地理國情監測與基礎測繪相關關系研究

雷德容

（國家測繪地理信息局中國測繪宣傳中心，北京100830）

地理國情監測與基礎測繪相關關系研究

雷德容

（國家測繪地理信息局中國測繪宣傳中心，北京100830）

地理國情監測作為大數據時代測繪地理信息事業發展的戰略方向，是新時期黨中央國務院賦予測繪地理信息部門的重要使命。為了理清地理國情監測及其相關理論問題，該文對地理國情監測和基礎測繪其他相關工作進行分析和對比，從概念、作用、任務技術標準和成果等方面將地理國情和基礎測繪進行對比，分析了地理國情監測的特點和重要性；將地理國情與數字城市、地理信息產業等相關工作進行了對比分析，并對地理國情監測工作提出了幾點建議和展望。

地理國情監測；基礎測繪；建議

1 引 言

地理國情監測作為大數據時代測繪地理信息事業發展的戰略方向，是新時期黨中央國務院賦予測繪地理信息部門的重要使命［1］。2010年12月，李克強總理在對測繪地理信息工作的重要批示中指出，要“加強基礎測繪和地理國情監測”。2011年5月，李克強總理在視察中國測繪創新基地時深刻闡述了地理國情監測的重大意義，并提出明確要求。2013年3月，國務院印發《國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知》（國發［2013］9號），提出了普查目標和主要任務。近年來，在國家測繪地理信息局黨組的正確領導下，圍繞地理國情監測的理論研究不斷深入，頂層設計初具規模，試點實踐取得一批成果，在社會各界產生積極反響。

隨著地理國情監測工作的廣泛開展，對地理國情監測與基礎測繪、數字城市建設、地理信息產業、天地圖服務、應急測繪保障、重要地理信息數據等的關系進行深入研究和分析，有利于準確把握地理國情監測的目標任務，全面促進地理國情監測與基礎測繪等工作的協調可持續發展。對提升測繪地理信息在國民經濟和社會發展大局中的地位和作用有重要意義。

2 地理國情監測與基礎測繪的聯系與區別

2.1 地理國情與基礎測繪的概念分析

國務院第一次全國地理國情普查領導小組辦公室文件指出：地理國情監測是指綜合利用全球導航定位技術、航空航天遙感技術、地理信息系統技術等現代測繪技術，綜合各時期已有測繪成果檔案，對地形、水系、濕地、冰川、沙漠、地表形態、地表覆蓋、道路、城鎮等要素進行動態和定量化、空間化的監測，并統計分析其變化量、變化頻率、分布特征、地域差異、變化趨勢等，形成反映各類資源、環境、生態、經濟要素的空間分布及其發展變化規律的監測數據、地圖圖形和研究報告等，從地理空間的角度客觀、綜合展示國情國力［2］。

《基礎測繪條例》指出，基礎測繪是指建立全國統一的測繪基準和測繪系統，進行基礎航空攝影，獲取基礎地理信息的遙感資料，測制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數字化產品，建立、更新基礎地理信息系統。

對比以上概念，地理國情監測以基礎測繪為基礎，是基礎測繪工作的延伸和發展。但地理國情監測不是基礎測繪數量上的增加，而有質的飛躍。方法是“動態”監測，特點是“統計分析變化量、變化頻率、變化趨勢、變化規律”。

2.2 地理國情與基礎測繪的作用分析

地理國情監測是了解國情、把握國勢、制定國策的重要基礎性工作。李克強總理指出［3］，地理國情是重要的基本國情，是搞好宏觀調控、促進可持續發展的重要決策依據，也是建設責任政府、服務政府的重要支撐。開展地理國情監測，不僅有利于提高政府管理的科學性、規范性和前瞻性，為政績考核和重大工程績效評估提供科學、客觀、直觀的依據，也有利于落實廣大群眾的知情權、監督權［4］。

基礎測繪是國民經濟和社會發展的前期性、基礎性工作。從國家基礎地理信息中心基礎測繪成果使用統計情況看，作為國家基礎測繪主要成果的1∶5萬等比例尺地形圖，近年來使用面越來越廣，主要使用者是地礦、石油、航空航天、交通運輸、水利水電等行業的研究、設計、勘探、建設單位，直接用于黨政領導機關決策參考的所占比例很小。此外，1∶5萬等基礎測繪成果屬于國家秘密，老百姓不能直接獲得和使用。

2.3 地理國情與基礎測繪的任務分析

基礎測繪任務來源于法律的規定，地理國情監測任務來源不斷變化的現實需求。

《基礎測繪條例》規定的基礎測繪任務主要包括：①建立測繪基準和測繪系統；②建立和更新國家和地方基礎地理信息系統；③組織實施國家和地方基礎航空攝影，獲取國家和地方基礎地理信息遙感資料；④測制和更新全國1∶100萬至1∶2.5萬、省級1∶1萬至1∶5000、市、縣1∶2000至1∶500比例尺地圖、影像圖和數字化產品，測制和更新本行政區域國家基本比例尺地圖、影像圖和數字化產品。基礎測繪一般實行定期更新。

《國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知》指出，普查內容為：①自然地理要素的基本情況，包括地形地貌、植被覆蓋、水域、荒漠與裸露地等的類別、位置、范圍、面積等，掌握其空間分布狀況；②人文地理要素的基本情況，包括與人類活動密切相關的交通網絡、居民地與設施、地理單元等的類別、位置、范圍等，掌握其空間分布現狀［5］。地理國情根據實際需要開展監測，一般情況下，不同的區域、不同的要素監測周期不同。當前經濟社會快速發展帶來的生態環境制約的問題日益嚴重，僅重點區域的生態環境變化監測任務就非常急迫，需求非常旺盛。

2.4 地理國情與基礎測繪的技術標準分析

基礎測繪技術標準相對穩定，地理國情監測技術標準靈活。基礎測繪的區域是全疆域，要素主要包括7大類，嚴格按照法定技術標準執行。地理國情普查的要素遠遠多于基礎測繪的要素。地理國情監測一般為區域性監測（如監測三江源生態保護區），監測要素圍繞監測目的選取，可以只有一種（如三江源生態保護區林草植被覆蓋率變化），也可以有幾種。技術標準的制訂或選用服從監測目的（對于一些監測，精度可以達到厘米級甚至更高，如重要地區的地面沉降；對于另外一些監測，精度可以是米級，甚至十米級、百米級，如植被覆蓋面積變化），相對比較靈活。

2.5 地理國情與基礎測繪的成果分析

基礎測繪成果形式相對比較單一。基礎測繪的主要成果——國家（和地方）基礎地理信息數據庫包括多種比列尺的柵格地圖數據庫、矢量地形要素數據庫、數字高程模型數據庫、地名數據庫和正射影像數據庫等。

地理國情監測的成果形式比基礎測繪的成果形式豐富。《第一次全國地理國情普查總體方案》明確指出要開展地理國情信息綜合統計分析，建立覆蓋全國的地理國情本底數據庫，形成一系列地理國情普查圖集和普查報告。顯然，地理國情監測的成果不僅有圖集及數據庫，更重要的是有統計分析報告。人民日報等中央媒體關注的首批地理國情監測成果主要有：12年來陜北地區植被覆蓋率由31%提升至53%。

總之，地理國情監測與基礎測繪都是公益性測繪地理信息事業的重要組成部分，其共同點包括：①二者實施主體相同，主要為各級測繪地理信息部門；②二者采用的主要技術手段和裝備基本相同，主要是以3S技術為代表的測繪地理信息高新技術；③二者的經費來源相同，主要由各級政府財政投入。

二者相比，基礎測繪的特點有：全面性（地域覆蓋全面、基本要素全面）、標準性（技術標準化、成果標準化）、基礎性（一圖多用，但針對性都不強，且具有儲備性質）、專業性（成果表現形式專業性較強，主要適合相關科技人員使用）、靜態性（描述自然和人文地理某一時刻的客觀狀態）。

地理國情監測的特點有：靈活性（地域、要素選擇靈活，技術標準可以靈活）、動態性（側重描述的不是自然和人文地理的狀態，而是對比、分析它們的變化）、通俗性（監測的技術是專業的，但最終成果主要應是通俗的）、針對性（監測目的明確，成果的針對性強）、持續性（對于選定的區域和要素，一般需要有規律的重復監測）。

3 地理國情監測與其他相關工作的關系

3.1 地理國情監測與數字城市建設的關系

雖然地理國情監測與數字城市建設的成果都主要服務于政府部門，但二者有一定不同：①二者范圍不同。地理國情監測的范圍根據監測目的的實際需要確定，數字城市建設的范圍固名思義以特定的城市區域為范圍。②二者目的不同。地理國情監測目的是發現和分析變化，數字城市地理空間框架側重于描述現狀。③二者內容不同。數字城市地理空間框架的主體是該區域大、中、小各比例尺地圖數據庫及影像圖的一體化使用平臺，為加載和集成城市各類經濟社會信息提供平臺。

相對而言，地理國情監測成果應該更多地用于政府科學決策，如發現某區域的生態環境劇烈變化，決定采取相應對策。而數字城市建設成果更多地用于城市日常管理，如數字交通、數字城管、數字公安、數字工商等。數字城市的成果是地理國情監測重要的資料來源，地理國情普監測的部分成果反過來可以用于更新數字城市地理空間框架。隨著以數字城市為重要基礎和支撐的智慧城市的發展，一些城市地理國情的監測會首先發展成日常化工作。

3.2 地理國情監測與地理信息產業的關系

近年來，我國的地理信息產業蓬勃發展，測繪地理信息服務不僅與尋常百姓日常生活息息相關，而且成為移動互聯網的最熱門應用和入口，10多家地理信息企業在境內外上市，國家地理信息科技產業園建成并投入使用，IT巨頭加快發展地理信息服務或控股地理信息企業，這既是技術進步和社會發展的必然，也是測繪地理信息部門引導推動的結果。

2014年1月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于促進地理信息產業發展的意見》（國辦發〔2014〕2號），標志著地理信息產業在經濟社會發展中的作用和地位上升到一個新高度。地理國情監測的常態化開展，必將從地理信息裝備制造、軟件開發、遙感數據獲取與處理、地理信息挖掘和深層次應用等各方面為地理信息產業發展帶來新的良好契機；必將進一步提升測繪地理信息的社會影響力，從而為地理信息產業的發展營造更好社會環境。反過來，地理信息產業的健康快速發展，必然會給地理國情監測帶來理念創新、技術創新、組織創新、服務創新、人才支撐。

3.3 地理國情監測與應急測繪保障的關系

地理國情監測重點是圍繞與經濟社會發展關系密切、變化顯著的地表自然和人文地理要素的開展有計劃的監測。過去幾年和現階段的應急測繪保障主要是地震、洪水、雨雪冰凍等重大自然災害和環境污染事故發生后，為評估災情、搶險救災、災后重建而開展的測繪保障服務工作。二者范圍不同、目的不同、對象不同、時間不同、手段也不完全相同。評估災情、搶險救災最急需的是新舊影像圖對比解譯和災后精確坐標。地理國情監測的成果在開展應急測繪保障服務上，特別是在制訂災害防治預案方面具有重要的作用。應急測繪保障的成果是地理國情監測的一個資料來源。

3.4 地理國情監測與天地圖服務的關系

地理國情監測成果可以公開的部分，可以以天地圖網站為重要平臺提供給全社會供享。地理國情監測成果僅供政府部門決策參考的部分，可以通過天地圖政務網提供有關政府部門使用。反過來，天地圖網站，無論是政務版，還是社會公眾版，均可作為分析社會公眾對地理國情監測中哪些方面更關心關注的一個重要渠道，作為收集有關部門對地理國情監測有哪些需求的一個重要窗口，是征集地理國情變化信息的一個重要途徑。

3.5 地理國情監測與重要地理信息數據的關系

《測繪法》對重要地理信息數據的描述是：“中華人民共和國領域和管轄的其他海域的位置、高程、深度、面積、長度等重要地理信息數據”；部門規章《重要地理信息數據審核公布管理規定》給予了進一步列舉。重要地理信息數據都屬于地理國情，但地理國情監測成果的相當部分不是或沒有必要劃歸到法定的重要地理信息數據范疇。國家重要地理信息數據的發布需要依法經過國務院批準，而大部分地理國情監測成果應該由測繪地理信息主管部門自行發布。

4 推動地理國情監測工作的幾點建議

4.1 把握聯系區別

開展地理國監測是我國測繪地理信息事業轉型發展的重大機遇。抓住機遇，測繪地理信息在國民經濟和社會發展中的地位和作用就會發生質的飛躍。反之，有可能只是利用國家和地方地理國情普查和監測的財政投入，更新了一批設備，養了一支隊伍，獲得了一批數據。怎樣才能充分抓住這個機遇，首先要把握好地理國情監測與基礎測繪工作等的聯系和區別，真正認識到地理國情監測是一項全新的事業，全新的戰略，系統思考新的組織形式，研究新的技術方法，制訂新的技術標準，培養新的人才隊伍，獲得新的成果成就。

4.2 抓住核心價值

地理國情監測目標和任務是國務院和有關部門希望獲得什么地理國情數據，社會公眾關注什么地理國情數據，而非測繪地理信息部門習慣獲得哪些地理信息數據。地理國情監測的核心價值在于對比、統計和分析的結論，而不只是獲得高精度的地形圖、影像圖，也不僅僅是建立各種各樣的地理信息數據庫。對于一些具體的地理國情監測任務，并不一定需要追求高精度。因為高精度一般來說意味著對設備、人員的要求更高，需要花費的時間成本也更多。簡單說，地理國情監測，要素不是越全越好，精度不是越高越好，成果不是越多越好，一切以滿足任務需求為好。

4.3 完善體制機制

在測繪地理信息系統內部，重點是建立地理國情監測任務機制、協同機制、審核機制、發布機制、責任機制等。對測繪地理信息系統外部，重點是準確把握好與有關政府部門的關系，一方面要加強協作，在相關標準制定、資料提供、數據供享、成果使用等方面多渠道、多層次建立有效溝通協作機制。另一方面要大膽作為，敢于擔當，切實起到地理國情監測責任部門的作用。要調動有關科研院所、高等院校的積極性，并按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，探索非公有制地理信息企業參與地理國情監測業務的多種方式。

4.4 培養人才隊伍

地理國情監測工作要取得實效，迫切需要對測繪地理信息系統的人才隊伍結構進行調整。不僅需要現有測繪隊伍加強學習、加強培訓，也急需引進和培養一批統計分析、數據挖掘技術人員，還需要培養一批了解經濟社會發展各相關領域情況的地理國情監測總體設計人員。鼓勵和引導更多的高等院校開設地理國情監測專業，把地理國情監測基礎知識培訓作為測繪地理信息系統各類在職培訓的重要內容。在科技方面，不僅需要進一步研究快速獲取、處理、傳輸、存儲地理信息的新技術，更需要加緊研究國情信息判讀、提取、整合、統計、分析的新技術。

4.5 注重數據挖掘

對各時期的國家和地方基礎地理信息數據進行整理、歸類、挖掘，是地理國情監測的重要基礎性工作。多渠道、多方式收集、鑒別、利用廣泛存在于政府部門、有關企事業單位、互聯網上的自然和人文地理數據，是測繪地理信息部門在大數據時代轉變生產方式的重要途徑。要深入研究國民經濟和社會發展的需要，生態保護建設美麗中國的需要，環境變遷提高生活水平的需要，設計出一套能夠說明地理國情變化和趨勢的指標體系。把復雜的、豐富的地理國情監測結果簡單化、明了化，讓決策者管理者容易看懂，讓老百姓能夠理解。

4.6 主動發布成果

向社會公布地理國情監測成果，是地理國情監測工作充分發揮作用的需要，是滿足社會公眾的知情權的需要，也是提高測繪地理信息部門地位的需要。經常性地發布黨和政府關心、人民群眾關注的有關地理國情監測數據，是對測繪地理信息事業最好的宣傳。有必要與國務院有關部門溝通會商的積極成果與有關部門溝通協調，依法提請國務院批準后再發布，按程序報送國務院批準。測繪地理信息部門能夠自行發布的數據和成果一定要大膽自行發布。不僅要報喜，也要實事求是地報憂。定期發布與不定期發布相結合，新聞發布會發布、書面公告發布和網上發布相結合，每年度編印全國地理國情變化情況白皮書。

5 結束語

地理國情監測與基礎測繪及其他相關工作各有其特點，在大力實施地理國情監測新戰略時，基礎測繪事業不是被取代、不是被削弱，而是需要得到進一步的加強。認清地理國情監測的作用和任務，可促進地理國情和基礎測繪等相關工作的協調可持續發展，促進測繪地理信息事業發展全面轉型升級。

［1］ 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國測繪法［S］.北京：法律出版社，2002.

［2］ 國務院.基礎測繪條例［S］.北京：中國法制出版社，2009.

［3］ 國務院.國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2013－03／05／content＿2346074.htm 2013－02－28／，2013－03－05.

［4］ 徐德明.監測地理國情服務科學發展［N］.人民日報，2011－03－29.

［5］ 國務院第一次全國地理國情普查領導小組.國地普發［2013］1號第一次全國地理國情普查總體方案［S］.2013.

Relations Between Geographic Conditions Monitoring and Basic Surveying and Mapping

LEI De－rong
（China Surveying and Mapping Publicity Center，National Administration of Surveying，Mapping and Geoinformation of China，Beijing100830）

This paper analyses and compares geographic conditions monitoring and basic surveying and mapping in terms of concept，effect，technical standards and outcomes.The characteristics and importance of geographic conditions monitoring are explained.Comparisons are also made between geographic conditions monitoring，geospatial framework for digital cities and geomaticsindustry.Some suggestions and expectations are given regarding geographic conditions monitoring.

national geographic conditions monitoring；basic surveying and mapping；suggestion

10.3969／j.issn.1000－3177.2015.02.009

TP79

A

1000－3177（2015）138－0057－05

2013－10－24

2014－03－17

雷德容（1964～），女，碩士，高級工程師，主要研究方向為測繪地理信息發展政策。

E－mail：490623281＠qq.com