北京城市地下管線精細化管理模式研究

張保鋼，楊伯鋼，陶迎春

(1．北京市測繪設計研究院，100038北京;2．城市空間信息工程北京市重點實驗室，100038北京)

一、北京城市地下管線管理現狀

北京市地下管線建設由來已久，早在19世紀中就建設有較完整的明暗結合的排水系統，清朝末期(1908年)建設了自來水管線。20世紀50年代，北京市建成了較為完善的城市供水、排水、燃氣和集中供熱管線系統。改革開放后，北京市進行了大規模的城市更新改造。城市地下管線的建設也迅速跟進。2014年北京市地下管線數量已超過150 000 km。

1．法規建設

北京市政府辦公廳發布了《北京市城市地下管線管理辦法》(京政辦〔2005〕9號)等多個涉及管線管理的規章，但執行情況不盡人意。如第6條管線建設報批，建后資料上繳;第7條標注已有管線未標注的管線信息并上交城建檔案館，執行效果都不好。

2．機構管理

北京市地下管線管理屬于典型的多頭管理，市政市容管理委員會是地下管線運行階段的綜合管理部門。相關職能部門各管一段，部門間關系處理、協調運行不夠流暢。管理職權方面，管理節點、監管措施、牽頭部門協調其他部門的職權內涵與界限不清晰。

地下管線產權歸權屬單位。管線權屬單位眾多，各管一段，空間覆蓋呈片段化，不利于管線的安全運行和整體管理。

北京市市政市容委建立了“運行綜合協調管理、行業主管部門行業監管、區域屬地監管、權屬單位主體履責”的一整套特色管理機制，取得了較好的管理效果。現有的運行安全管理中，行業主管單位的作用還不夠明顯。

地下管線的全生命周期一般包括:投資、規劃、建設、運維和退出階段。各階段間的溝通、聯動很少。退出階段對廢棄管線的管理幾乎是空白狀態。

3．信息系統建設

北京市分別由市政市容委和市規劃委以及各管線權屬部門組織開發了地下管線信息系統，前兩者涉及綜合管線信息，后者主要是專業管線信息。

市規劃委管線系統建于1996年，2003年起依據匯交到市規劃設計勘察測繪地理信息管理辦公室的管線竣工資料對系統數據進行了持續更新，全部數據都進行二級檢查一級驗收，數據的現勢性較好。竣測資料及數據庫內容的管線分類、數據精度、數據格式統一執行北京市地方標準《北京市地下管線探測技術規程》(DB11/T 316—2005)。共存儲了約40 000 km管線。

市政市容委系統建立的綜合地下管線信息系統，初期設想建成1+3+n的模式，即數據庫在市政市容委，與管線的規劃、建設、運維3家部門實現信息共享，與n家管線權屬單位實現管線數據交換。由于涉密問題，該系統只在市容委運行。

市政市容委在其門戶網站上還開通了“北京市地下管線綜合協調管理系統”和“北京市挖掘工程地下管線安全防護信息溝通系統”。

各地下管線權屬單位分別建立了自己的專業地下管線信息系統。這些系統與規劃委的系統沒有業務關系。市政市容管委的系統建設前期，向各主要管線權屬單位收集了地下管線資料，在2013年年底建成后與權屬單位管線信息的交換較少。

自來水集團公司1995年建成管線信息系統，實現了地下管線普查，現有管線8900 km，每年新增200～300 km，具有編輯、查詢、統計功能，實現了管線數據的實時更新。

4．管線普查與竣工測量

北京市重視地下管線竣工測量和建檔工作。1955年第1次在天安門廣場對雨水、污水管線進行地下管線竣工測量。1957年對全市歷年來埋設的自來水管線進行普查工作。1964年、1976年、1986年組織開展了3次地下管線普查大會戰，共測地下管線5088 km。之后北京市有近30年沒有開展過全市大規模的普查工作。近幾年，中心城區主要權屬單位通過自己的管線探測公司積累了大量數據，部分區縣開展了地下管線信息普查。普查存在普查范圍、內容標準不一致，數據成果格式不規范，成果形式差別大，以圖紙形式留存成果等問題。普查后的數據更新基本處于停滯狀態。

5．綜合管廊建設

早在1958年，天安門廣場下就鋪設了1000多米的綜合管廊。2006年，中關村西區建成了我國大陸地區第二條現代化的綜合管廊。2012年，昌平未來城也建設了容納了水、電、氣、熱等基礎設施的市政綜合管廊。目前，通州新城也在建設地下環廊。

二、北京城市地下管線管理差距分析

1．國內外地下管線管理情況比較

國內外地下管線管理在以下幾個方面具有相似性:

1)地下管線管理面臨的問題是相似的。就如同沒有哪個國家可以保證不出地下管線事故一樣，各國地下管線管理面臨的問題也是相似的。無論是國外還是國內，都面臨著現存地下管線信息的收集、管理組織架構問題、資金問題、維護和安全問題等。

2)安全是地下管線管理的第一要務。無論是美國、英國還是德國、日本，都將地下管線運行安全放到了第一位。美國專門通過了《2006管道檢測、保護、實施及安全法案》，英國1996年出臺了《管道安全條例》，日本、德國采用了嚴格的程序和共同溝等手段來減少事故的發生。國內也是如此，國務院辦公廳《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(國辦發〔2014〕27號)文中明確指出發文的原因是:“為切實加強城市地下管線建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量”。

3)地下管線管理都采用了因地制宜的管理原則。就世界范圍來看，地下管線管理沒有統一的模式，即使在一個國家內，也沒有完全一樣的管理方法。因為各個城市地下管線建設的規模不同、遇到的問題不同，各個城市在其國家的管理框架下，都制定了更為細致、可行的管理辦法。

國內外地下管線管理在以下幾個方面具有差異性:

(1)立法力度

目前，中國還沒有一部地下管線的專門法規，各個城市也基本是以規章的形式制定了一些管理辦法，而縱觀各發達國家，基本都有比較成熟的法律體系。

(2)監管力度

國內在地下管線管理領域，有法不依、有章不循的情況普遍存在，但是監管力度卻不太大，而發達國家如英國，監管是其最為重要的職能。

(3)協會的作用

國外行業協會的作用非常大，如美國、德國，行業協會甚至是地下管線管理的重要力量。但是，中國的行業協會相比之下作用要弱很多，管理作用非常有限。

2．國內各城市地下管線管理情況比較

國內各城市地下管線管理在以下幾個方面具有相似性:

1)地下管線問題越來越得到重視。在幾次重特大事故之后，國內各城市對地下管線問題尤其是安全問題都非常重視。各地相繼出臺管理辦法，加強對地下管線的管理。

2)基本上都是多頭管理、多段管理。除了個別城市成立了專門的管理部門和機構外，大部分城市都是多頭、多段管理。

3)地下管線底數不清的問題普遍存在。大部分城市還沒有進行地下管線普查。即使是進行地下管線普查的城市，普查范圍也都局限于主城區。而隨著我國經濟的快速發展，地下管線的范圍早已超過了普查范圍。

4)監察執法與數據更新普遍困難。在我國地下管線竣工核驗開展過程中，大量城市都發現了“未批先建、邊批邊建”、“不驗不合法、驗了不合格”等情況，然而由于市政工程多數為政府工程，監察執法較為困難。同時，由于竣工資料不完善，數據更新普遍困難。

國內各城市地下管線管理在以下幾個方面具有差異性:

(1)管理機構

有些城市由市政部門主導、有些城市由規劃部門主導、有些城市由道路部門主導、有些城市由檔案部門主導。

(2)管理力度

有些城市成立了專門機構，有些城市領導高度重視，則管理力度要大一些。有些城市由市政部門主導，則對運行管理力度更大，有些城市由規劃部門主導，則對規劃管理力度更大。

3．北京地下管線管理與其他城市的差距

(1)地方法規建設要加強

在我國32個省、自治區、直轄市中，陜西省制定全省范圍的《陜西省城市地下管線管理條例》，走在了全國前列，該地方法規制定得也非常全面，易于實行。《重慶市城市管線條例》進入征求意見階段，走在了個直轄市的前列。在我國省會以上的城市中，武漢、杭州、昆明、銀川分別制定了各自城市的地下管線管理條例，其余各省會以上城市都有以政府令形式發布的地下管線管理辦法。

從北京市的現狀來看，政府層面的規章、通知較多，但沒有形成地方法律—條例，一方面有些法規制定較老，更跟不上時代發展，另一方面執行力度有限。例如市政府辦公廳2005年發布的《北京市城市地下管線管理辦法》對應急處理后管線的管線資料和拆除后的管線資料沒有作出規定，地下管線竣工驗收和資料歸檔執法情況不理想，資料更新不能全面反映管線現狀更新。

《北京市城市地下管線管理辦法》第8條規定，規劃、建設、市政行政管理部門和地下管線權屬單位應建立地下管線信息管理系統，及時將地下管線普查資料、竣工資料、補測補繪資料輸入系統，并實行動態管理和信息共享。該條規定造成管線資料及其管理系統的條塊分割，信息共享內容非常有限。

(2)機構建設及其協調待加強

《北京市城市地下管線管理辦法》明確規定，市政行政管理部門負責本市城市基礎設施地下管線綜合協調管理工作，并組織實施本辦法。同時規定了規劃行政管理部門、建設行政管理部門等部門的責任。由于市政行政管理部門位于地下管線精細化管理工作流的中下游，較難協調其上游對管線的投資、規劃、設計的管理。北京市的地下管線信息管理分屬到規劃、市政、建設3個行政管理部門，條塊分割，難以形成合力。深圳的情況與北京有些相似，建有兩個綜合管線平臺:一個是由市規劃房產信息中心管理，主要數據來源是原市國土資源和房產管理局定期組織(一般為一年一次)的地下管線普查和修補測;一個是由市城建檔案館管理，主要數據來源是項目建設單位移交的竣工歸檔材料。兩系統關心信息數據的準確性和時效性不足，時常相互矛盾。水務、燃氣、電力各有一套自己的管線專業信息平臺，彼此之間不共享、不兼容。

天津市規劃局負責全市地下管線工程信息統一管理工作。天津市地下空間規劃管理信息中心是地下空間信息日常管理機構，負責地下空間信息的收集、整理、利用、更新、維護和日常管理等具體工作，負責地下空間信息綜合管理系統和共享平臺的建設、維護與開發利用。該中心與規劃建設管理等職能建立管理流程機制、與各專業主管部門建立地下管線信息共建共享機制、建立重點工程服務機制、24小時動態跟蹤測量響應機制、違法建設發現查處機制、定期修補測機制。

南京市成立了城市地下管線數字化管理中心(以下稱管線中心)，專門負責地下管線信息的收集、儲備、更新、提供、利用及地下管線信息系統的建設、管理和維護工作。昆明市成立了昆明市城市地下管線探測管理辦公室，主要職責是開展地下管線探測等業務，負責昆明市地下管線信息系統的運行、維護、升級和數據更新工作。

(3)管線施工安全推廣力度要加大

在挖掘工程管理方面，北京市借鑒歐美等發達國家的做法，建立了挖掘工程地下管線安全防護機制(挖掘工程地下管線安全防護信息溝通公示機制，挖掘工程建設、施工單位與地下管線權屬單位間對接配合機制，挖掘工程屬地區域監控機制，地下管線安全防護三級協調配合會議機制，地下管線安全防護宣傳教育和社會監督機制)。在管線管理方面實行綜合協調管理，部門分段負責，行業分工監管，屬地區域監管，企業主體履責，明確建設單位的安全責任和安全生產管理，強調地下管線信息不明的需進行地下管線探測。

盡管在管線施工方面北京市采取了一些措施，但由于該舉措并非強制，北京的建設單位還沒有廣泛使用，3年來共報了1000件，很多權屬單位在建設時并不使用。

(4)管線普查、竣測驗收、成果匯交歸檔及數據建庫工作有待加強

昆明等市的地下管線竣工測量已用于地下管線數據庫的數據更新，我市規劃委系統的地下管線數據庫也一定程度上實現了地下管線竣工測量成果更新地下管線數據庫。但由于原有地下管線數據庫資料不全，匯交的管線竣工測量成果不完整，地下管線數據庫的完整性和現勢性仍有待加強。

從地下管線工程的竣工驗收到成果匯交、歸檔，國家到地方層面的法律、法規都有，關鍵是執法力度不夠。

北京全市性的管線普查工作已有20多年沒有開展，區縣的管線普查也只在密云、朝陽、大興、順義、延慶、懷柔、通州、西城等區縣展開，相比廣州、重慶、昆明等城市這20年已開展了多次管線普查，北京的管線資料欠賬較多。

(5)統一完整、現勢、準確的綜合地下管線信息平臺有待建立

天津、昆明等地已經建立了統一完整、現勢、準確的綜合地下管線信息平臺，武漢等地的建設也在進行之中。北京市相對要落后一些，包括規委的兩套系統和市政管委的一套系統。兩個部門的系統數據來源不同，精度、完整性及現勢性均有差異，現在正在建設兩部門共享的綜合地下管線信息平臺，比較校核兩部門的管線數據，希望通過這種合作及今后的普查成果和竣測成果實現綜合地下管線信息的完整、現勢、準確。

(6)管線運維取得一定成果，深層次工作仍有

待加強

北京市城市管理實行網格化管理，制定了管線應急預案，在管線運維方面取得了一定成果。但管線運維的許多深層次工作仍有待加強。如城市內澇預警、排水管線合理性監測，老舊管線泄漏檢測、維修、改造。另外，應急事件處理后的管線資料現狀歸檔到城建檔案館也是一個亟待解決的問題，否則會造成管線檔案信息的不完整。

(7)綜合管廊的管理機制有待進一步探索

陜西省、廣東省、哈爾濱市等地非常重視綜合管廊、管溝的建設。有的寫入地方管線條例，有的進行了部分試驗，由于資金、規劃等諸多方面的問題在全國開展有一定困難。

北京也開展了綜合管廊的建設工作，但管理機制并沒有理順，如果沒有硬性要求，權屬單位并不愿意將管線鋪設入管廊。

(8)廢棄管線管理在信息上報和生態化處理方面仍有差距

國內未見在廢棄管線處理方面有較為完善的報道，美國施行廢棄管線管理的生態化。通過立法或設立相應的政府監管機構保障公共環境的安全與發展。依據《公共設施監管政策法案》，美國設立了聯邦能源監管委員會負責天然氣及液化天然氣有關設施廢棄的項目審批(批準)。

北京應在廢棄管線的檔案信息處理方面規定廢棄管線信息必須實時上報城建檔案管理部門，廢棄管線的生態化處理應符合環保要求并得到環保部門的認可。

三、北京城市地下管線精細化管理模式建議

立足北京的城市地下管線管理的現狀，參照國內外城市地下管線精細化管理經驗，建議建立北京城市地下管線精細化管理模式為:筑牢地下管線信息基礎;加強地下管線的建設和運維的精細化管理;地下管線管理的責任做到全覆蓋，無漏洞;建立健全地下管線管理的相關保障機制。

1．筑牢地下管線信息基礎

地下管線信息是地下管線精細化管理的基礎，建議筑牢這個基礎。建議建立地下管線普查和更新機制，做到“老管線賬目清、新管線不欠賬”。老管線賬目清就是要通過普查摸清已存在管線的現狀信息，沒有遺漏，新管線不欠賬就是對管線普查完成后的每條新建管線都要進行竣工測量驗收及成果歸檔工作。

2．加強地下管線的建設和運維的精細化管理

建議地下管線的管理要做到建設、運行齊頭并進，同時做到精細化管理。

在建設方面，現行管線的規劃、投資、施工流程是順暢的，但是都是一個個審批項目，要進一步明確規劃部門對全市范圍內地下管線信息獲取、更新、數據提供方面的主管責任。

在運行方面，就是要像抓管線的規劃、投資、施工那樣抓管線的運行維護，建立地下管線的定期檢測、保養、預警制度，組織行業主管部門對地下管線進行定期檢查監督。運維過程中管線信息的改變要隨時記錄歸檔。

3．地下管線管理的責任做到全覆蓋，無漏洞

建議地下管線的管理從地下管線的建設流程、屬地管理、行業管理3個維度進行責任劃分，構成縱向管理一條線和橫向管理一張網，達到“橫向到邊、縱向到底”的管理效果。所謂橫向到邊就是要明確北京城市范圍內每一根管線的權屬以及管線的其他空間和屬性信息，對沒有權屬的管線進行退出或設定新權屬的處理。縱向到底就是建立每根管線從設計規劃到退出的完整檔案，對于普查前沒有檔案的管線補建從普查到退出的階段檔案。

4．6種保障

要建立北京市地下管線精細化管理與服務模式，必須配套建立6種保障機制:法律保障、組織機構與人力資源保障、應急保障、信息化保障、經費保障、科技保障。建議盡快建立以上6種相關地下管線管理保障機制。

法律保障方面，建議北京市在現有管理辦法的基礎上立法，細化行業主管部門的職責;規定廢棄和未知地下管線的處理方法;將普查、測繪城市地下管線，建立和維護更新城市地下管線信息系統納入政府財政預算;提倡綜合管廊的建設等。

組織機構與人力資源方面，建議建立專門的地下管線信息管理機構——地下管線信息管理辦公室，全面負責地下管線的信息化管理工作。各專業管線權屬單位或公司的行業主管政府部門負責向地下管線信息管理辦公室提交地下管線數據。

建議《北京市地下管線搶修預案》的應急范圍擴大到地震、爆炸、瘟疫等其他方面的突發事件。該預案提到的逐步建立完善市級地下管線綜合管理信息系統工作進展緩慢，發揮作用不明顯。

信息保障方面，建議高質量完成北京市地下管線普查工作，加大竣工測量成果匯交的執法力度。補充完善校驗已有的綜合地下管線管理信息系統，建立管線竣工測量成果更新地下管線數據庫技術流程，保持系統的現勢性。

建議將地下管線的普查、竣測、信息系統建立與維護更新納入市財政預算，建立經費保障。

建議政府積極鼓勵使用新技術，激勵機制;發揮行業協會作用，作好新技術的宣傳推廣;已經成形的新技術如物聯網、管線電子標識識別器、綜合管廊要加大推廣力度，建立科技保障。

［1］ 國務院．國務院關于加強城市基礎設施建設的意見［EB/OL］．2013-09-16［2015-06-02］．http:∥www．gov．cn/zwgk/2013-09/16/content_2489070．html．

［2］ 國務院辦公廳．國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見［EB/OL］．2014-06-14［2015-06-02］．http:∥www．gov．cn/zhengce/content/2014-06/14/content_8883．html．

［3］ 中華人民共和國財政部．關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知［EB/OL］．2014-12-26［2015-06-02］．http:∥jjs．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201501/t20150113_1179393．html．

［4］ 北京市人民政府辦公廳．北京市人民政府辦公廳關于印發《北京市加強城市地下管線建設管理工作職責分工方案》的通知［EB/OL］．2014-10-21［2015-06-02］． http:∥zhengwu．beijing．gov．cn/gzdt/gggs/t1370539．html．

［5］ 北京市人民政府辦公廳．北京市城市地下管線管理辦法［EB/OL］．2011-02-06［2015-06-02］．http:∥wenku．baidu．com/view/c4b7148ecc22bcd126ff0c5b．html．

［6］ 北京市測繪設計研究院．DB11/T 316—2005北京市地下管線探測技術規程［S］．北京:北京市質量技術監督局，2005．

［7］ 北京市應急辦公室．北京市地下管線搶修預案［EB/OL］．2009-12-14［2015-06-02］．http:∥www．gov．cn/gzdt/2009-12/14/content_1486867．html．

［8］ 陜西省人民代表大會常務委員會．陜西省城市地下管線管理條例［EB/OL］．2013-07-08［2015-06-02］．http:∥jsxx．shaanxijs．gov．cn/gongcheng/2013/7/67839．shtml．

［9］ 《北京城市地下管線管理研究》課題組．國內外城市地下管網管理的相關經驗與做法［J］．城市運行管理，2009(2):35-37．

［10］ 姜中橋，江貽芳．美國地下管線檔案信息管理對我國的啟示［J］．檔案學研究，2012(1):85-88．