走出“強制拆除”的執行誤區

◎宋振榜

走出“強制拆除”的執行誤區

◎宋振榜

當前，拆違工作之所以存在申請法院強制執行難的問題，一定程度上是因為對《行政強制法》《城鄉規劃法》、最高人民法院《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》的理解和執行出現了偏差——

如何依法拆除違法建筑物，一直都是困擾國土執法人員的一道難題。實踐中，存在法院拒絕受理國土部門拆違申請，導致案件無法結案的情況，部分國土執法人員還因未能拆除地上建筑物而受到檢察機關的追究。之所以會出現這些情況，一定程度上是因為在理解和執行相關法律法規時出現了偏差。

違法建筑物分規劃區內、外兩種，但絕大多數在規劃區內。根據《城鄉規劃法》和《河南省實施城鄉規劃法辦法》規定，規劃區是指城鄉規劃區，即“城市、鎮和村莊建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域”。其中，在城市、鎮總體規劃確定的建設用地范圍內，還有近期（5年內）建設或改造計劃的集體所有土地區。在已經批準的規劃區范圍內，凡未取得規劃許可證或者未按照規劃許可證建設的，均屬違反規劃法的行為，由規劃部門依法查處；當事人不改正的，由縣級以上人民政府依法強拆。在鄉村規劃區內未依法取得規劃許可證或未按規劃許可建設的，由鄉、鎮人民政府責令改正或拆除。

《行政強制法》第十七條規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。據此可以清楚地得出結論，在城鄉規劃區內凡違反城鄉規劃的建筑物應由人民政府實施拆除。其中，在城鎮規劃區內應先經規劃部門立案查處后，再由政府拆除。

2013年，最高人民法院的《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》指出，對涉及違反《城鄉規劃法》的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。該批復與《城鄉規劃法》和《行政強制法》是一致的。所以，對于城鄉規劃區范圍內違反規劃建設的強拆，法院不予受理是正確的。此處的不予受理應指對規劃部門的申請。

導致法院不予受理土地管理部門的強拆申請的，是對兩部法律和最高人民法院批復的認識誤區：

一是對最高人民法院批復理解有誤區。批復中適用的是《城鄉規劃法》和《行政強制法》?！冻青l規劃法》是調整規劃區范圍內的違反規劃行為，不應擴大到規劃區外。城鄉規劃是與土地利用總體規劃相銜接的，根據《土地管理法》第二十二條的規定，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。因此，正常情況下，城鄉規劃不超過土地利用總體規劃確定的建設用地范圍。在規劃區外的違法建筑物、構筑物、設施等是《土地管理法》規定的拆除區域，即土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地規模范圍外。根據《土地管理法》，對違反土地利用總體規劃，擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。對此，法院應當受理。

二是國土部門的執法有誤區。通常，國土部門對凡是沒有供地批準手續的一律查處，而不考慮是否在城鄉規劃區外，忽視了規劃部門和政府的法定強拆職權和范圍。《城鄉規劃法》于2007年修訂，晚于《土地管理法》，屬于新法，根據《立法法》規定，對同一事件，兩法規定有不一致時適用新法。所以，國土部門執法時應當首先依據《城鄉規劃法》，排除規劃部門職責范圍后再履行自己職責和范圍。況且兩部法律規定的拆除區域是對接關系，不是重復執法。

三是公眾認識有誤區。多數人認為，凡涉地案件均是國土部門職責。地方黨委和政府也常把各種涉地案件批轉國土部門處理，群眾信訪也是如此。這是不熟悉《城鄉規劃法》造成的認識誤區。很少有人將兩部法律一并學習和研究，正確理解《土地管理法》規定的土地利用總體規劃確定的建設用地范圍與城鄉規劃的銜接關系。這也是國土部門申請拆除得不到法院支持，從而困擾土地執法的地方。

違法建筑物應當依法強拆。強拆可依法分為行政強制和申請法院執行。違反《城鄉規劃法》的屬行政強制，違反《土地管理法》的應申請法院執行?！缎姓娭品ā芬彩欠謩e規定的，兩者不能相混?！冻青l規劃法》中涉及行政強制范圍的規定是第二條、第三十九條至第四十二條、第六十四條、第六十五條、第六十八條和最高人民法院批復，《土地管理法》涉及申請法院強制執行范圍的規定是第二十二條、第四十四條、第五十六條、第七十三條、第七十六條和第八十三條。

部分市縣已經批準的城鄉規劃現狀，與土地利用總體規劃確定的建設用地規模不符，此時應以現狀為準。如果現狀規模偏小，與土地利用總體規劃確定的范圍有不對接區域，該區域既不屬《城鄉規劃法》調整范圍，也不是《土地管理法》規定的申請法院強拆范圍，此時，可以適用《土地管理法》賦予各級人民政府制止非法占地的職權。在行使制止權時，以政府名義先責令自拆，逾期強拆，此強拆屬于制止措施，符合《土地管理法》第三條規定。該措施不僅在該區域可以實施，在其范圍外也可實施。根據《城鄉規劃法》和《土地管理法》等相關法律，人民政府制止非法占地，有部門執法程序的可先由部門立案查處，沒有前置程序的應先以政府名義告知自拆，逾期強拆。這是政府行政強制的基本程序。

正確拆除違法建筑物，需要當地政府組織相關部門共同梳理職責，以便依法履職。目前，已有地方按城市規劃區內外分別執法，但不夠全面具體，有待進一步規范，從而全面推進依法行政，改善執法環境，不斷營造美好的城鄉環境。

（作者單位：河南省國土資源廳）