健全農村產權保護法律制度

張蕾

健全農村產權保護法律制度

張蕾

農村法治是社會主義法治的重要組成部分。2015年中共中央、國務院下發的一號文件，針對“健全農村產權保護法律制度”的要求，提出“完善相關法律法規，加強對農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護。抓緊修改農村土地承包方面的法律，明確現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權之間的權利關系，保障好農村婦女的土地承包權益。”

一、健全農村產權保護法律制度首要解決的問題

土地是農民的命根子，以土地為核心的財產權歷來是農民安身立命之本、農業農村發展之基。改革開放以來，我國確立了以家庭聯產承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，實現了土地所有權和承包經營權的分離，并通過制定土地管理法、農村土地承包法等一系列法律法規用于明確農村基本產權制度和生產經營關系。但現實中，長期以來存在的產權歸屬不清、權責不明、流轉不暢等嚴重影響著農村產權效益的充分發揮。農業部副部長陳曉華在接受記者采訪“為何要進行農村集體產權制度改革”時指出：“在工業化、城鎮化加快推進中，農村經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農村集體所有制的基礎，影響了農村社會的穩定，改革農村集體產權制度勢在必行。”

隨著農村集體產權制度改革的進一步深入，解答和明確農村集體資產產權歸誰所有、集體產權歸誰支配、集體產權歸誰用益的問題迫在眉睫。在我國現行《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》中，對農村集體產權的所有人分別使用了“勞動群眾集體所有”“（村/鄉/鎮）農民集體所有”“集體經濟組織所有”和“成員集體所有”等不同表述；而對代表行使集體產權、集體所有權的主體，則規定“村（組）集體經濟組織或者村民委員會（村民小組）都可以經營、管理土地等集體資產”，“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。

鑒于不同法律規定之間對集體產權權利主體的界定不完全一致，易造成實際上的所有權主體虛置，《物權法》頒布后，農村集體產權的權利主體被創新地表述為“成員集體所有”，此提法更趨于客觀反映農民集體的本源和組成。而不再將集體經濟組織或村民委員會設定為農村集體產權的所有人，源于改革的深入帶來農村人口流動現象增多，造成集體經濟組織與村民自治組織成員的重合度逐步下降，甚至許多地方農村集體經濟組織不復存在，繼續由村民委員會行使集體資產的支配權，實質上往往淪為農村縣、鄉（鎮）、村的基層政權組織、基層政府主管部門及領導分解權利和利益的工具，容易導致對集體經濟組織成員財產權利的侵犯。因此，雖然《物權法》引進了“成員集體所有”的概念，但“成員集體所有”的法律性質和內涵需要進一步明確和具體化，成員資格認定的具體標準需要作出相應的法律規定，集體經濟組織成員權利與村民自治組織成員權利的關系亟待通過法律規范予以厘清。

二、農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的法律保護

在農村產權制度改革過程中，完善法律規定、健全法律制度的核心就在于對農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的法律保護，只有通過進一步明晰產權，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度，才能徹底落實農民的自主權和處置權，實現農村生產要素在市場機制下的自由流動，讓農村的土地和房屋等資源轉變為資本進入現代市場體系和金融體系。

1、農村集體資產所有權的法律保護

農村集體資產的大量表現形式是農村土地和房屋，具體類型則多樣化，按其性質大體可劃分為資源性資產（如農村集體中尚未被承包、征用的土地、山林等）、公益性資產（指農村集體中的學校、衛生院等公共和公益事業設施）、經營性資產（包括農村集體統一經營管理的廠房等經營性固定資產、貨幣資金、應收款項等）。長期以來由于農民的主體意識和行權意識差，農村集體土地所有權及其行使支配實際上常常由鄉鎮政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使。加強農村集體資產所有權的法律保護，將土地等資源性資產所有權歸屬農村為“成員集體所有”，通過對集體土地所有權確權頒證的方式明確農村集體土地產權主體、固化土地權利，再由《土地管理法》、《物權法》等系列法律法規加以規范集體土地使用權，以此從根本上改變集體資產“人人所有、人人無份”的虛化狀態；而由農村集體統一經營管理的經營性資產（不含土地）的所有權或使用權，可以進行全面清產核資、折股量化到人，也可以采取承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等方式進入農村產權流轉交易市場——如對物業、集體經營性建設用地使用權等以租賃經營為主、對收益穩定的集體資產可嘗試股份合作制改革、對征地補償費等現金資產則以直接分配給集體成員等方式進行權益保護。

2、農戶土地承包經營權的法律保護

農戶土地承包經營權既有對耕地、林地、草地及其他如養殖水面、荒地等依法用于農業的土地使用權承包經營，也有對集體林地上林木所有權的承包經營。農戶土地承包經營權經由《承包合同》約定取得，并由縣級以上人民政府頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，確認土地承包經營權。由于現實中仍存在土地承包經營權性質的界定不明確，土地流轉的具體規定尚不完善等問題，土地承包經營權、林權、“四荒”使用權等雖被允許采取出租、入股及其他如轉讓、作價出資或合作、抵押等方式進入農村產權流轉交易市場，但基于“三權分置”的格局（即在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉），流轉交易的客體僅限于經營權，農戶的承包權雖暫不至于流向外部人員，但其退出和繼承問題也并未得到解決。為此，抓緊修改農村土地承包方面的法律，對土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式予以明確規定，厘清農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權之間的權利關系，才能切實保障農戶的土地承包經營權。

3、農民財產權的法律保護

農民財產權主要體現在農民個人或家庭享有的宅基地使用權、住房所有權以及農戶持有的集體資產股權等。對農民的宅基地、房屋進行確權登記，對農村集體產權中經營性資產進行折股量化到人，可以確保農民享有真正意義上的財產權利，并得以實際行使與其財產相對應的所有權、使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民擁有獨立的經濟主體地位和權利，具有參與市場經濟的資本。但相應的確權登記和行權保護勢必擴大農民對集體資產股份、宅基地、住房等的處置權，如果允許農民財產權進入農村產權流轉交易市場，在房地不可分離、受讓人范圍擴大到本集體成員以外人員的情況下，勢必使宅基地使用權等流向外部人員。只有通過立法完善宅基地權益保障和取得方式，切實保護農民財產權益，使“有恒產者有恒心”，才能夯實農業農村發展基礎。

（作者單位：福建凱峰律師事務所）