提高我國環境影響評價公眾參與有效性的探討

王彥昌張弛熊運實谷風樺吳軍濤

（1.中國石油安全環保技術研究院；2.俄勒岡大學；3.中國石油規劃總院）

提高我國環境影響評價公眾參與有效性的探討

王彥昌1張弛2熊運實1谷風樺3吳軍濤1

（1.中國石油安全環保技術研究院；2.俄勒岡大學；3.中國石油規劃總院）

為了更好地提高環評公眾參與的有效性，文章重點從強化公眾參與相關立法、提高信息透明度和可接近性、選擇正確的公眾參與介入時間、提高利益相關方的意識和責任、建立有效的交流體系和開發環保非政府組織的潛在影響力等六個方面進行了探討，并對如何開展公眾參與、提高公眾參與有效性提出了強化與公眾參與相關的立法等建議。

環境影響評價；公眾參與；有效性

0 引 言

近年來，隨著我國工業化和城鎮化進程的快速發展，為了評估建設項目實施所帶來的環境影響，提高環境決策的質量，必須在建設項目可行性階段開展環境影響評價工作。在此階段，公眾參與工作成為了環境影響評價的重要組成部分，這就使環境影響評價從純粹的環境保護技術手段提升到環境規劃與管理的高度［1］。

由于項目實施所造成的環境損壞通常是不可避免且不可逆的，因此，通常可以采取預防性原則并實施相應的保護戰略來減緩項目實施所造成的環境影響。與此同時，在建設項目環境影響評價階段，預先征求公眾意見將會緩解因項目實施可能造成的污染而帶來的緊張形勢和壓力。《里約環境與發展宣言》（1992）和《奧胡斯公約》（1998）都闡述了公眾參與對環境監管的益處［2］，此外，國際環境影響評價協會也要求在環境影響評價過程中必須開展公眾參與工作［3］。

開展環境影響評價公眾參與工作，讓受影響的公眾有機會探討項目建設帶來的潛在環境影響以及減緩措施的可接受性［4］，使公眾有權利以某種合法的方式和程序參與環境影響評價文件編制和技術審查等決策過程。更重要的是，將公眾引入環境影響評價過程，能夠有助于達成一致意見并且有效減緩后續階段的潛在沖突和行政訴訟。總體來說，公眾參與能夠達到使公眾獲得項目有關信息、監督項目實施的目的，與此同時，還能提高項目的社會效益和環境效益。研究表明，獲得有效的公眾參與效果非常困難，并且公眾參與的有效程度似乎取決于利益相關方的態度和公眾參與的實施過程［5］。

本文旨在探討環境影響評價的公眾參與效果，指出影響公眾參與效果的不足之處和障礙，提出能夠提高公眾參與有效性的解決途徑或方式。

1 公眾參與實踐過程中存在的缺陷

在西方，公眾參與被認為是環境影響評價工作的基石，并扮演著提醒決策者們某一項目或行為可能會對環境帶來潛在損害的重要角色。有關環境影響評價公眾參與的論題已經有過廣泛的討論，其好處也為大多數學者認可［6-8］。此外，關于環境影響評價公眾參與的原則和目的也有過很多討論，主要可以概括如下：①為利益相關方提供充足的機會，以便于他們在項目早期階段就能關注項目的進展，甚至可能會影響項目決策；②提高利益相關方關于項目建設及其可能造成潛在環境影響的意識；③有助于了解項目所在地的傳統文化、習俗等；④有助于減少利益相關方之間的沖突；⑤借助于環境影響評價文件，把項目建設可能帶來的不利影響、減緩措施和最終結論向利益相關方披露；⑥提高決策過程的透明度和可信度；⑦為利益相關方和政府機構之間建立良好的誠信搭橋。有效的公眾參與應該不僅僅是找到正確的手段來提高公眾參與程度，更重要的是為利益相關方做好服務［9］。

然而，公眾參與經常被認為很難實現上面所提的目標，并且對項目設計和環境保護方面所起的作用極其微弱，有些學者指出這主要是由于在主管部門和利益相關方之間沒能建立很好的誠信所致［10-11］。究其原因主要有以下幾點：①與環境影響評價和信息公開相關的法律法規不健全；②環境影響評價介入的時機比較晚；③與項目有關的信息透明度不高，利益相關方很難獲得了解項目相關信息的機會；④環境保護意識低下，利益相關方不積極參與；⑤利益相關方之間的溝通不暢；⑥主管部門解決爭端的能力有限；⑦對非政府組織的政治限制；⑧需要投入大量的時間和金錢。

隨著《中華人民共和國環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的實施，我國在環境影響評價公眾參與方面取得長足進步。此外，為了進一步加大環境影響評價公眾參與和政務信息公開力度，切實保障公眾對環境保護的參與權、知情權和監督權，環保部先后頒布了《關于進一步加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》、《關于切實加強風險防范嚴格環境影響評價管理的通知》、《建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）》和《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》等文件，并要求建設單位在環境影響評價過程中應進一步做好信息公開和征求公眾意見等工作。盡管政府相關主管部門已經意識到公眾參與的重要性，并采取了逐步強化公眾參與方面的法律、法規制修訂工作，但是，公眾參與的實施效果仍然有很大的空間需要改進和提高，尤其是要重視以下方面：公眾參與方面的立法，信息的透明性與可接近性，公眾參與的介入時間，與環境保護非政府組織之間的交流。因此，如何有效地開展環境影響評價公眾參與并獲得最佳效果對我國的環境影響評價至關重要。

2 提高公眾參與有效性的途徑

從提高社會、經濟和環境可持續發展的角度來講，環境影響評價是一種非常重要的工具。許多研究和經驗表明，環境影響評價公眾參與在規劃環評和項目環評方面表現出許多優勢［12-13］。在我國，盡管環評公眾參與有著和環境影響評價一樣長的歷史，但是公眾參與的有效性仍亟需提高，為了獲得優異的環境影響評價公眾參與效果，需要采取以下措施。

2.1 強化與公眾參與相關的立法

在我國，盡管與公眾參與有關的法規已經實施，但是這些法律體系在公眾參與和信息披露方面僅提供了有限的規定。因此，有關部門應該適時對《政府信息公開條例》及《環境信息公開辦法》進行修改。根據以往的經驗，還應該進一步強化公眾參與立法，制定如何選擇公眾，在什么條件下用哪種表格，有多少天能留給公眾們查閱環評報告，如何檢查或證實公眾參與實踐與法律法規的符合性等方面的規定。此外，還應該盡快制定環境影響評價公眾參與導則。

2.2 提高信息的透明度和可達性

盡管環評過程應該是透明的，但是，在我國，這種透明性經常因公眾無法獲取項目建設可能帶來的環境影響和主管部門所作出的相關決定等方面的信息而受到妨礙。因此，信息的可達性是透明性的一個關鍵指標，并被認為是有意義的環境影響評價公眾參與基石［14］。但是，如果向參與者們提供的信息經常是不充分的、缺乏準確性，甚至是一些過時的數據，他們就會被排除在一個非常真實的公眾參與之外［15］。缺少足夠的信息，將會使公眾參與者無法直接對項目的潛在環境影響做出客觀、公正的評論。公眾參與者通常需要獲得足夠的、容易理解的項目信息，如項目特點、項目的環境影響、擬采取的緩解措施、即將做出的決定與環境影響之間的關系等，缺少這些信息，就無法開展有意義并且有效的公眾參與工作。

為了提高公眾參與過程中信息的透明度和可達性，以下方法值得認真考慮：首先，應該修改與信息披露有關的現行法律或法規，以滿足當前的新形勢要求。其次，與項目建設有關的信息必須是非技術性，容易理解的，并且是用當地的語言給出的，此外，所披露的信息還應該保證其內容應該具有及時性、準確性和完整性的特點。第三，項目建設單位和環境影響評價機構應該提供環境影響評價文件的全本，這樣才能使公眾們能夠核實項目建設所造成的潛在環境影響以及所采取的環境保護措施是否可行。公眾參與者可通過以下渠道獲得相關信息：廣播，電話，公示，網站，調查問卷，廣告，免費發放的各種印刷品，或者通過任意一種便于公眾獲知相關信息的方式均可。

2.3 選擇正確的公眾參與介入時間

環境影響評價的基本工作程序一般分3個階段，即前期準備、調研和工作方案階段，分析論證和預測評價階段，環境影響評價文件編制階段，公眾參與工作可以貫穿以上3個階段。《奧胡斯公約》強調了盡早開展公眾參與工作的重要性［5］，迄今為止，絕大多數項目將開展公眾參與的時機選在環境影響評價文件被提交給環境主管部門后并作出最終決定前的這段時間里，而此時，一些關鍵性的決定早已經完成。因此，公眾參與的有效性取決于其介入的時機。根據目前我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》要求，環境影響評價公眾參與工作一般開展兩次，第一次是在接受建設單位委托后7日內開展，第二次是在環境影響評價文件初稿完成后至提交主管部門評審前的時間段，因此，根據大多數人的理解，真正意義上的公眾參與工作僅僅是在環境影響評價文件初稿完成后才真正開展［16］。

有效的環境影響評價公眾參與應該從環境影響因素篩查階段就開始，并且在整個環境影響評價過程中均持續開展。此外，還需要更詳細的關于開展公眾參與時間的規定。有關建議如下：①項目開始后，建設單位就應該借助大眾媒介如廣播、報紙、電視、網站等方式讓公眾了解項目的相關情況，此外還可以采取在項目所在地張貼廣告、舉行聽證會等方式；②當環境影響評價團隊開始評價工作時，現場走訪非常必要，與此同時，環境影響評價團隊應該向利益相關方仔細地介紹項目情況及項目實施可能帶來的環境影響。在編制環境影響評價文件工作期間，建設單位和環評單位應該采取適當的方法或交流技巧開展公眾參與工作；③決策者應該采用公眾容易獲取的大眾媒介或其他方式將決策意見及時告知公眾。

2.4 提高利益相關方的意識和責任

對于建設項目環境影響評價，建設單位、環評單位和主管部門都應該征求公眾意見。在我國，絕大多數人口仍然居住在農村地區，環境保護意識薄弱，并且缺少對建設項目規模、特點和可能造成的環境影響等方面的正確理解，從而限制了公眾參與的有效性。然而，大部分建設單位在環境影響評價過程中不愿意咨詢公眾，甚至想欺騙公眾參與者。此外，還有相當一部分受影響者認為項目建設與自己無關，因此通常不愿意表達他們的意見。從某種意義上來講，當地居民影響政府決策的能力有待進一步提高。

對于利益相關方而言，良好的環境保護意識和責任心有助于公眾參與的進程。為了獲得優異的公眾參與效果，引入具有環境保護意識的公眾參與進來尤為重要。此外，建設單位應該積極參與環境保護并且強化環境影響評價公眾參與的責任。應該建立一種積極參與的文化氛圍，并且加強公眾的意識，尤其是應加強那些持與自己無關態度的公眾的參與意識。應該開展環境影響評價公眾參與方面的教育與培訓工作，教育和培訓應采取有趣、公眾容易理解的形式。

2.5 建立有效的交流體系

公眾參與本身應該是一種雙向交流的過程，這個過程主要發生在建設單位、主管部門，受影響的公眾和對項目建設感興趣的公眾之間。公眾參與應該努力讓所有的團體參與到公眾參與過程中來，通過互相、雙向的交流來防止或解決沖突。總之，有效的交流能夠使利益相關方快速地獲得與建設項目有關的清晰、準確信息，并且幫助他們做出正確的選擇。在決策過程中缺乏交流，缺少相關信息，缺少透明度將導致無法建立流暢且成功的信任關系。

為了進一步提高公眾參與的意義，在參與者、建設單位和主管部門之間建立信任關系是極為重要的，基于信任，他們之間可以共享有關建設項目的任何信息，從而為他們提供有效的交流渠道。因此，積極的開展公眾參與，就可以使那些不信任被公開的交流、信任和誠信所替代［17］。在環境影響評價文件編制期間，建設單位和環評單位應該向公眾提供相應的材料，這些材料應該是包含非技術性的，并且為大多數參與者所能夠理解的內容，與此同時還應該以各種適合的方法或交流技巧開展充足的公眾意見咨詢工作，這些方法可以是聽證會、調查問卷、工作室、咨詢委員會以及對書面材料的評論等。

2.6 開發環保非政府組織的潛在影響力

環保非政府組織是以保護全球環境或特定環境因素或解決特定環境問題為目標，不以盈利為目的，具有一定章程，具有民主決策程序的有組織系統性的民間社會團體。環保非政府組織被認為在以下方面起著重要的作用：①通過積極參與有關環境問題的國際會議和國際談判，參加制定國際環境條約的立法活動等方式促進國際環境法的編纂和逐步發展；②嚴密跟蹤、監督各國政府履行國際承諾和實施法律的情況，對其形成一種來自民間的社會壓力，同時以其自身行為喚醒民眾的參與意識和環保意識，迫使政府提高行為的透明度，有效防止了權利的濫用，保證了環境法律得到較好的貫徹與執行；③溝通各方、促進協調與合作的獨特作用；④可以作為訴訟方或法律顧問參加國際訴訟程序。中國的環保非政府組織在公眾參與方面發揮的作用非常有限，這主要是由于這些組織受到一定政治和法律的限制。

在公眾參與期間，專家和環保非政府組織似乎比受影響者更能夠影響決策的結果。因此，與文獻中提到的某些建議相反，公眾參與并不一定是覆蓋面越廣效果就越好，反而是借助于第三方團體可能會有更好的代表性應該值得深入的探討。但是，我國目前僅有少數的環保非政府組織參與并影響著當前中國的環境影響評價過程，而大部分環保非政府組織主要擔負著環境保護教育和宣傳環境保護信息的職能。因此，開發環保非政府組織的潛在影響力并允許更多的環保非政府組織參與環境影響評價過程是非常有益的，并可能有助于提高公眾參與的有效性。

3 結 論

綜上所述，環境影響評價是環境保護工作的一項重要工具，然而，沒有有效的、真正的公眾參與，環境影響評價也許僅僅是環境影響控制的一種邊緣化形式而已。

在我國，公眾參與已成為環境影響評價過程中的一個重要部分，但是，實際上，在現階段很難獲得優異的環境影響評價公眾參與效果，公眾參與的程度是否“有效”取決于是否擁有完整的法律／法規體系，公眾參與的過程是否完全透明，與建設項目有關的信息可接近程度，公眾參與的介入時間，利益相關方的環境保護意識與責任和是否建立了有效的交流等諸多方面。

為了獲得優異的公眾參與效果，建議應該采取以下方法：①強化立法，制定相關規定，建立公眾參與導則；②公眾能夠自由方便地獲得更多的項目信息；③盡可能早地開展公眾參與工作，并貫穿環境影響評價全過程；④提高利益相關方的環境保護責任與意識，建立公眾參與文化，更加注重對利益相關方的教育與培訓；⑤建立有效的交流體系，進而在參與者，項目建設單位和權利當局之間建立誠信；⑥開發環保非政府組織的潛力，允許更多的環保非政府組織參與環境影響評價過程。

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（編輯 李娟）

10.3969／j.issn.1005-3158.2015.01.008

：1005-3158（2015）01-0021-04

2014-12-30）

王彥昌，2008年畢業于北京化工大學應用化學專業，博士，高級工程師，現在中國石油安全環保技術研究院從事環境影響評價技術咨詢和環境保護技術研究工作。通信地址：北京市昌平區沙河鎮西沙屯橋西中國石油創新基地A座，102206