中國控煙法實施困境探討

摘 要 我國控煙法規在司法實踐中遭遇了實施難的困境，表現為控煙區域設置不當，吸煙區（室）的劃定效果不佳，禁煙標識的張貼與勸阻員的配置作用不理想，罰款措施難以落實。控煙法施行困境的社會原因主要在于執法與管理者受利益影響缺乏執行力，吸煙者抵觸勸導及管制，煙草消費文化影響控煙工作；而法律原因則是現有控煙立法不健全，執法主體未明確、職權未細化，懲罰措施形式單一、懲處力度偏低，司法救濟缺失。為解決中國控煙法實施困境，亟需加大控煙宣傳，達成控煙共識；盡快出臺詳細而完備的全國性控煙法律；控煙立法中法律關系主體要明確，控煙措施要有針對性。

文獻標識碼 A DOI：10．13723／j．yxysh．2015．09．010

Exploration on the“Difficulty in Enforcement”on Chinese Tobacco Control Law

Li Chao

School of Humanities and Management，Wenzhou Medical College，Wenzhou，325035

Abstract The judicial practice tobacco control encountered prominent and universal＂difficulty in enforcement＂，such as unsuitable setting of the tobacco control area，non－effective Smoking Area desination，and unsatisfactory target of＂no smoking＂and allocation of dehorters，and non－implemented penalty measures．The main reasons are that the tobacco laws are not perfect，the main law enforcement body＇s responsibility is not clear and the punishment measures is single and weak．Therefore，it is very meaningful to strength the publicity of tobacco control to reach the consensus of tobacco control；detailed and complete national tobacco control law should be made as soon as possible；the main body in the legal relationship during tobacco control should be clear；the tobacco control measures should be targeted．

Key Words Health；Tobacco Control Law

為了兌現對《世界衛生組織煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）的承諾，保障人民的健康，自2006年以來，中國全方位地展開了控煙工作，出臺了一系列控煙法規，支持控煙的單位和個人也積極投入到了控煙工作之中。然而，連續幾年的控煙工作開展下來，收效卻不甚理想，控煙法規在實踐中遭遇了實施難的困境。2010年以來，各地紛紛制定或修訂本地方的控煙法規，《杭州市公共場所控制吸煙條例》、《上海市公共場所控制吸煙條例》、《北京市控制吸煙條例》等相繼實施。雖然各地的立法存在差異，但都具有一定的現實性與合理性。然而，這些控煙法規仍然普遍存在實施難問題。筆者認為有必要系統而深入地分析中國控煙法的實施困境，為立法修正提供依據，為控煙工作獻計獻策，最大限度地推進中國控煙工作的進程。

1　中國控煙法的實施困境

1．1控煙區域設置不當

廣大公眾對控煙區域不清楚，導致大量可控吸煙者違法吸煙。各地的控煙條例中無一例外地列舉了大量的控煙區域，初衷是明確執法范圍，使吸煙者在這些區域有所顧忌。但是，各地控煙條例中劃定的控煙區域并不統一，具體表現為同一種場所在不同地方會有完全相反的規定，有的被設定為禁止吸煙區，有的則沒有。在人口流動數量巨大的年代，人們往往會無所適從。另外，禁止吸煙區的大量列舉，使控煙區域的劃定過于復雜，不好記憶。很多地方的控煙條例出臺一段時間后，很多吸煙者仍不知道其正吸煙的地方屬于控煙區域。1．2吸煙區（室）的劃定效果不佳

吸煙區（室）的劃定并沒有起到設想的效果。在各地的控煙規定中，無一例外地要求公共場所應劃定吸煙區（室）。在司法實踐中，一方面有些應執行控煙規定的單位沒有按照要求劃定吸煙區（室），有的在無煙區與吸煙區之間只用半人高的擋板阻隔，有的只占用一兩平米的空間充當吸煙區，這些根本無法達到控煙的效果；另一方面有些單位嚴格按照規定的要求劃定了吸煙區（室），但其使用率極低，因為平時并沒有執法部門檢查，吸煙者并不會自覺地到吸煙區（室）吸煙。

1．3禁煙標識的張貼與勸阻員的配置作用不理想

在餐廳、賓館、網吧等公共場所，禁止吸煙標識的張貼與勸阻員的配置在控煙工作中所起的作用并不理想。很多娛樂場所沒有按照禁煙規定張貼禁止吸煙標識，致使進入該場所的消費者不知道要禁煙。即使張貼了禁止吸煙標識，有些消費者視而不見，仍然在公共場所吸煙，其他消費者被迫吸二手煙。有的消費者尋求勸阻員幫助，而勸阻員怕影響生意，一般不愿得罪吸煙者，在吸煙者拒不聽從勸阻的情況下，勸阻員也只好作罷。

1．4罰款措施難以落實

控煙立法中規定的罰款措施難以落實。在控煙規定中都有罰款的規定，比如《深圳經濟特區控制吸煙條例》規定罰款二十元至三千元，《杭州市公共場所控制吸煙條例》規定罰款五十元至兩千元，《上海市公共場所控制吸煙條例》規定罰款五十元至三萬元。但各地控煙規定處罰輕重所起效果難以衡量，罰款規定難于執行。從應然角度講，立法專家在制定控煙罰款規定時，首先應考慮的是罰款的可執行性，然后再考慮罰多少才能真正起到懲治效果。然而，各地控煙罰款的不可執行性普遍存在，北京為配合有最嚴控煙令之稱的《北京市控制吸煙條例》的實施，通過開展控煙執法集中行政處罰，全市20多天也才只開出了8張罰單 ［1］。

2　中國控煙法實施難的社會原因

2．1執法者與管理者受利益影響缺乏執行力

受利益影響，執法者與管理者缺乏執行力，至少是不能下決心執行。中國是目前世界最大煙草生產國和消費國，對很多地方政府來說，煙草行業是財政收入的重要來源。2014年中國煙草行業工商稅利達到10517．6億元，同比增長10．02%，上繳財政總額9110．3億元，同比增長11．63%，約占全國財政收入的近7%，是財政收入的第一大來源 ［2］。煙草行業包括生產、零售共解決了全國幾千萬人口的就業問題，這也正是執法者控煙難以下定決心的原因。此外，控煙區域的單位作為局部區域控煙的管理者，同樣涉及利益問題。比如餐館、賓館、網吧、咖啡廳、舞廳、酒吧、游戲廳等娛樂場所，均以追求高額利潤為目標，即使按要求設置了吸煙區和勸導員，也是在盡量不影響收益的情況下控煙。在此情況下，必須采取強制措施，使管理者意識到違反控煙法將面臨增加經營成本的風險，主動參與到控煙工作中來。

2．2吸煙者抵觸勸導與管制

吸煙自古就屬于個人習慣，這種習慣一代代傳承下來，似乎演變成了個人權利，也就是說，個人有權利選擇吸煙或者不吸煙，他人無權干涉 ［3］。吸煙者獲取了充足的理由從內心抵觸勸導與管制，這直接導致大量控煙勸導員勸導無效。可以說，這種觀念是控煙工作的最大障礙，不僅成為吸煙者拒不接受管制的理論依據，而且不能在短時間內消除。要削弱這種觀念需要國家實行長期的宣傳教育和投入大量的人力財力進行積極干預。2．3煙草消費文化影響控煙工作

大眾的煙草消費觀使煙草大行其道，控煙工作難于開展。日常生活中，煙草的消費行為不僅包括吸煙者的購買消費行為，還包括敬煙送煙與紅白喜事用香煙招待的行為，在社交場合相互遞煙已經成為一種約定俗成的慣例 ［4］。這使吸煙者獲得了更多的吸煙機會與理由，也使非吸煙者得到了被動勸煙的誘惑。這種情況說明了非吸煙者轉變為吸煙者的過程，也展示了吸煙者數量遞增的背景。這種消費觀的矯正需要各部門的宣傳教育，也需要執法者強制干預，比如禁止紅白喜事中使用煙草接待客人、嚴查貪污腐敗中的煙草消費行為等。

3　中國控煙法實施難的法律原因

3．1現有控煙立法不健全

現存的控煙立法不夠健全，首先體現為立法層次低。據統計，截至2010年，我國已經有154個地級城市發布了本地區部分公共場所禁止吸煙的規定，約占全國地級及以上城市的半數 ［5］。這些控煙立法都屬于地方立法，到目前為止，我國還沒有一部專門的全國性法律，這是導致控煙進程緩慢的重要原因。各地紛紛就控煙工作立法表明了全國上下對控煙工作的重視，但是，地方立法往往針對地方的特點而制定，不可避免地導致不同地方立法具有極大的差異性，這對普遍推進控煙進程是極為不利的。其次是可操作性差。雖然各地方的控煙法中均規定法律責任，但是并沒有明確操作的程序和證據的采集方法，這使司法實踐中不可避免地會出現實施難問題。

3．2執法主體未明確，職權未細化

控煙法規出臺后，執法主體必須明確化，改變目前多頭執法的現狀，才可能獲得理想的管制效果。在各地控煙法規中，最突出的問題是沒有明確執法主體及其職責范圍，這是控煙工作不能持續有效開展的關鍵原因。現存的大多數控煙法規都規定衛生部門是控煙工作的執行單位。然而，由于工作繁雜、人員不足等原因，衛生部門往往不會親自到各種公共場所巡查，而是由被要求禁煙的單位安排勸阻員。這種自律的勸阻方法對控煙有效果，但是收效不大 ［6］。在上海，對于客渡輪、旅游船上客人吸煙，除了由船上工作人員勸阻外，沒有其他強制手段，執法人員無法隨船進行監督檢查 ［7］。對素質比較高的吸煙者，勸阻可以產生一次性效果；對素質偏低的吸煙者，一次性效果都很難取得。在吸煙者強烈強調自己吸煙自由的情況下，勸阻員不可能以影響生意為代價，對消費者進行罰款或者勸離。在司法實踐中，消防部門和公安部門也承擔了一部分控煙工作，但是其執法沒有連續性，控煙效果不大。

3．3懲罰措施形式單一，懲處力度偏低

各地控煙條例中的法律責任形式大多都只有警告、責令限期改正和罰款，這3種責任形式相對類型多樣的吸煙者而言嚴重缺乏針對性。可考慮采取通報學校或者單位的形式：對于未成年人而言，學校給予的否定性評價至關重要，因此，未成年人違法吸煙的，應通報學校；對于有工作的成年人，如違法吸煙可以使其工作業績減損，失去評獎評優的機會，甚至增大失業的風險，這類吸煙者將會產生極大的控煙自覺性。同時，這3種責任形式的懲罰力度偏低，對違法者的威懾力明顯不夠，違法吸煙者依然我行我素。此外，加上在司法實踐中執法主體不明確，違法吸煙者承擔不利后果的概率無形中被降低了很多。雖然在控煙工作中宣傳教育很重要，但在一個人們拒絕自愿戒煙的社會中，這樣的執法力度，不可能實現《公約》中的承諾。

3．4司法救濟缺失

公眾參與是控煙工作取得快速進展的方法，公眾可以參與到對吸煙者的監督與勸告之中，也可以參與到對煙草企業與經營者的監督之中。煙草企業與經營者有違法行為時，公眾可以廣泛采用舉報的方式，也可以選擇司法救濟的途徑，以此增加煙草企業與經營者的損失風險和經營成本。然而，在控煙立法中幾乎沒有看到有關司法救濟的規定，在司法實踐中也鮮見訴諸司法途徑的案例 ［8］。

4　改善中國控煙法實施困境的對策

4．1加大控煙宣傳，達成控煙共識

2013年以來，肆虐全國的霧霾天氣，使人們對霧霾污染、空氣質量惡化有了直觀而深刻的認識。應當充分借助當前人們關注霧霾、空氣污染，渴望健康的時機，將吸煙和PM2．5結合起來，進一步宣傳煙草的危害性，教育人們改變錯誤而頑固的思想觀念和行為習慣，爭取在更大范圍內達成控煙共識。2014 年1月7日，國家衛生計生委新聞發言人毛群安針對公眾關心的吸煙和PM2．5哪個對人體影響更大的疑問，明確指出煙草煙霧對人的健康造成危害，這是全世界的共識。據測試，五六個人每人抽一根煙，這個屋里的PM2．5的含量要比霧霾天還嚴重得多。煙草所能帶來的經濟收益和給公眾帶來的健康危害相比微不足道，要大力推進控煙工作，通過宣傳使公眾明白，如果說霧霾的治理是一項長期而復雜的工程，更多需要國家層面推進的話，那么控煙禁煙則每個人都可直接參與，并能使周圍小環境的空氣質量有立竿見影的改變。

4．2提升控煙立法層次，制定全國性控煙法律

《公約》指出：“每一締約方應在國家法律規定的現有國家管轄范圍內采取和實行，并在其他司法管轄權限內積極促進采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時包括其它公共場所接觸煙草煙霧。”我國控煙缺少一部國家級煙害防治法，要實現《公約》中的控煙目標，單靠地方立法是很難的 ［9］。首先，地方立法法律等級低，權威性得不到公眾的高度認可，其執行力勢必會受到影響；其次，地方立法具有很大的局限性，具體表現為立法技術性不高，權利與義務配置的科學性不強，現實可操作性差。為了增進控煙成效，很多國家頒行了全國性控煙法。

面對控煙失約的尷尬，中國出臺全國性控煙法律已勢在必行。該法的內容至少應涉及以下4個部分。①明確控煙范圍，即對全面禁煙還是部分禁煙要做出明確規定。確立全面禁煙比較妥當，部分禁煙容易讓人無所適從，搞不清楚哪些公共場所可以吸煙。②對煙草的生產、包裝標識、銷售、廣告、促銷與贊助等內容作出統一而明確的規范。③詳細配置控煙法律關系主體間的權利與義務，細化各主體違法的不利后果。以下兩項權利需明確規定，即作為協作性執法主體的公共場所的經營管理者，應被賦予對在其經營場所吸煙的吸煙者處以罰款的權利；非吸煙者有拒絕吸二手煙的權利。此外，為加強控煙法的可執行性，有必要加大懲處力度，否則起不到威懾作用。目前各地控煙條例的懲處力度都比較小，使其可執行性大打折扣。④明確控煙糾紛的解決機制，小到勸阻，大到訴訟，其程序與執法主體都得規定清楚。勸阻與行政處罰是控煙工作比較傳統且常用的救濟機制，今后有必要大量啟用司法救濟機制，比如，對于煙草公司虛假廣告、亂標煙草成分、違法標識、違法設置銷售點、違法銷售煙草等行為，任何公民都有權利起訴煙草公司。此外，若被勸阻吸煙者繼續吸煙，甚至出言辱罵、動手打人，可致電110或119報警，也可直接將其扭送派出所，由執法部門從重處罰。在證據采集環節，建議攝像頭、手機等攝像可以作為查處違法吸煙的證據。

4．3明確控煙立法中的法律主體，實施有針對性的控煙措施

控煙立法中法律關系主體要明確，控煙措施要有針對性。控煙立法中法律關系主體包括執法主體與被執法主體。執法主體中必須設置專門的執法主體，這是保障控煙工作持續開展的前提條件。目前，我國的國家煙草控制協調機構設置不當，執法協調機制需要加強 ［10］。同時，多數地方控煙條例中都沒有配備專門的控煙執法主體。在上海，控煙分別由教育、文化、鐵路、食品藥品、公安、房屋行政部門、衛生等7個部門多頭執法，這是控煙法可執行性差的一個很重要的原因 ［11］。目前很多控煙取得較大進展的國家與地區，都設置了專門的控煙執法部門。專門的執法主體最大的優勢在于職責明確，權力集中，工作積極主動。控煙工作的繁瑣性與艱巨性決定了執法主體離不開協作主體，協作主體包括但不限于衛生管理部門、公安部門、消防部門、物價部門、稅務部門、工商部門、質量檢測部門等政府管理部門，中國控制吸煙協會、公眾教育與臨床控煙專家委員會，民間反吸煙組織等非政府組織和公共場所的經營管理者。

當前，由于多數地方沒有設立專門的執法主體，協作主體主要是公共場所的經營管理者，公安部門與消防部門在其職責范圍內也起到了一定的協助作用。協作主體可能基于各種原因，其控煙積極性不高，需采用各種獎懲措施，激發其控煙的積極性。未履行其職責的情況下應承擔不利后果。執法主體在開展控煙工作時，比較可行且現實的辦法是由專門的執法主體牽頭，從各協作主體中抽調部分工作人員組建專門的控煙執法隊伍——煙警，從事日常巡查和執法工作。

控煙法律關系中的被執法主體主要是違法吸煙者，而違法吸煙者的群體差異性較大，在制定控煙措施時，應考慮到對不同群體的適用性。例如控制未成年人吸煙可以特別采用加強學校與家庭教育、清理學校與居民區周邊的售煙點、禁止向未成年人售煙等措施；控制成年人吸煙則要偏向于宣傳與健康教育、尊重非吸煙者的健康權利等等 ［12］。兩種人群通用的措施則要加強對煙草企業與經營者的行為監控，比如監控煙草企業通過影視作品、廣告、網絡等媒體的自我宣傳行為，包括廣告和促銷性贊助活動等；再如煙草企業降低煙草價格，會使吸煙者吸煙成本降低，物價部門要監管好煙草企業隱蔽性調價行為，稅務部門則要提升煙草稅。