地理國情監測投入機制研究

摘要：為確保地理國情監測工作常態化、業務化開展，提出了建立地理國情監測合理穩定的投入機制的有關建議。以地理國情監測的屬性為出發點，從政府財政投入、中央和地方財政分級投入、按需給予專項財政投入、欠發達地區財政補助機制、適時吸納社會投入等5個方面探討了地理國情監測工作的投入機制。提出的有關建議對于地理國情監測實現常態化開展具有一定的借鑒意義。

doi：10．3969／j．issn．1000－3177．2015．03．005

文獻標識碼：A

文章編號：1000－3177（2015）139－0024－03

收稿日期：2013－09－27

修訂日期：2013－11－26

作者簡介：喬朝飛（1974—），男，博士，副研究員，研究方向為測繪地理信息發展戰略與政策研究。

E－mail：qiaochaofei＠163．com

通信作者：劉芳（1985—），女，碩士，助理研究員，研究方向為測繪地理信息發展戰略、政策和規劃研究。

E－mail：xueyeputao＠163．com

Investment Mechanism of National Geographic Conditions Monitoring

QIAO Chao－fei，LIU Fang

（Development Research Center for Surveying ＆Mapping，National Administration of Surveying，Mapping and Geoinformation of China，Beijing100830）

Abstract：In order to realize normalization and standardization of national geographic conditions monitoring，some advices of reasonable and stable investment mechanism of national geographic conditions monitoring was put forward．Based on the characters of national geographic conditions monitoring，investment mechanism of it should include government investment，central and local government investment，special item investment，underdeveloped area subvention，and social capital investment．These advices are helpful to realize normalization of national geographic condition monitoring．

Key words：national geographic conditions monitoring；public welfare；investment；mechanism；normalization

0 引 言

2011年5月23日，李克強同志在視察中國測繪創新基地時明確指出，“地理國情監測是重要的基本國情，是搞好宏觀調控、促進可持續發展的重要的決策依據，也是建設責任政府、服務政府的重要支撐”，并多次做出重要批示，要加強地理國情監測。開展地理國情監測，對深入揭示經濟社會發展與自然資源環境的內在關系和演變規律，促進從地理空間上合理布局人口和經濟活動、優化資源配置等意義重大 ［1］。目前，地理國情監測工作剛剛起步，有關的體制機制還需逐步建立和健全 ［2］。本文針對地理國情監測的投入機制問題展開分析，為促進該項工作順利開展提供決策參考。

1 地理國情監測的內涵

國情，是一個國家的社會性質、政治、經濟、文化等方面的基本情況和特點，也特指一個國家某一時期的基本情況和特點。地理國情是一類重要的國情信息。國務院2013年2月28日印發的《國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知》（國發〔2013〕9號）對地理國情進行了定義：地理國情主要是指地表自然和人文地理要素的空間分布、特征及其相互關系。地理國情監測，是對地表自然和人文地理要素的空間分布、特征、相互關系及其時空演變進行的調查、統計、分析、評價和預測活動 ［3］。

地理國情監測與基礎測繪關系密切，是基礎測繪的拓展 ［4－6］。基礎測繪的主要任務是生產各類基礎地理信息數據 ［7］，而地理國情監測的主要任務是對基礎地理信息數據進行統計、分析、挖掘，得出對宏觀管理、制定規劃計劃、推動科學發展等所需的有用信息。與基礎測繪相比，地理國情監測具有如下特征：①強調“動態測繪”。更加強調時效性，實現隨時、隨地監測，提供成果服務。②強調“按需測繪”。根據經濟社會發展需要，實施監測。③強調“全面測繪”。在內容上突破傳統地形圖七大要素的限定，根據需要進行豐富和拓展；在形式上不僅僅限于地形圖，還包括監測報表、報告等地理國情信息。④強調“數據分析”。通過信息的集成整合和統計分析，支持輔助決策。

2 地理國情監測的屬性

地理國情監測的投入機制，是與該項工作的屬性密切相關的。

（1）地理國情監測具有非營利性。地理國情監測主要面向領導群體，是提高領導決策水平的服務平臺。通過開展地理國情監測，可以客觀、公正地監測和統計分析地表自然和人文信息的變化，監測國家和地方重大工程的進展情況，監測道路、城市建設等的發展變遷，提供客觀真實的統計數據和地圖印證，起到校正糾偏、輔助支持、監管檢驗等作用，必將促進信息共享和政務公開，減少和杜絕瞞報虛報，催生陽光行政。

（2）地理國情監測具有復雜性。其系統性強、涉及面廣、規模大、任務繁重。地理國情涉及地形地貌、道路交通、水系、城市布局等眾多信息，監測的任務量很大，需要較大投資，而且經濟上的回報率不高，因此主要需要依靠政府投資。

（3）地理國情監測成果和產品很大部分涉及國家秘密。部分地理國情監測成果和產品服務于國家宏觀決策和重大規劃計劃，關系到國家安全。這類涉密類成果若作為普通商品和服務在市場自由交易，將威脅到人民財產安全和國家穩定發展。

因此，地理國情監測工作屬于公共服務范疇，屬于公益性事業，是政府應盡職責，應當由公共財政支持。

3 地理國情監測投入機制

“機制”一詞源于希臘文，原指機器的構造和動作原理，現已廣泛應用于自然現象和社會現象，指其內部組織和運行變化的規律 ［8］。本文討論的是地理國情監測的宏觀投入機制問題。筆者認為，地理國情監測是基礎測繪工作的深化和拓展，其投入機制可借鑒基礎測繪。根據《測繪法》《基礎測繪條例》等法律法規的規定，基礎測繪投入采用政府財政支持、分級投入、常態化投入與專項投入的機制 ［7］。因此，借鑒基礎測繪投入機制并結合地理國情監測工作的特點，合理的地理國情監測投入機制應包括以下幾個方面。

3．1 政府財政投入為主導

公共財政是在市場經濟體制環境要求下，用以彌補市場功能性缺陷和失靈，滿足社會公眾需求的財政運行模式 ［9］。

地理國情監測規模大、系統性強、周期長、服務面廣，既有高額的初始固定成本又有較高的可變運營成本，投資巨大。其成果大多涉及國家秘密和國家安全，不能作為普通商品和服務在市場上自由交易；其目的不具有營利性，價格機制不能有效發揮作用，難以通過市場機制籌措所需資金。因此，作為公益性事業的地理國情監測應當由各級政府給予必要的財政投入。

在當前的公共財政模式下，地理國情監測不能納入基礎測繪現有投入渠道，但可以借鑒基礎測繪的投入模式。在財政部制定的《2012年政府收支分類科目》中，“國土資源氣象等事務”一類下面設“測繪事務”等款，“基礎測繪”和“航空攝影”是屬于“測繪事務”下面的兩個“項”。中央財政對基礎測繪經費的投入均納入此兩“項”中。為了切實保證地理國情監測工作能夠順利實施，建議在財政部的《政府收支分類科目》中，在“測繪事務”一款下面增加“地理國情監測”項，與“基礎測繪”和“航空攝影”并列，中央財政對地理國情監測工作提供長期、經常性投入保障。

3．2 中央和地方財政分級投入

地理國情監測工作的服務對象主要是各級人民政府，其成果包括全國性監測成果和地區性監測成果，兩者所包含的內容不同，服務對象也有所區別。我國地域遼闊，國土面積大，地理國情監測工作內容多，覆蓋范圍廣，投資大，地理國情監測不可能都由中央政府包攬。按照各級政府財權和事權體制一致的原則，地理國情監測實行分級投入十分必要，由中央和地方財政部門分別核撥，用于本級區域的地理國情監測工作。國務院在批復國土資源部經會簽科技部、國家發展改革委、財政部上報的《關于國家測繪地理信息局開展地理國情監測的請示》時指出：“由國家測繪地理信息局牽頭組織實施地理國情監測工作，所需經費由中央財政和地方財政按承擔的工作任務共同分擔，并按現行渠道和程序辦理”，也說明了地理國情監測的分級投入方式。

中央財政資金主要用于全國范圍的地理國情監測工作，同時在裝備建設、技術攻關、航空航天遙感影像獲取等方面支持區域性地理國情監測工作的開展。

地方測繪地理信息部門開展監測包括“規定動作”和“自選動作”。“規定動作”即根據國家的統籌安排參與國家層面地理國情監測工作，“自選動作”即根據本區經濟社會發展實際，因地制宜的開展具有地方特色的地理省情、市情、區情等的監測工作。由于“自選動作”主要受益對象為本地政府，因此主要由地方財政投入，用于因地制宜的開展各地方關注，關系地區經濟社會長遠發展的特色項目，發揮為地方政府輔助決策、監督監管的職能。而對于“規定動作”，其受益對象包括中央和地方政府，所需投資需要各級財政按照一定的比例共同承擔。

3．3 按需給予專項財政投入

地理國情監測事業是一項開創性的事業，從開始起步到常態化開展，在科技創新、裝備建設、數據獲取等方面存在諸多難題，需要在經常性的財政投入以外，給予專項資金支持。

建議在地理國情監測的起步階段，可根據發展的實際需要，籌劃、實施若干地理國情監測重大項目，通過重大項目的建設實現地理國情監測工作的快速起步、快出成果、快見成效。通過實施重大專項 ［10］，解決遙感綜合監測、內外業一體化調查、多源數據融合與處理技術、遙感信息提取與解譯、地理要素變化檢測、地理統計與分析等方面的科技問題，地理國情數據獲取、處理、分析、服務所需的裝備問題，并支持重點應用領域地理國情監測的開展。

3．4 建立欠發達地區財政補助機制

我國幅員遼闊，經濟和社會發展十分不平衡。邊遠地區、少數民族地區經濟相對落后，財政相對比較困難，當地財政對開展地理國情監測的投入有限，而這些地區的資源生態環境往往比較脆弱，對開展地理國情監測的需求更加迫切。因此，中央財政應當對邊遠地區、少數民族地區開展地理國情監測給予必要的支持。

目前，國家已通過《中華人民共和國測繪法》《基礎測繪條例》《邊遠地區、少數民族地區基礎測繪專項補助經費管理辦法》等法律法規明確了支持邊遠地區、少數民族地區基礎測繪發展的優惠政策。2012年，財政部印發的《國家地理國情監測專項資金管理辦法》（財建［2012］1090號）以及《國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知》對此亦給予明確要求。這一規定將大大調動地方政府加大地理國情監測投入的積極性，推動本行政區域內的邊遠地區、少數民族地區地理國情監測工作的開展。

3．5 適時吸納社會投入

在市場經濟條件下，資源配置有兩種方式：市場和政府。誠然，地理國情監測屬于公益性事業，但是通過市場來吸收社會資本開展地理國情監測工作是極其必要的。隨著地理國情監測工作的逐步、深入開展，所需的資金會不斷增加。僅靠政府投入很難滿足實際需求。因此，建立多元化的投入機制，吸引社會資金投資，對于持續健康開展地理國情監測工作意義重大。要積極開拓社會資金參與地理國情監測工作的渠道，通過政府購買服務等方式，鼓勵企業積極參與。

4 結束語

穩定、健全的投入機制是保障地理國情監測工作順利開展的必要條件。中央和地方各級政府應充分認識到地理國情監測對于構建美麗中國、建設陽光政府的重要意義，盡快建立健全穩定的財政投入機制，并積極探索多元化投入機制，確保該項工作扎實、有效開展。