污染防治項目績效評價關鍵技術研究

孫　寧　何明武　宋玲玲　程　亮

(1.環境保護部環境規劃院，北京　100012；2.遼寧省環境保護廳，沈陽　110000)

污染防治項目績效評價關鍵技術研究

孫寧1何明武2宋玲玲1程亮1

(1.環境保護部環境規劃院，北京100012；2.遼寧省環境保護廳，沈陽110000)

【摘要】績效評價是污染防治項目全過程績效管理中的重要環節。本文圍繞污染防治項目績效評價中的四個關鍵問題分別展開，探討了污染防治項目績效評價15個評價指標的構建過程；對關鍵指標計算方法進行了探討，包括污染物減排量計算方法，“排放達標頻次”、“運行同步性”、“生態環境效益”、“經濟效益”等四個非通用性指標對不同類型污染防治項目的評價計算方法；研究提出污染防治項目績效目標指標體系，對不同類型的污染防治項目提出個性化的污染減排指標體系；最后分別對單一項目和多項目的績效分析技術進行了探討，研究提出了單一項目和多項目的績效分析內容。

【關鍵詞】污染防治項目；績效評價；關鍵技術

1績效評價模型與評價內容的確定

績效評價模型是一種用來理解和設計評價指標的邏輯框架，它體現測評內容之間的邏輯關系，根據模型可以系統地確定與績效測評最為相關的指標。項目邏輯分析方法采用目前項目管理界普遍認可的邏輯框架法(Logic Framework Approach，LFA)。它是美國國際開發署1970年開發并使用的一種設計、計劃和評價的工具，也是一種綜合、系統地研究和分析問題的思維框架模式，核心是事物層次間的因果邏輯關系，即一定條件會產生相應結果。

項目邏輯分析方法從垂直邏輯關系和水平邏輯關系兩大維度構建出一個4×4的矩陣表，基本模式見1。它的主要思路可分為三個步驟：首先，通過垂直邏輯分析確定項目邏輯層次，建立績效評價指標體系的基本維度，也可以稱為指數層；其次通過水平邏輯分析，確定各維度的重要外部條件和驗證指標；最后，從客觀驗證指標和重要外部條件中提取指標，建立指標體系。

表1　邏輯框架模式

1.1　垂直邏輯分析(評價內容的確定)

從邏輯框架模式的垂直關系來看，工程項目可分為投入(措施)、產出(結果)、效果(目的)、影響(目標)四個層次。即投入一定的資金并保障資金及時到位、有效開展項目的建設和監督管理(投入)，就能得到污染治理工程設施的建成(產出)，并發揮出環境治理作用(效果)，對當地環境改善產生積極的持續影響(影響)。這個四個層次之間具有相互的因果邏輯關系，前一個層次在滿足重要的假定條件后，會成為下一個層次的原因。

指數1：投入。指項目的實施過程及內容，主要包括資金的投入和人力的投入(開展項目實施和管理活動)等；

指數2：產出。指項目的建設內容或投入的產出物，一般是指污染防治設施、設備的建成和投入運行；

指數3：效果。指項目實施緣由及實施直接的效果和作用，具體可包括減少污染物排放、提高環境質量、提高環境管理能力以及其他具體環境問題的解決等。與目標相比，側重于項目短期的作用和影響；

指數4：影響。指超越項目范疇的國家、地區、部門的環境保護目標，側重于環保工程投資項目長期的實施方向和影響，核心是持續發揮污染防治效益、改善地區環境狀況和質量。

投入、產出、效果、影響即構成了工程項目績效四個方面的評價內容。

1.2　水平邏輯分析(指標層)

水平邏輯分析是要確定各邏輯層次的客觀驗證指標、驗證方法和重要外部條件，也即分析確定績效評價指標、指標數據來源和指標計算方法。

2評價指標的建立與分析

2.1　已有績效評價指標體系的對比分析

近年來，關于績效評價指標體系的構建有很多研究者從不同角度開展研究和設計。2013年財政部提出了一套針對項目、預算項目和整體性的通用性評價指標體系，其中針對“項目”的通用指標體系成為規范污染防治項目績效評價的重要基礎。至今北京、河北、青海等省環保部門紛紛建立了省級污染防治項目績效評價指標體系。對上述各套評價指標體系進行對比分析，結合財政支出評價指標的共性要求，可以得出：

2.1.1指標結構總體分為兩大類型

第一種類型是將指標總體劃分為“業務指標”和“財務指標”兩大類型，每類指標下，結合項目建設的不同階段，包括前期策劃、組織實施、項目建成、后續影響等，將“業務指標”和“財務指標”再進一步分為若干具體指標。第二種類型是總體根據項目建設的進度進行指標體系的構建，將項目建設總體劃分為前期策劃與決策階段、項目實施階段、項目建成后的運行階段，這一階段的劃分若從績效管理的角度看，即為“績效目標的設定”、“為實現績效目標的過程管理”、“績效目標實現程度”等，反映出績效管理的思想和績效評價的主要特點。上述兩種類型也反映出財務(資金)評價在整個評價體系中的地位和作用不同。第一種類型比較看重財務(資金)方面的評價，作為一個大的類別，設置了相應的具體指標；第二種類型是將財務(資金)評價內容放置在項目建設過程中，如前期階段的資金到位性指標、項目實施階段的資金管理合規性和合理性指標，項目實施結束后的竣工決算等，將財務(資金)指標與項目其他管理性指標融合在一起，總體反映項目建設不同階段的不同的評價要求。

2.1.2評價核心理念是一致的

上述各套指標雖然結構不一，指標不一，數量不一，權重不一，但統一都涵蓋了項目實施的經濟性、效率性和有效性，均反映出項目績效的內涵，同時績效指標也都涵蓋了過程性指標(建設過程中的項目管理、資金管理)和建成后的產出和效益，產出指標主要包括數量、質量、效率和成本四個方面的指標。同時注重對績效目標設置合理性的評價，在大多數評價指標中都涉及對“績效目標合理性”和“績效指標明確性”的評價，對項目所設定的績效目標是否依據充分，是否符合客觀實際，用以反映和考核項目績效目標與項目實施的相符情況，以及依據績效目標設定的績效指標是否清晰、細化、可衡量等，用以反映和考核項目績效目標的明細化情況進行考核，充分體現績效評價四個步驟中的第一步“設定績效目標”的要求。

2.1.3定量指標和定性指標相互結合

不同類型績效指標結構中，均有不同數量的定量指標和定性指標共同構成，這反映出項目支出績效的特點，即有些可以定量衡量和評價，某些評價內容采取定性方式，通過評價者對項目績效的全面了解，定性評價其水平和等級，然后將定性評價的水平進行定量的表述。定量指標和定性指標的結合，有利于更加全面的反映項目績效的各個方面。

2.1.4共性指標與個性指標相互結合

通過對上述不同類型典型指標的分析，可根據指標的適用性，可將指標分為共性指標和個性指標。根據上述指標的分析可知，個性指標主要是指“經濟效益指標“、”社會效益指標“、”生態環境效益指標“、”可持續影響指標“等四個指標。不同類型的項目(包括不同類型的環保項目)在上述四個個性指標上具體設置的指標，以及指標的計算方法、數據來源等可能有所差異，這需要在績效評價實踐過程中不斷總結，確定能夠適應并體現不同類型項目特點的具體的個性指標。

2.1.5評價指標不斷簡化和突出重點

對上述各套指標制定時間的分析后可以發現，2010-2012年制定的評價指標體系往往較為復雜，指標數量較多，2013年財政部制定共性指標體系后，制定的指標體系得到了較大程度的簡化，指標數量得到減少，評價的指標更加突出重點，圍繞績效目標的設定、過程管理和產出與效益中的主要評價內容進行指標設置，評價工作得到簡化，提高了評價效率。

2.2　污染防治項目績效評價指標的建立

根據上述績效評價模型和評價內容的研究，結合國內績效評價指標應用現狀，根據污染防治項目管理的需求，確定如下4個一級指標、11個二級指標、15個三級指標共同組成的的污染防治項目績效評價指標體系。

需要注意的是：(1)績效評價是針對工程項目進行的評價，并非針對資金進行評價。財政資金支持項目和非財政資金支持項目在績效評價指標的確定過程中并無實質性差異。無論項目有沒有地方財政和國家財政資金的支持，原則上都按照上述指標進行評價，只是在評價“資金到位性”方面，對有財政資金支持的項目，該指標重點評價除國家資金以外的其他資金，包括地方財政資金、企業支持資金的到位情況，若無財政資金支持，全部是企業自籌資金，則評價自籌資金到位情況。績效評價不分資金來源，也不將不同渠道的資金分開分別評價，是對項目實施整體績效進行評價。(2)設立的項目管理指標是針對項目業主單位對項目管理水平的評價，不是政府管理部門對項目管理水平的評價，各級項目管理者實施項目管理的力度、成效和問題的評價應在“績效分析”中進行。

表2　污染防治項目績效評價指標體系

3生態環境效益指標計算方法

3.1　生態環境效益指標的多面性

評價項目實施后取得的生態環境效益情況。可根據實施目的和項目類型的不同，選取污染物減排目標完成情況、環境質量改善程度、環境風險降低水平、民生應急改善與保障情況、服務(受益)人口數量、受保護的面積等不同類型的環境效益指標，并結合項目實際，再進一步細化。生態環境效益的目標的設定，不能僅僅理解為污染物減排指標。

3.2　污染減排量的核定方法

15個評價指標中，生態環境效益指標的權重最大，污染物減排量的計算和評價是生態環境效益指標評價中的重點內容。下面重點闡述污染物減排量的計算和評價方法。

首先，確定評價因子。結合項目特點和預期績效目標指標設定情況，確定污染減排評價因子。污染物因子的選擇上，結合項目實施方案、污染物排放標準、項目實際情況確定，如一般可選擇COD、氨氮、總氮、總磷等污染因子，與重金屬相關的項目一般應根據污染物排放標準的要求，重點選擇特征性重金屬因子。其次，確定不同因子的權重。評價者可根據關注程度的不同進行設置，一般情況下可平均進行分配。若一個項目確定四種污染物因子，可將污染因子權重進行平均分配，即每個因子的權重分別為25%。然后，計算每個因子的削減目標實現度。削減目標實現度=污染物實際削減數量/計劃削減數量。

以COD為例，其他污染因子削減核定計算方法可參考計算。

COD計劃消減量(噸或千克/日)=Q(設計處理流量，日/噸)*(C設計進水水質濃度—C設計出水水質濃度)

COD實際削減量(噸或千克/日)=Q(實際處理流量，日/噸)*(C進水水質濃度—C出水水質濃度)

流量采用環境監測時的實際水量計算，進水和出水濃度根據項目投入正式運行后環境監測報告中實際情況下監測得到的進出水濃度數據進行計算。用實際削減量除以計劃削減量，即得本次監測情況下的以天為計量單位的削減目標實現率。

最后，每個污染因子的“削減目標實現度”計算出來后，與其“對應權重值”相乘，同時將各個污染因子的計算結果相加，再與該指標滿分值相乘，即得該指標的分值。即指標分值=[∑不同污染因子的權重×(不同污染因子削減核定值/不同污染因子削減目標值)]×18。

數據來源：按照評價期企業廢氣(廢水)排放量、污染物排放濃度的監測數據核算項目削減量。監測數據包括驗收監測數據、監督性監測數據、在線監測數據等。存在多個排放口的，分別測算排放量。監測數據按照以下優先序順次采用并相互校核：(1)各級環保部門的監督性監測數據，取全年所有監測數據均值(監測頻次應符合國家要求)；(2)與當地環境保護部門監控平臺聯網、通過數據有效性審核、運行管理規范、數值合理的自動在線監測數據；(3)“三同時”驗收監測數據；(4)企業自測數據也可以作為參考。

4計算方法對不同類型項目評價的適應性

污染防治項目多種多樣，主要包括三種類型。第一類是污染減排和環境質量改善類項目，包括企業點源污染防治、清潔生產技術改造、畜禽養殖污染防治、鄉鎮生活污水和垃圾處理，以及河道復氧、人工濕地等生態治理和生態恢復項目；第二類是固廢處理處置類項目，如河道底泥清淤及底泥處置、廢渣填埋處置、廢渣資源化綜合利用項目等；第三類是場地(土壤)修復類項目，如污染場地的修復，農田土壤的修復等。第一種類型最為常見、最為普遍，是最主要的污染防治類項目。上述第二、第三類項目主要特點是一次性完成工程項目建設內容、實現預定目標(如實現安全處置、達到環境修復目標)，無需后續的設施運行，與第一類項目相比，有不同特點。

本文表2的評價指標主要是針對第一類項目的特點設計的，如設置了“達標排放頻次”、“運行同步性”、“環境效益實現率”等指標，以體現此類項目削減污染、實現達標的特點，保證指標體系最大程度的適用性，同時，作為規范性管理文件，指標體系需要體現穩定性，需要以最主要的項目類型為對象開展設計。15個評價指標，總體可分為通用類指標和非通用類指標。所謂通用類指標，是指針對不同類型的污染防治項目，均采用同樣的評價指標以及同樣的計算方法；非通用類指標是針對不同類型的污染防治項目，采用同樣的評價指標，但采用不同的計算方法和數據來源，以適應不同類型污染防治項目評價的需要。15個指標中，非通用類指標主要包括“排放達標頻次”、“運行同步性”、“生態環境效益”、“經濟效益”4個指標，其他11個指標總體為通用性指標。

非通用類指標的計算方法是：

(1)“達標排放頻次”指標：第一類項目采用污染防治設施建成運行后的污染排放數據為基礎進行計算，第二、第三類項目分別采用安全處置率和場地修復達標率(達標點位數與總采樣監測點位的比例)計算。

(2)“運行同步性”指標：第一類項目利用環保主體設施運行時間與主體生產設施運行時間的比值計算該指標分值，第二、第三類項目則利用環境目標實現率計算該指標分值。

(3)“生態環境效益”指標：第一類項目計算時，采用相關污染物削減、環境質量目標實現程度等數據，第二類項目計算時，將固體廢物(廢渣、底泥等)安全處置率(達標處置的實際廢物量/應處置的廢物數量)作為生態環境效益指標，第三類項目計算時，采用修復目標實現率(實際修復后污染物實際濃度/計劃修復后污染物濃度)作為生態環境效益指標。

(4)“經濟效益”指標：并非所有污染防治項目均適用，只有清潔生產、廢物綜合利用、廢水回用等項目才具有較為顯著的經濟效益，很多污染防治項目沒有顯著的經濟效益。為保證指標體系的完整性，設置了“經濟效益”指標，但權重并不高，滿分僅2分。沒有明顯經濟效益的項目在評價該指標時，采用 “生態環境效益”指標的實現率進行折算，即經濟效益=生態環境效益目標實現率×2。采用此“折算”計算方法，既保證了操作性，同時也進一步體現污染防治項目實現生態環境效益的重要性。

5績效目標指標設定技術

項目實施前績效目標和指標的制定是績效管理的重要基礎，是績效評價的前提和主要依據，規范合理的績效目標和指標的制定是非常重要的。績效目標指標的確定應從兩個方面考慮并進行設計：

(1)根據財政支出績效“內涵”確定。項目“績效”是由項目“產出”和“效果”兩個方面組成，“產出”主要包括數量、質量、時效和成本四個角度，“效果”主要包括經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響和服務對象滿意度5個角度。

(2)“三性”這一根本評價要求。根據績效評價定義，績效評價重點和落腳點是針對“經濟性、效率性和效益性”(簡稱“三性”)進行評價，所以在完成指標計算和分析后，需要對“經濟性、效率性和效益性”進行總結。經濟性方面，主要是評價是項目投資是否超概算、運行成本是否在合理范圍內；效率性方面，主要是工程項目完成時間的控制，效益型主要是生態環境效益指標。

結合污染防治項目的特點，污染防治項目績效指標應從如下方面進行制定：

表3　基于績效“內涵”和“三性”的績效指標體系

6不同類型項目污染減排指標設定技術

不同類型項目的“污染物減排”、“環境質量改善”等環境效益的主要指標，可進一步細化成表4所示的個性化指標。

績效目標可在上述具體的績效指標的基礎上進一步總結和概況，提出總體性的目標。

表4　不同類型污染防治項目污染物減排個性化指標

項目績效目標和指標應在項目實施前進行確定，在有關審查工作中，應對績效目標和指標的全面性、合理性、明確性等進行重點評價，并在有關批復文件中予以確認。項目實施過程中，若績效目標指標發生變化和調整，應根據項目管理的有關規定，項目建設單位應及時進行報告，項目主管部門結合項目管理需要予以審查和確認。

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《環境與可持續發展》學術影響因子逼近2.000

位列環境保護部主管期刊第一名

在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第六名

據知網2014年12月16日發布的《中國學術期刊影響因子年報(自然科學與工程技術(2014版)》，我刊學術影響因子顯著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大關，為1.971，名列環境保護部主管期刊第一名。在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第6名，其中2012年位列全國第18名，2011年第29名，2010年第33名。

項目資助：財政預算項目“預算資金監管與績效考評”(項目編號2026001006)

引用文獻格式：孫寧等.污染防治項目績效評價關鍵技術研究[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：22-27.

Key Techniques Study on Pollution Control Project Performance

Evaluation

SUN Ning1HE Mingwu2SONG Lingling1CHENG Liang1

(1.Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012；

2. Department of Environmental Protection of Liaoning Province，Beijing 110000)

Abstract：The performance evaluation is an important part of whole process pollution control project performance management. This paper revolves around four key problems in pollution control project performance evaluation，respectively discusses the 15 evaluation index for performance evaluation of pollution control projects of the build process；The key indicators calculation method is discussed in this paper；put forward pollution control project performance target index system，for different types of pollution control project，put forward personalized index system of pollution reduction；Finally，respectively，for a single project and multiple objective performance analysis technology are discussed in this paper，the research proposes a single project and multiple objective performance analysis of the content.

Keywords：pollution control project；performance evaluation；key techniques

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0022-06

作者簡介：孫寧，碩士，研究員，從事環保項目管理、績效評價、危險廢物管理等研究