關于精神障礙患者監護制度的思考

摘 要 從精神障礙患者監護制度的法律性質出發，針對我國精神障礙患者監護制度存在的沒有政府參與、缺乏對監護人監護能力的細致規定以及將基層的群眾性組織和精神障礙患者所在單位列為監護人等問題進行分析，提出了建立監護監督和監護保障機制、明確監護人資格以及取消民政部門及其他社會組織的監護權等建議，切實保護精神障礙患者的合法權益。

文獻標識碼 A DOI：10．13723／j．yxysh．2015．09．009

通訊作者：李筱永，babylixy＠163．com。

Thinking of Guardian System of Patients with Mental Disorders

Wang Anqi et al

School of Health Management and Education，Capital Medical University，Beijing，100069

Abstract This paper analyzes the defects of the guardianship provisions for patients with mental disorder in our laws and regulations，inclu?ding＂detailed provisions on the guardian＇s ability lack，and the organization of grass－root people and units of patients with mental disorders are listed as the guardian＂．Then this paper puts forward that it is needed to make clear a guardian qualifications，and cancel the custody of the civil affairs department and other social organizations，in order to effectively protect the legitimate rights and interests of patients with mental disorders．

Key Words Mental Disorder Guardianship System；Guardian；Qualification；Guardianship Supervision Mechanism

歷時27年出臺的《中華人民共和國精神衛生法》（以下簡稱《精神衛生法》），在規范精神障礙的診療行為、保障精神障礙患者的合法權益、促進精神衛生事業發展等方面起到了積極作用。然而，該部法律在實施過程中，由于相關法律法規沒有明確要求設置監護監督機制和保障機制，對監護人的選定、監護人的能力等問題規定得不夠細致，導致現實中出現監護人難找、監護人不盡職責等現象。同時，部分精神障礙患者監護人在需要履行義務時相互推諉，涉及患者財產分割等利益問題時卻又以監護人的身份惡意占有或強行分割其財產，侵犯患者的財產權。因此，為了更好地維護精神障礙患者的合法權益、發揮監護制度應有的作用，完善精神障礙患者監護制度迫在眉睫。

1　精神障礙患者監護制度概述

1．1《精神衛生法》中監護人的相關規定

《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第十七條對如何確定精神障礙患者監護人進行了規定，精神障礙患者的配偶、父母、成年子女、其他近親屬以及經過精神障礙患者所在單位或者住所地的居委會、村委會同意的關系密切的其他親屬、朋友，可以擔任無民事行為能力或限制民事行為能力精神障礙患者的監護人；如果對上述人員的監護人身份有爭議的，可以由精神障礙患者所在單位或者住所地的居委會、村委會在其他近親屬中重新指定監護人；相關人員對指定仍不服而向人民法院提起訴訟的，由人民法院依法進行裁決。精神障礙患者若沒有符合上述規定的監護人人選，可以由其所在單位或住所地的居委會、村委會以及民政部門擔任其監護人。除此之外，最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的第十四條中也對監護人的選定制度進行了補充規定，認為人民法院可以參照《民法通則》第十六條第二款中前三項的規定或者第十七條第一款中前五項的規定來確認關于指定監護人順序的問題。如果前一順序中有監護資格的人缺乏監護能力或者有證據證明其明顯對被監護人不利的，人民法院可以按照利于被監護人的原則，從后一順序中有監護資格的人選里重新確定監護人。如果被監護人尚有識別能力，那么則應聽取被監護人的個人意見。《意見》中同時規定，監護人既可以是符合條件的一人，也可以由同一順序中的數人共同擔任。

從上述法律法規中不難看出，監護制度之所以設立，其目的是為了補充無民事行為能力人和限制民事行為能力人在行為能力方面存在的不足以及保護被監護人的合法權益。精神障礙患者監護人的確立方式分為兩種：對于成年的精神障礙患者，必須在經法院宣告其為無民事行為能力人或限制民事行為能力人后才能依法確定監護人；對于未成年的精神障礙患者，無需法院宣告即可確定監護人。

《精神衛生法》第二十八條在精神障礙患者送診環節上將送診人界定為近親屬。而在第三十一條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十九條、第四十條、第四十三條、第四十四條和第四十五條等精神障礙患者確診后的住院、治療、出院環節中，采用的則是監護人這一概念。立法者在用詞上的轉變可能出于以下兩個原因。①在我國，無民事行為能力和限制民事行為能力的成年精神障礙患者是被監護的對象。《精神衛生法》在《民法通則》的基礎上，將已經被精神科執業醫師診斷患有精神障礙的患者理所當然地認定為行為能力受限，因此也將送診者由近親屬轉變為監護人。雖然精神醫療診斷與民事行為能力的法律評價之間有著密切的聯系，但并不能僅依照診斷來決定法律評價的最終結果。因此，這種認定方式存在瑕疵。②在送診前被送診人已有監護人，這種情況的可能性極小。因為在現實生活中，為減少不必要的麻煩，很少有利害關系人會主動到法院申請宣告。即便是已經被法院確定的監護人，日后也可能與精神障礙患者產生利益沖突，從而不顧患者的真實意思將其強制送往精神病院。

對于上述兩種情況，醫療機構均未實際審查監護人的身份及其與患者之間是否存在利益沖突。因此，《精神衛生法》第三十一條至第四十五條中規定的監護人既可能是有責任心的真實監護人，也可能是與患者存在利益沖突的虛假監護人。對于虛假監護人，其被法律賦予的權利，極有可能在利益的驅使下被濫用；被法律施加的義務，極有可能不被履行。因此，對于《精神衛生法》條文中提到的監護人，實質上只是名義上的監護人，其真實身份僅僅是看護人。

1．2精神障礙患者監護制度的法律性質

我國精神障礙患者監護制度的性質在本質上僅為監護人的一項民事法律義務。精神障礙患者的監護在概念上是指監護人對精神障礙患者權益的保護，其目的是為了保護精神障礙患者的合法權益以及維護正常的經濟秩序。但精神障礙患者的監護并不同于公法上的保護，而是通過設立一個民事主體作為監護人來實現的保護，也即在我國，精神障礙患者監護制度實質上是純粹的民事法律制度。

此外，《民法通則》也只是在第十八條中提到了監護人的權利。因此，在我國民法體系中，精神障礙患者監護制度的法律性質更多的是一項義務。但我國精神障礙患者監護制度表現出了明顯的重家庭責任、輕國家責任，重私力自治、輕公力干預的特點。因此，現實生活中經常發生監護人難找、監護人不盡職責卻沒有相應的國家公權力加以干預的現象，從而嚴重損害了精神障礙患者的合法權益。

2　精神障礙患者監護制度中存在的法律問題

2．1政府角色模糊，監護制度中缺乏相應監督機制

借鑒國外的部分經驗，政府在精神障礙患者監護制度中的作用主要表現在以下幾個方面：如果精神障礙患者沒有適當的監護人人選，由政府作為其補充監護人；政府負責督促監護人依法履行監護職責；對于有困難的監護人，政府可以提供適當的幫助，并協助其履行監護職責 ［2］。但在我國現行的精神障礙患者監護制度中，政府的參與度極低。此外，現行的法律法規中并沒有提出監護監督主體和監護保障主體的概念，也沒有明確指出哪些個人或第三方機構有監護監督和監護保障的權利。

由于我國在此規定上存在一定的缺失，使得現實生活中很多監護人濫用手中的監護權，損害精神障礙患者的合法權益，卻沒有政府或其他監督機關、監督人加以制止，這將對精神障礙患者的合法權益產生嚴重威脅，主要弊端表現在以下幾個方面：如果監護人濫用權力，導致精神障礙患者被強制診斷或要求強制住院治療，受市場規則支配、自負盈虧的精神病院及精神科醫師在經濟利益的驅動下或在某些公權力的施壓下，極有可能與監護人勾結，并不是按照專業知識而是聽從監護人的意見違背職業道德作出診斷，將精神正常者貼上精神障礙患者的標簽，強制收治被送診者，并拒絕其出院的請求，嚴重侵犯被送診者的生命健康權和自主決定權；當下很多監護人在房屋拆遷費、遺產等利益的誘惑下，為了分得更多財產，將精神障礙患者甚至是健康人強制送往醫療機構，并在患者不需要住院的情況下，仍將其遺棄在醫療機構不管不顧，還有更甚者在未取得精神障礙患者本人同意的情況下，違反法律規定，隨意處分患者的財產，這些行為不僅侵害了患者的人身自由權，而且嚴重侵犯了其財產權。為避免上述危害的發生，我國立法應當盡快明確監護監督和監護保障制度，加強政府及第三方機構在精神障礙患者監護制度中的補充作用和保障作用。

2．2監護關系難以確定，法律法規對監護能力的規定不夠細致

法律雖然明確了精神障礙患者監護人的相關規定，但存在的缺陷之一就是僅僅籠統地規定了監護人需要有監護能力，而對何謂有監護能力卻并沒有具體說明，導致現實生活中有很多監護人實質上是缺乏監護能力的。《意見》第十一條的規定也主要是從監護人的經濟條件、身體健康狀況及其與被監護人生活上的聯系等物質因素來認定監護人是否具有監護能力，并沒有將監護人的品行、文化水平、監護人與精神障礙患者之間除經濟聯系之外的其他關系等與精神障礙患者生活質量有關的因素考慮在內，因而難以保證監護人真正盡到監護職責。

此外，《民法通則》等法律法規也僅僅是規定了近親屬、關系密切的朋友可以擔任精神障礙患者的監護人，對于出現多個符合條件的監護人的情形，卻并沒有明確規定應當如何處理，這極有可能導致監護關系不確定等隱患的發生。現實中很多符合擔任監護人條件的精神障礙患者的近親屬或其他關系密切的朋友，互相推卸責任，不肯擔任監護人，導致精神障礙患者明明有符合條件的監護人人選，卻最終無法確定一個明確的監護人。最高人民法院的司法解釋雖然對監護人選定順序的問題進行了規定，但該規定也僅適用于進入訴訟程序的案件，對于那些未進入訴訟程序的監護關系并不能適用，這使得醫療機構難以確定究竟誰是患者的監護人。

2．3監護資格不明確，相關機關、組織和單位擔任監護人不適格

我國法律法規將本應該由國家和政府履行的監護監督職責交給了民政部門以及精神障礙患者所在單位或住所地的居委會、村委會等基層群眾性自治組織履行，這雖是我國首創的一項制度，但其中存在的不合理性顯而易見，在實踐中缺乏可操作性。

首先，在我國實行計劃經濟的時代，包括國有和集體企業在內的許多單位既能夠為各自體系中的職工提供物質財富，又能夠為其提供相應的社會保障，所以職工的生老病死均由其所在的單位負責。也正是在此基礎上，法律規定了精神障礙患者的單位可以擔任其監護人，這條規定在當時是符合我國國情的。但是，在當今市場經濟體制下，企業的終極目標是實現利益最大化，而這種企業辦社會的模式，無疑會增加企業的負擔。現階段無論是國有、集體企業還是私營企業，與職工之間基本都是依靠平等的勞動合同來確定各自的權利、義務，合同的具體條款并不會涉及監護問題，如果繼續履行上述法律規定，會使得精神障礙患者的治療和康復處于無人負責的狀態。

其次，由基層群眾性自治組織和民政部門作為精神障礙患者的監護人在實踐中亦缺乏強制性和可行性。居委會和村委會均屬于自我管理、自我教育和自我服務的群眾性自治組織，既沒有資金，又缺乏相關的專職人員，因此無法真正履行監護職責 ［2］。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，居委會和村委會的主要職能是調解，而《民法通則》賦予其的監護和指定監護權利，與上述規定明顯矛盾 ［3］。就我國各地當前的情況看，居委會、村委會擔任精神障礙患者監護人的幾乎不存在。

民政部門等相關政府機關作為國家的行政機關，雖然在家庭、監護等方面具有一定的職能，但也只是從宏觀的層面開展一系列的指導工作，如果讓其去履行每家每戶的監護職責，民政部門將可能無法妥善衡量宏觀調控和微觀監護之間的輕重。因此，民政部門也不是擔任監護人或者指定監護人的最佳人選。

3　完善精神障礙患者監護制度的建議

3．1建立監護監督機制和監護保障機制

實踐中監護人的素質有高有低，濫用監護權或不積極履行監護義務的情況時有發生，而我國又沒有精神障礙患者監護監督制度的規定，這無疑有礙精神障礙患者監護制度的發展。因此，建議在未來的民法典以及《精神衛生法》配套法律法規中增加相應的監護監督制度以及保障監護監督工作能夠順利開展的監護保障制度。

所謂的監護監督，是指由特定的人或機構對監護人的監護行為進行監督。擔任監護監督人和監護監督機構應當具備以下幾點前提：對精神障礙患者的撫養和監護情況有全面直接的了解；保證能夠主動進行監督；能夠將監督作為職責。根據我國當前的情況，可以將精神障礙患者的監護監督人規定為熟悉精神障礙患者情況且沒有擔任其監護人的其他近親屬、鄰居、基層組織和國家機關的工作人員。這樣規定的優點是可以在最大限度內保護精神障礙患者的合法權益。監護監督職責可以由民政部門專設的監護監督辦公室來履行，也可以由精神障礙患者住所地的居委會或村委會履行。

所謂的監護保障，是指當發生監護不力時，由國家機關負責保障監護繼續進行。監護保障機關的主要責任是：在精神障礙患者經濟困難時為精神障礙患者提供一定的生活補助；檢查、審核保障資金的流轉并記錄；在精神障礙患者無其他監護人的情況下，親自履行相應的監護職責；對妨礙監護職責履行的人或機構進行行政處罰。根據我國當前的國情，監護保障方面的職責可以暫由如中國殘疾人聯合會等相應的第三方機構來履行。如若精神障礙患者的監護人不履行監護職責或濫用監護權時，精神障礙患者的近親屬或其他關系密切的人應積極主動地向監護監督辦公室報告，監護監督辦公室接到報告后應立即向被投訴的監護人提出批評意見并責令其限期改正。如果監護人拒不改正或者在規定期限內沒有改正錯誤的，監護監督辦公室可向第三方監護保障機構申請，由第三方監護保障機關決定是否給予監護人行政處罰 ［3］。

此外，由于我國人民法院體系日趨完備，大、中、小城市的主要街道和部分較大的鄉鎮都已設立了人民法庭，建議可以由法院代表國家權力機關介入到精神障礙患者的監護制度中去，具體做法是在基層人民法院及派出法庭中設立專門負責監護事務的法官。同時，由于居委會和村委會對本轄區內的事務最為了解，所以可以由享有管轄權的人民法院在居委會和村委會中指定特定人選負責本轄區內的監護監督事務，定期或隨時向負責的監護法官匯報。這樣不僅有利于消除監督機構在監督時做表面工作或者互相推諉的狀況發生，而且有利于保證精神障礙患者監護事務的順利開展。

3．2從立法層面明確監護人的資格

只有從法律法規的層面確定監護人的監護能力，才能真正做到保障精神障礙患者的合法權益。針對我國現行法律法規，在日后的立法中應當細化監護人監護能力的規定。不僅應當將監護人的經濟條件、身體健康狀況以及與精神障礙患者的密切程度作為參考因素，還必須考慮到監護人的品行道德、文化水平、生活習慣以及與精神障礙患者的親屬之間有無利害關系等因素 ［4］。上述條件屬于判斷監護人是否具有監護能力的積極條件，目的是為了降低監護人侵犯精神障礙患者利益的可能性，使其真正履行監護職責，避免監護制度形同虛設。因此，相關人員只有在滿足上述條件的前提下，才有擔任精神障礙患者監護人的可能。

立法者可以根據我國當前的國情，借鑒臺灣、澳門地區以及世界各國在監護能力方面的先進立法經驗，在我國法律法規中增加關于監護人消極資格的規定，從而明確人格上有缺陷的人員不可以擔任精神障礙患者的監護人。對于人格缺陷的具體規定可以包括以下幾個方面：行為能力有缺陷的人；自身患嚴重疾病的人；已經被人民法院撤銷監護資格的人；曾受過刑事處罰或現因刑事處罰被拘禁的人；有酗酒、賭博、吸毒等不良嗜好的人；揮霍浪費、生活放蕩、明顯不利于保護被監護人合法權益的人 ［2］。

3．3取消民政部門及其他社會組織的監護權和指定監護權

由于民政部門及其他社會組織在各自的工作領域享有決定權、執行權和監督權，并沒有多余的精力和財力去真正做好監護工作，因此筆者建議取消其監護權和指定監護權。但是，現實生活中并不是所有精神障礙患者都可以找到合適的自然人來擔任監護人，對于那些被遺棄或者沒有親屬的精神障礙患者，法律法規并沒有明確規定應當由誰來承擔相應的監護職責。在精神障礙患者缺乏適格監護人時，政府及第三方機構應當承擔相應的補充監護責任，對此，我國可以借鑒美國在成年人監護制度上的相關規定。美國的成年人監護方式主要包括公共監護、社會監護和家庭監護。對于行為能力有欠缺且缺乏經濟來源或其家庭成員、朋友不愿承擔監護職責的精神障礙患者，由第三方公共機構承擔相應的監護職責。第三方公共監護機構的職能主要包括擔任監護人、對監護服務進行協調、對公眾監護人進行教育和培訓以及在訴訟過程中擔任被監護人的辯護者等 ［5］。

當然，如需政府承擔相應的監護職責時，建議可以設立隸屬于政府行政部門的專門監護機構來履行，也可以由政府相關行政部門監督管理下的社會慈善團體以及個人組建的機構來履行。這些部門或機構的主要職責是在必要時任免監護人、參與監護過程中某些重要問題的決議、對精神障礙患者采取監護措施、在精神障礙患者無財產或財產不足又無對其負扶養義務的親屬時向其提供生活費用并支付其監護人的報酬等。這些機構的主要經費來源是社會各界的捐款，按照基金會的模式運行；當經費不足時，可依照合法程序申請國家財政予以補貼。