關(guān)于現(xiàn)行建筑工程施工許可制度的探討

文/潘大為 揚(yáng)州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查站 江蘇揚(yáng)州 225000

關(guān)于現(xiàn)行建筑工程施工許可制度的探討

文/潘大為 揚(yáng)州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查站 江蘇揚(yáng)州 225000

本文針對現(xiàn)行《建筑工程施工許可管理辦法》相關(guān)條文，從發(fā)證規(guī)模、建設(shè)資金保障、現(xiàn)場查勘、補(bǔ)發(fā)程序等方面深入探討和分析了目前建筑工程施工許可制度存在的問題，并提出了解決問題的思路和建議。

建筑工程；施工許可；工程建設(shè)管理；探討

引言：

我國現(xiàn)行建筑工程施工許可制度從1999年實(shí)施以來，已歷經(jīng)十余年，作為工程建設(shè)管理的一項(xiàng)基本制度，在保障工程質(zhì)量安全和規(guī)范建筑市場秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但是由于近年來我國工程建設(shè)的飛速發(fā)展，產(chǎn)生了諸多新情況、新問題，現(xiàn)行施工許可制度在指導(dǎo)各級(jí)建設(shè)行政主管部門開展施工許可工作時(shí)，有些環(huán)節(jié)顯得操作性不強(qiáng)，給工程建設(shè)管理人員帶來了一些困惑。在新的社會(huì)背景下，如何更好的發(fā)揮施工許可制度的積極作用，如何更好的指導(dǎo)施工許可工作實(shí)踐，需要每一位工程建設(shè)管理者認(rèn)真探討。

一、現(xiàn)行建筑工程施工許可制度概述

建筑工程施工許可制度，是指由國家授權(quán)有關(guān)建設(shè)行政主管部門，在建筑工程開工前，根據(jù)建設(shè)單位的申請，對工程項(xiàng)目是否符合法定開工條件進(jìn)行審查，對符合條件的工程發(fā)放施工許可證，允許開工建設(shè)的制度。《中華人民共和國建筑法》（1997年11月1日主席令第91號(hào)公布）第二章對施工許可的程序作了一般性的概述，《建筑工程施工許可管理辦法》（2014年6月25日住建部第18號(hào)令發(fā)布）對施工許可的程序作了詳細(xì)闡述，是現(xiàn)行施工許可制度的指導(dǎo)性文件，至今已沿用十余年。現(xiàn)行施工許可制度作為工程建設(shè)管理的一項(xiàng)基本制度，對于規(guī)范工程建設(shè)管理起到了極為重要的作用。它是基本建設(shè)程序中一項(xiàng)綜合性的扎口管理程序，要求開工項(xiàng)目必須具備土地、規(guī)劃等前置條件，起到開工的把關(guān)的作用；它是建設(shè)行政主管部門開展工程質(zhì)量安全管理工作的重要行政管理措施，通過施工許可，要求工程項(xiàng)目必須首先通過施工圖審查，并辦理質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)，確保工程質(zhì)量安全受控；它是維護(hù)建筑市場秩序的重要手段，將從事工程建設(shè)各方責(zé)任主體納入監(jiān)管范圍，有利于主管部門了解掌握所轄范圍內(nèi)有關(guān)建設(shè)工程的數(shù)量、規(guī)模以及從業(yè)人員的基本情況，依法進(jìn)行監(jiān)督管理，保證工程建設(shè)活動(dòng)依法有序進(jìn)行。

二、現(xiàn)行建筑工程施工許可制度的探討

《建筑工程施工許可管理辦法》是目前各級(jí)建設(shè)行政主管部門開展施工許可工作的主要依據(jù)，由于工程建設(shè)形勢的不斷變化，部分條款與工程建設(shè)實(shí)際不能完全適應(yīng)，也給從事施工許可管理工作的人員帶來了一些困惑，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、關(guān)于申領(lǐng)施工許可工程的規(guī)模。《建筑工程施工許可管理辦法》第二條規(guī)定：“工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申領(lǐng)辦理施工許可證”。這是十多年前的標(biāo)準(zhǔn)，到如今隨著物價(jià)和人工費(fèi)的不斷上漲，30萬作為投資額的標(biāo)準(zhǔn)顯得過低，很多私人住宅的裝修都已超過了這個(gè)限額，導(dǎo)致了很多小型工程也需要辦理施工許可，這些小型工程本身未必需要納入建筑市場監(jiān)管，也不需要質(zhì)量安全監(jiān)督介入。如果嚴(yán)格按照《建筑工程施工許可管理辦法》，許多小型工程的業(yè)主需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力辦理各種繁瑣的手續(xù)，比如施工圖審查、施工合同備案、質(zhì)監(jiān)安監(jiān)報(bào)監(jiān)等，主管部門也需要消耗大量行政資源，比如現(xiàn)場查勘、質(zhì)量安全監(jiān)管和建筑市場監(jiān)管等，這和目前簡政放權(quán)的大形勢并不相符。

2、關(guān)于落實(shí)建設(shè)資金。《建筑工程施工許可管理辦法》第四條第八款規(guī)定：“建設(shè)工期不足一年的，到位資金原則上不得少于工程合同價(jià)的50%，建設(shè)工期超過一年的，到位資金原則上不得少于工程合同價(jià)的30%。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提供銀行出具的到位資金證明，有條件的可以實(shí)行銀行付款保函或者其他第三方擔(dān)保”，這條規(guī)定對于防止產(chǎn)生爛尾樓有積極作用，也有利于防止出現(xiàn)拖欠工程款和農(nóng)民工工資的情況。但是時(shí)過境遷，目前資金證明已流于形式，主要原因有兩個(gè)方面：一是建設(shè)單位如果財(cái)務(wù)上沒有足額現(xiàn)金，但為領(lǐng)取施工許可證，也會(huì)想盡辦法，或從他處籌借資金，或本單位其他資金挪用、或找關(guān)系讓銀行出具虛假證明，一旦取得銀行的資金到位證明后，再迅速將現(xiàn)金取出，這種情況下資金證明并沒有起到保證建設(shè)資金充足的目的；二是開工前資金儲(chǔ)備情況應(yīng)交由企業(yè)根據(jù)市場和自身經(jīng)營情況而定，對現(xiàn)代企業(yè)而言，資金需要高效流轉(zhuǎn)，如果由行政條文強(qiáng)制規(guī)定開工前必須資金到位，不利于企業(yè)的市場經(jīng)營，甚至直接增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，有時(shí)反而可能造成企業(yè)資金鏈斷裂，無法支付工程款。

3、關(guān)于補(bǔ)發(fā)施工許可證。《建筑工程施工許可管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工”，第十二條規(guī)定：“對于未取得施工許可證或者為規(guī)避辦理施工許可證將工程項(xiàng)目分解后擅自施工的，由有管轄權(quán)的發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令停止施工，限期改正，對建設(shè)單位和施工單位分別處以罰款”。但是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中部分工程項(xiàng)目存在未批先建的情況，有的項(xiàng)目是由于建設(shè)單位不熟悉法律法規(guī)造成的，有的項(xiàng)目是由于工期緊來不及辦理各類手續(xù)造成，對于這類違法違規(guī)項(xiàng)目是否需要補(bǔ)發(fā)施工許可證，如何補(bǔ)發(fā)施工許可證，《建筑工程施工許可管理辦法》都沒有具體說明。在目前工程建設(shè)管理實(shí)際中，未領(lǐng)取施工許可證的項(xiàng)目無法辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，無法辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)，因此未批先建的項(xiàng)目為了領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證，必須補(bǔ)辦施工許可證。關(guān)于如何補(bǔ)發(fā)施工許可證，各地的作法略有不同，有的只作材料審查，材料齊全即補(bǔ)發(fā)證；有的先接受行政處罰，處罰結(jié)束后再補(bǔ)發(fā)證；有的還需要對違規(guī)建設(shè)的部分進(jìn)行質(zhì)量鑒定，鑒定合格后再補(bǔ)發(fā)證。

4、關(guān)于裝修工程申領(lǐng)施工許可證。裝修工程與土建工程之間存在差別，自身由于形式上的不同也有所區(qū)分，導(dǎo)致核發(fā)裝修工程施工許可證的情況比較復(fù)雜。裝修工程從時(shí)間跨度上分為新建裝修和二次裝修，前者在新建房屋時(shí)待土建工程施工結(jié)束后即實(shí)施裝修，竣工后一起投入使用，土建工程與裝修工程均為同一家建設(shè)單位，因此申領(lǐng)施工許可的條件和土建工程相同，后者是房屋使用一段時(shí)間后，根據(jù)需要重新裝修，如果建設(shè)單位不變，申領(lǐng)施工許可的條件和土建工程一致，如果已經(jīng)轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租，說明裝修工程的建設(shè)單位和原土建工程建設(shè)單位不同；從裝修形式上分為室內(nèi)裝修和室外裝修，室外裝修涉及到外立面的形態(tài)，需要規(guī)劃部門的認(rèn)可，室內(nèi)裝修一般不需要。因此裝修工程情況復(fù)雜多樣，核發(fā)施工許可證時(shí)應(yīng)具體問題具體分析，但是對于裝修工程如何核發(fā)施工許可證，《建筑工程施工許可管理辦法》并未單獨(dú)表述，導(dǎo)致各地核發(fā)裝修工程施工許可證的方式不盡相同，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

三、幾點(diǎn)思考和建議

1、申領(lǐng)施工許可工程的規(guī)模可由30萬元適當(dāng)上升至50萬或者更高。

2、現(xiàn)場查勘應(yīng)由發(fā)證機(jī)關(guān)牽頭，由兩人以上的執(zhí)法人員參加，事先通知建設(shè)單位查勘時(shí)間和內(nèi)容，現(xiàn)場核驗(yàn)是否開工、施工地點(diǎn)、拆遷進(jìn)度、現(xiàn)場條件等情況，查勘結(jié)果現(xiàn)場告知建設(shè)單位，形成查勘記錄單，由建設(shè)單位確認(rèn)簽字。

3、申領(lǐng)施工許可不再提供到位資金證明，改由工程款履約保證金等強(qiáng)制措施代替。

4、對于未批先建的項(xiàng)目補(bǔ)發(fā)施工許可證，需另外提供行政處罰決定書和已施工部分質(zhì)量鑒定合格證明。

5、外裝修需提供規(guī)劃部門認(rèn)可文件，內(nèi)裝修需提供房產(chǎn)證和租賃合同。

6、提高未批先建處罰力度，包括提高罰款額度。

7、對于政府投資的民生工程，確因工期緊、群眾急需，可以先行開展質(zhì)量安全監(jiān)督工作，確保工程質(zhì)量安全。

[1]《中華人民共和國建筑法》（1997年11 月1日中華人民共和國主席令第91號(hào)公布）.

[2]《建筑工程施工許可管理辦法》（2014 年6月25日住建部第18號(hào)令發(fā)布）.

潘大為(1981-),男，本科，工程碩士，工程師，現(xiàn)主要從事建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作。