政府購買圖書館服務績效評估初探

所謂“政府購買圖書館服務”就是指政府以出資者的身份，動用公共財政資金從社會組織和個人購買圖書館產品和服務，向公眾提供，由全社會共享。政府購買圖書館服務與圖書館服務傳統供給的最大不同，在于供給主體從以政府為中心轉向了社會的多中心主體，壟斷供給體制被打破，在滿足公眾對圖書館服務多元化、多層次化需求，實現服務公平化、均等化的同時，大大改進了政府治理的機制，提高了行政效率。從系統管理的角度認識，政府購買圖書館服務是一個不斷循環、持續改進的過程，這個過程不僅以“績效評估”為起始點，而且以“績效評估”為回歸點。可以講，“績效評估”是政府購買圖書館服務環形鏈條中至關重要的節點，對保障最終績效具有特殊價值。政府購買圖書館服務在我國方興未艾，績效評估尚未引起足夠重視，存在著評估工作缺失、評估制度不完善、評估指標不科學、評估結果不客觀，以及評估形式化、表面化等問題，這種狀況如不改觀，將嚴重影響和制約政府購買圖書館服務的健康順利發展。

1　績效評估對政府購買圖書館服務的價值

1.1全面衡量整體績效

政府購買圖書館服務的本質是政府將其行政職能按照法律法規和政策的要求向社會組織進行“讓渡”，使社會組織成為政府的代言人，受政府委托、按照與政府的約定生產并向社會提供圖書館產品和服務。政府的績效將通過社會組織的績效體現出來，由于政府的目標是實現公共利益，其行為必須向社會負責，因此就不可能不關心社會組織生產和提供圖書館服務的決策、規劃、方案、行為，尤其是績效等問題。但是，當政府與社會組織簽訂合同之后，如果沒有對社會組織實施監控的機制，那么社會組織就如同“脫線的風箏”游離于政府的視野之外，就會由于各種原因造成履約不能，最終無法實現政府購買圖書館服務的績效目標。防范和化解此類風險，唯一的辦法就是對政府購買圖書館服務開展過程化、詳細化、常態化的“績效評估”，使項目實施中每一側面、每一環節、每一階段的成績、問題、癥結都以“績效”的形式反映出來，得到全面而客觀的評價。

1.2判斷政策的適用性

與其說政府購買圖書館服務是政府行政和治理模式的轉變，不如說是政策和制度的創新。因為在我國，政府購買圖書館服務無論是對于出資者的政府，還是對于承接者的社會組織，抑或服務享用者的圖書館以及讀者，都是全新的內容，需要新的政策和制度予以指引和規范。那么，究竟政府購買圖書館服務需要哪些政策和制度？應該如何建立科學化、動態化、可優化的政策與制度體系？政策與制度的適用性怎樣？政策與制度適用中存在問題的癥結在哪里？這些問題是無法回避的。事實上，目前我國政府購買圖書館服務中遇到的各種問題，比如購買資金預算不足、選擇承接主體隨意、談判與合同簽訂程序不規范、履約監督不到位等皆與政策和制度的不適應性有關。通過對政府購買圖書館服務績效的評估，能夠準確找到政策與制度的缺陷，從而為建立更科學、更有效、適用性更強的制度與政策提供支撐。

1.3預防發現腐敗現象

創新與風險是一對孿生兄弟，只有防范風險，才能保護好創新。第一，從政府購買公共服務的制度安排看，在購買服務中，政府、公職人員握有決策、規劃、招標定價、簽訂合同、服務監督等核心權力，而社會組織希望從承包服務中攫取利潤，這就為“合謀”——權錢交易創造了條件 [1]。在英國、法國、澳大利亞、西班牙與意大利等國家都發生過政府購買公共服務的賄賂事件，以致公共服務外包被認為是西方國家腐敗產生的最主要原因之一 [2]。在我國圖書館外包實踐中，暗箱操作、收受賄賂、串標和虛假投標等問題時有發生，由此被查處的案件屢見不鮮。這些問題能否在政府購買服務中被杜絕，不容樂觀。對政府購買圖書館服務存在的腐敗現象，著重于預防和盡早發現，予以及時處理，而從某種意義上講，績效評估正是針對腐敗問題的一種防范與預警系統。

1.4評價承接主體能力

社會組織是政府購買圖書館服務的承接主體，其承接服務的經驗、能力，以及承接服務范圍的寬窄與公信力和守法意識等直接制約著購買效果。圖書館實踐中往往可以看到這種情況：針對同一種外包業務，有的供應商不僅能按合同約定的數量、質量、時間完成，而且能做出創造性的貢獻，取得比合同要求標準還要高的業績。與此相反，也有供應商則不僅完成起來較為吃力，而且會出現各種各樣的質量問題與相關糾紛。其原因就在于不同的供應商對圖書館服務的承接能力有明顯差異。評價、選擇社會組織是政府購買圖書館服務最關鍵的環節之一，但以什么樣的標準來選擇、按照什么樣的程序來選擇，則存在著較大的主觀性、隨意性，特別是在參與競爭的社會組織數量少（尤其是在唯一來源招標，選擇余地有限）的情況下，就會更加放松對社會組織的評價標準，放寬選擇條件，由此給后續工作留下隱患。在規范的政府購買圖書館服務操作中，所有的社會組織都被納入同一評價體系，適用同一評價標準，使對社會組織的選擇公平、公正、透明。

2　政府購買圖書館服務績效評估的幾個問題

2.1評估指標的選擇

“指標”是績效評估的觀測點，績效評估要圍繞事先設定的指標及其包含的數量、質量要求展開。不僅如此，績效評估要形成由各類、各種指標組成的指標體系，以使評估全面化，防止片面化。評估指標的選擇要解決的首要問題是“評估導向”。在政府購買圖書館服務中，政府制約社會組織的依據除了相關的法律法規外，最主要的就是“合同”。因此，績效評估應以合同設定的服務標準為導向，全面考量社會組織的“達標”情況。一方面，指標要有可觀測性，明確而具體，并與合同約定相匹配。另一方面，指標不僅要涉及圖書館服務的數量、質量、完成時間，還必須包括社會組織的內部管理、運行、信譽、公信力，以及成本收益比等。一般來講，政府購買圖書館服務的績效評估指標可以分成“政府投入指標”“社會組織投入指標”和“讀者服務滿意度指標”，在此之下再劃分成若干二級、三級指標，每類每級指標被賦予不同的權重系數，以示重要性的差異。

2.2購買模式的影響

政府購買圖書館服務的模式多種多樣。比如在國外經常采用的模式有合同出租、公私合作、使用者付費、補貼制度等，在國內使用較多的模式包括合同制、直接資助、項目申請制、憑單制、公益創投等。不同的購買模式的作用機制不同、目的不同，預期效果不同，因此評估的觀測點、評估指標、評估技術、評估組織方法都會有區別。比如，對于以招投標為核心的合同制，采用第三方評估較為科學。但是，對于定向購買圖書館服務，則不宜采用第三方評估。鑒于不同購買模式的特點和側重性、復雜性、特殊性，對不同的政府購買圖書館服務項目都應采取針對化、專門化的評估方案設計。然而，從我國政府購買圖書館服務的整體考察，評估標準、評估方法都基本相同，幾乎“千人一面”，分門別類的評估標準和方法鮮見，個性化的具有代表與推廣借鑒價值的評估方案更是闕如，使得評估結果的科學性、客觀性大打折扣。

2.3讀者與社會評估

讀者和公眾是政府購買圖書館服務的最終受益者，政府購買圖書館服務不是要使政府滿意，而是要使讀者與公眾滿意，“讀者和公眾”滿意度是檢驗政府購買圖書館服務績效的終極標準。但是，以現代評估理論來審視圖書館服務評價指標體系，不難發現其中存在著嚴重的以政府行政為中心的觀念。圖書館評價指標體系雖然由專家在周密論證基礎上制定，在編制過程中力求民主、科學，但還是無法抹去政府行政管理的印記，忽視了社會力量訴求的表達。這種評估體現了強烈的政府行政管理意志，其他社會利益相關者的利益訴求被消解，可謂“圖書館評估在行政手段強制干預下失去了其代表社會多種利益主體的地位，成為一種政府管理行為” [3]。在政府購買圖書館服務績效評估中，要把讀者和公眾評估放在突出地位，把讀者與公眾的評價當成最重要的指標。圖書館要建立讀者和公眾評估制度，培育讀者與公眾參與服務評估的意識和積極性，密切與讀者、公眾之間的溝通和交流。

2.4評估結果的運用

績效評估的目的就是要一個“結果”，這個結果不僅是政府決策購買新的圖書館服務項目的依據，也是政府按照合同約定兌現對社會組織承諾的參照標準，還是對社會的一種“交待”。所以，要正確、及時運用績效評估的結果。一方面，評估結果要第一時間向社會公開，接受讀者和公眾的申請查詢；另一方面，要建立激勵機制，對履約情況好的社會組織予以物質與精神的獎勵。當然，還必須建立信任基礎之上的責任追究機制，對于階段性、環節性評估發現的問題，應立即要求社會組織改正。社會組織不按要求執行的，政府可以終止合同。對于項目總結性評估未達標者，政府應拒絕支付相應款項，并視情況追究社會組織的民事責任。對于社會組織弄虛作假、暪報數據、混淆視聽的行為，一經查實，將按法律規定追究其行政和刑事責任。對于不按合同要求履職的社會組織，政府應將其納入信譽不良的“黑名單”，剝奪其投標、中標資格。

3　政府購買圖書館服務績效評估的建議

3.1健全績效評估的制度環境

完善的法律和制度是順利開展政府購買圖書館服務的基礎條件與最重要的保障。我國《政府采購法》雖然涉及了績效評估問題，但原則性較強，而且主要適用于政府購買工程、貨物的績效評估，不適用于購買公共服務的評估。財政部發布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》第六章“績效和監督管理”對績效評估的規定也較為含糊、籠統，指導性較強，缺少具體規定，可操作性不足。雖然廣州市政府頒布了《政府購買社會服務考核評估實施辦法（試行）》，上海市技術監督局發布了《社區公益服務項目績效評估導則》，對政府購買公共服務績效評估的原則、程序、抽樣、觀測等進行了規定，但針對同一性質項目的不統一性還是非常明顯的，同時由于缺乏制度的保障，實踐中的隨意性也比較大。建議政府相關部門從圖書館服務的宗旨、目的、方法、服務對象的特殊性出發，制定專門性的績效評估制度和操作規范。

3.2建立第三方獨立評估機制

為了確保政府購買公共服務績效評估的公正性、客觀性，各國政府普遍引入了“第三方評估”機制。所謂“第三方”，是指處于社會組織、民眾之外的另一種非政府機構，通常是具有相當權威性和專業性的中間組織或機構。一個成熟的第三方機構往往被視為行業內的領導者，且具有良好的社會認可度，能根據行業特征開發相應的評估標準，組織行業內考核 [4]。我國對政府購買公共服務第三方評估已經有了初步實踐。比如，上海市政府委托浦東新區成人教育協會、浦東新區社會經濟調查中心、審計事務所等對民辦非學歷教育和相關社會組織的財務狀況開展了評估。但從整體統計數據看，我國超過50%以上的政府對社會組織購買公共服務沒有規范的第三方評估，100%沒有來自專業的第三方機構的審計 [5]。在政府購買圖書館服務中引入第三方評估機制，無論對于法律和政策的落實還是對于社會組織的履約，以及政府和社會的監督，都是大有助益的。

3.3注重對實施全過程的評估

既往圖書館的績效評估基本上都是“事后評估”，帶有總結性質，缺點是發現問題遲、查找癥結不準，因而常常是應對不力。政府購買圖書館服務不同，其特點是“全過程評估”，把購買服務和實施的所有環節納入評估框架，使評估活動貫穿在全過程。“事前評估”，主要是評估購買方案的可行性、計劃的周密性、實施的可靠性；“事中評估”，主要是評估投標招標的合法性、選擇社會組織的公平性、社會組織的勝任性，以及購買方式的恰當性；“事后評估”，主要是評估社會組織對購買合同的全面履約情況、評估服務目標的實現情況、評估社會組織與政府的合作情況等。相對于事后評估，全過程評估具有工作量大、涉及內容復雜、評估方法多樣化等特點，要求政府、圖書館做到科學統籌安排，將可能涉及的每一個細節問題都盡可能納入預設的評估方案，做好充分的準備。

3.4不斷提升評估專業化水平

政府購買圖書館服務績效評估既是一項行政管理工作，更是一項專業工作。其一，政府購買圖書館服務適用專門的法律法規，這些法律法規與其他類型的規范圖書館的法律法規在目的、內容、要求等方面都有較大的不同，需要有專業化的機構和專業人員來掌握與運用。其二，圖書館工作本身具備專業化的性質，有專門的理念、方法、手段、技術。目前，我國從事政府購買圖書館服務績效評估的人員數量、素質均不能較好地適應需求，能夠熟練掌握法律法規和相關政策，正確運用評估專業知識與評估技術的專家型人員匱乏，這與迅速發展的政府購買圖書館服務實踐形成了反差，制約了此項工作向廣度和深度發展。一方面，在人員素質還不能勝任績效評估要求的情況下，應盡可能聘請社會專業評估機構承擔相關工作。另一方面，著手建立政府購買圖書館服務績效評估專家庫，形成專家型的評估隊伍。政府、高等學校、圖書館還應采取措施加強對績效評估人才的培養，比如在高等圖書館專業教育中增加績效評估課程、開展績效評估培訓等。