林業站名義簽訂合同后，上下勾結弄虛作假，即“你實施我驗收，我實施你驗收，最后大家都有份”。另一方面外部監督缺失，項目實施前，對退耕還林補植補造、封山育林等法律政策不宣傳，社會群眾不知曉，承包項目的自然人不了解真實價格，使得涉案人員采取降低合同單價、隱瞞真實價款截留專項資金私分提供了空間。

3.制度執行不力。一方面，基層林業部門對涉林項目資金的管理配套制度不健全，流程規章不完善，即使建有制度，也只是掛在墻上、停留在口號上、卻未落實在行動上，從而為犯罪的發生埋下了隱患。另一方面，對國家、省、市下發的涉林項目資金管理規定、法律政策制度執行不力，打折扣，搞變通，鉆空子、踩邊線。上述三個案例中，涉案人員均存在“國家鼓勵干部職工參與植樹造林，誰造林誰受益，其參與組織實施造林項目，提供了技術指導和監督檢查的勞務付出，結余資金應歸自己所有”的錯誤認識。

4.職責待遇不對等。從發案來看，大多數涉案人員年齡在40周歲以上，他們既要涉林項目的業務技術指導，還要組織完成各自聯系的轄區補植補造、封山育林項目，工作量較大，而月收入又不高，且站里的經費經常短缺，付出與收入的落差使得部分林業干部心理失

去平衡，滿腹牢騷，甚至消極對待工作，能少做就絕不多做，還走歪門邪道想法子賺取非法收入。如案例二中黃某等人作為單位的技術骨干，平時各自所聯系鄉鎮的造林任務較重，由于工資收入相對較低，心理失衡導致鋌而走險。

三、防范林業系統職務犯罪的對策和建議

1.加強教育警示。要把廉政教育、法治教育作為一項常規性工作常抓不懈，使廉政意識和法治意識深入人心。以法治講座、警示教育、典型案例剖析教育等多種形式，使林業工作人員特別是各級領導干部學法、懂法、守法，增強法律意識，提高防腐抗變的能力。定期舉辦干部退耕還林工程建設職務犯罪預防和法制培訓班,有針對性地宣講國家法規政策、退耕還林工程建設中林業部門和有關工作人員的職責、資金管理、項目實施、質量標準、驗收程序等的規定，重點加強對違法違紀以及構成犯罪后應承擔的行政、法律責任的宣講，提高干部防微杜漸、廉潔自律、勤政敬業的意識，增強法制觀念和政策水平。進一步加強法規政策宣傳，充分調動廣大農民的積極性，讓人民群眾監督退耕還林工程建設。

2.完善管理制度。對現有的規章制度進行梳理和修訂，針對退耕還林實施過程中出現的問題，從項目合同簽訂、組織實施權限、資金管理撥付、業務技術指導、監督檢查驗收等方面進一步完善細化相關配套制度，把預防關口前移，有針對性地加強對相關法律法規政策的學習，有效杜絕退耕還林中的職務犯罪隱患。建立首問責任制度，對植樹造林、退耕還林工程實施過程中,虛報冒領、違規使用資金而給農民群眾造成損失的，成活率達不到標準的，堅決追究各級領導和相關直接責任人的責任，真正形成一級抓一級、層層抓落實的工作措施，健全上下監督、群眾監督的有效機制。落實恢復性司法制度，加強檢察機關與林業部門的溝通協作，聯合組織力量對所有涉案林業項目進行摸底排查和再度復查，對實施面積不足、成活率不高、質量達不到標準的，及時開展補植補造，確保涉林項目資金真正落到實處，推進地方生態環境建設。

3.強化內外監督。一是提升項目資金透明度。推進林務公開工作，加大對國家、省、市、縣相關涉林政策的宣傳力度，及時將涉林項目資金、實施地點范圍、實施方式、實施種類數量、檢查驗收結果等向社會公示，讓干部群眾知曉，全方位接受社會監督，杜絕暗箱操作空間。二是加強內部監督，加大上級部門對下監督檢查力度，對擬實施的項目全程跟蹤，從實施主體、質量、資金管理撥付、項目檢查驗收、后續管理維護等方面進行監督，發現問題及時通報整改并堅決問責；同時落實項目責任人制度，對擬實施的項目每名局領導要牽頭負責到底，分管領導要加強跟蹤檢查，時刻提醒打招呼，杜絕犯罪發生的隱患，確保項目優質、資金安全、干部優秀。三是加強審計監督，每年度審計部門與林業系統紀檢部門要強化對已實施項目資金進行審計，對存在的苗頭性、傾向性問題及時預警打招呼，堅決果斷進行糾正，對涉嫌犯罪的要依法移交司法機關查處，決不姑息遷就。

4.推行預防聯席會議。定期或不定期召開聯席會議，林業主管行政部門主動通報情況，加強同檢察機關的聯系，使檢察機關對林業系統的工作情況、管理情況、國家撥付轉項資金情況了解到位，及時發現情況堵塞漏洞；適時對職務犯罪與違法違紀案件的原因進行分析，找出發生的特點和規律，有針對性制訂預防對策和措施，使專項預防成為常態。要加強兩法銜接，建立案件通報和線索移送制度，林業系統主管部門收到群眾舉報涉林職務犯罪線索后，及時移交檢察機關，主動配合查處；檢察機關要嚴格依法辦案，加大打擊力度，使打擊成為一種特殊的預防手段，以打促防，形成威懾，營造“不愿為、不敢為、不能為”的思想防線。

5.提高整體素質。針對當前基層林業工作人員的文化水平等各方面素質不高的問題，相關部門應當予以高度的重視，及時出臺措施，鼓勵學歷和業務水平較高的人才加入到林業工作之中，并對在職的林業工作人員進行定期培訓，提高隊伍的整體素質。加強對涉林重點崗位、重要人員的針對性教育，讓相關涉林政策規定入腦入心。適當提高林業工作人員的待遇，增強其工作積極性，從物質保障入手，提高基層林業干部各方面的待遇，在工作、生活方面予以關心、照顧，以促進隊伍廉潔奉公。