探索現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制的科學設置

馬躍

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的全面深化，國有企業(yè)的產權管理模式已由單一國有產權的無限責任形式（全民所有制企業(yè)或稱傳統(tǒng)國有企業(yè)），轉變?yōu)閱我粐挟a權、國有產權控股或參股且實際控制的有限責任形式（公司制企業(yè)或稱現(xiàn)代國有企業(yè)）。這個變化使國有企業(yè)領導體制由執(zhí)行《企業(yè)法》轉變到執(zhí)行《公司法》，從而形成了現(xiàn)代國有企業(yè)的領導體制即公司法人治理結構。在這個治理結構中，重新定義了企業(yè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機構和職能。如何將黨組織的監(jiān)督職能與企業(yè)的監(jiān)督職能有機結合，科學合理地設置現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督領導體制，從而有效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國有企業(yè)中的監(jiān)督保障作用，是一個亟待解決的課題。

一、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制的現(xiàn)狀

（一）實行公司法人治理結構

要研究現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制，首先要了解現(xiàn)代國有企業(yè)的領導體制。目前現(xiàn)代國有企業(yè)普遍按《公司法》實行現(xiàn)代企業(yè)制度下的領導體制，即公司法人治理結構。法人治理結構就是在企業(yè)設立股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，并明確各自的權責，即股東會的出資者所有權、董事會的決策權、監(jiān)事會的監(jiān)督權、經(jīng)理層的執(zhí)行權。通過股東會選擇和管理董事會、監(jiān)事會，董事會選擇和管理經(jīng)理層，經(jīng)理層在企業(yè)內部行使用人權和管理權，監(jiān)事會監(jiān)督董事會和經(jīng)理層這樣的制度安排，在企業(yè)形成權力機構、決策機構、監(jiān)督機構和執(zhí)行層之間既相互制衡又相互協(xié)調的權力運行機制。

法人治理結構與傳統(tǒng)國有企業(yè)的領導體制有明顯差異。傳統(tǒng)國有企業(yè)的領導體制一般實行的是黨政聯(lián)席會制度，它是建立在企業(yè)法人代表（總經(jīng)理或廠長）負責制和企業(yè)黨委政治核心及保證監(jiān)督作用發(fā)揮的法規(guī)基礎上，形成的一個集決策、執(zhí)行和監(jiān)督三責為一體的混合型領導體制。而法人治理結構是一個將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者獨立運行且協(xié)調的分治型領導體制。在這個體制中黨組織沒有直接進入，較多的是采取“雙向進入、交叉任職”的模式間接進入。即黨委成員符合條件的可進入法人治理結構任職，法人治理結構成員是黨員的可進入黨委任職。在這種情況下，如果黨委成員不發(fā)揮組織行為作用，即按黨委集體決定的意見在各自參加的會議上進行表決，那么黨委成員在法人治理結構中只承擔個人行為和責任，黨委主體責任的落實缺乏保障機制。

（二）設立以監(jiān)事會為主體的監(jiān)督領導體制

在法人治理結構中，監(jiān)事會被設定為企業(yè)的最高監(jiān)督機構。它被賦予了對董事會決議事項的質詢權或建議權；對公司經(jīng)營情況異常時的調查權；對公司財務的檢查權；對董事、高管人員職務行為的監(jiān)督權；對違法違規(guī)、違反公司章程和股東會決議的董事、高管人員的罷免建議權；對董事、高管人員損害公司利益時的要求糾正權和提起訴訟權等等。監(jiān)事會只對股東會負責，獨立履行上述權限，并可通過程序要求公司其它各級監(jiān)督機構協(xié)作配合。這就是法理上的現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)督領導體制。

現(xiàn)代國有企業(yè)中一般設有紀委，但由于法人治理結構中沒有紀委的監(jiān)督定位，所以紀委在企業(yè)中的監(jiān)督權限不夠明確。雖然一些企業(yè)的紀委書記通過“雙向進入、交叉任職”擔任了監(jiān)事會主席，但目前紀委書記許多是不獨立于企業(yè)的，以至交叉任職的監(jiān)事會主席也不獨立，這就影響了監(jiān)事會作用的發(fā)揮。還有一些企業(yè)盡管監(jiān)事會主席獨立，但不擔任紀委書記，這也影響了紀委在企業(yè)中監(jiān)督作用的發(fā)揮。總之，紀委監(jiān)督責任的落實也缺乏保障機制。這就是現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制實際狀況。

（三）監(jiān)督機構政出多門，監(jiān)督責權交叉重疊

在現(xiàn)代國有企業(yè)中，監(jiān)督的機構除了監(jiān)事會和紀委以外，在董事會層面還有獨立董事和審計委員會具有特定的監(jiān)督職能，在經(jīng)營管理層面還有審計、監(jiān)察等監(jiān)督部門。此外還有股東層面和上級黨政監(jiān)管等方面的監(jiān)督檢查。

這樣產生的多口監(jiān)督，容易造成某些監(jiān)督事項被多個監(jiān)督機構重復監(jiān)督檢查，相關的監(jiān)督信息也由于歸口的不同，而沒有能夠充分共享，以至造成監(jiān)督資源的分散和浪費，使監(jiān)督效率不高。還可能造成某個監(jiān)督事項被各監(jiān)督機構“漏掉”，降低了監(jiān)督的有效性。最終造成監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督責任不落實。

二、現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制存在問題的分析

（一）現(xiàn)代國有企業(yè)黨委作用的定位

在現(xiàn)代國有企業(yè)領導體制下，黨委在法人治理結構中沒有制度定位，通常的作用方式是參與決策。盡管實行“雙向進入、交叉任職”，但由于沒有明確進入治理結構中的黨委成員是否要履行組織行為，所以并沒有改變黨委的政治核心作用定位（起領導核心作用的黨組織如黨組除外）。如果硬性規(guī)定為履行組織行為，黨委的作用定位可能轉變?yōu)闆Q策主體即領導核心，這與法人治理結構的領導體制設計目標相悖，也不符合黨章有關規(guī)定。

此外，雙向進入條件可能不具備。現(xiàn)代國有企業(yè)在選擇董事會成員和經(jīng)理層人員時，已越來越多地采用國際國內市場化配置方式來聘用經(jīng)營型人才，而這些人當中許多不是黨員，無法進入黨組織。這就使進入董事會、經(jīng)理層中的黨委成員履行組織行為的方式難以實現(xiàn)。而且由于企業(yè)黨委掌握的經(jīng)營信息不對稱、人員素質構成不同、目標價值取向特殊，所以對重大經(jīng)營決策的參與意見存在一定難度和風險，從效率上也難以保證快速反應，因此讓進入董事會、經(jīng)理層中的黨委成員將黨委的決定意見作為自己履行職務時的抉擇也是不盡科學的。

黨委成員中進入董事會、經(jīng)理層的人員，在沒有履行組織行為的情況下直接決策或以雙重身份表態(tài)，就可能與黨委的主體責任發(fā)生沖突，影響紀委甚至監(jiān)事會獨立履行監(jiān)督職責。同時在黨內容易造成個人專斷，違反民主集中制的現(xiàn)象。

從以上分析可以看出，將現(xiàn)代國有企業(yè)黨委的作用方式定位成決策已經(jīng)不適合，即使是參與決策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在現(xiàn)代企業(yè)制度下發(fā)揮黨委的政治核心作用，我們應該以實事求是、與時俱進的科學態(tài)度來探索。筆者認為，黨在現(xiàn)代國有企業(yè)的作用方式應該由以決策為主的形式轉變?yōu)橐员O(jiān)督為主的形式。即黨委參與決策的主要方式是對法人治理結構的合規(guī)運行進行監(jiān)督，通過這種監(jiān)督來規(guī)范企業(yè)行為，保證黨和國家的方針、政策、法律和規(guī)章在企業(yè)得以貫徹執(zhí)行，從而實現(xiàn)黨對國有企業(yè)的政治領導，起到政治核心作用。

（二）監(jiān)事會的不獨立性對履行監(jiān)督職責的影響

監(jiān)事會在法人治理結構中的監(jiān)督定位，決定了它必須獨立于董事會和經(jīng)理層，只有保持獨立性才能真正履行監(jiān)督責任。目前一些監(jiān)事會沒有發(fā)揮應有作用，不能有效地對董事會、經(jīng)理層進行監(jiān)督，主要原因就是缺乏獨立性。尤其是監(jiān)事會主席的不獨立更是影響監(jiān)督的開展。

按法人治理結構的要求，監(jiān)事會與董事會一樣是由股東會決定的，只對股東會負責，這從理論上界定了監(jiān)事會的獨立性。但實際上許多現(xiàn)代國有企業(yè)的董事會成員與監(jiān)事會成員之間，或在國有股東單位具有上下級關系，或在同一黨委中具有上下級關系，這自然會使監(jiān)事會與董事會之間產生被動關聯(lián)，從而造成了監(jiān)事會與董事會之間的不獨立。在監(jiān)事會與經(jīng)理層之間，由于監(jiān)事會成員許多是由公司內部人員組成的，其待遇等利益關系都在本公司并由經(jīng)理層決定，這會使監(jiān)事會與經(jīng)理層之間產生利益關聯(lián)，從而造成了監(jiān)事會與經(jīng)理層之間的不獨立。監(jiān)事會成員尤其是監(jiān)事會主席不獨立，會造成監(jiān)事會虛設弱化、股東責任感降低、工作主動性下降、不敢監(jiān)督不愿監(jiān)督，甚至與被監(jiān)督者“融為一體”、嚴重失職。所以必須要解決監(jiān)事會主席和監(jiān)事會的不獨立問題。

（三）現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督機制不協(xié)調

在現(xiàn)代國有企業(yè)中，雖然監(jiān)事會已被明確為監(jiān)督主體，但由于不獨立等主要原因造成它的監(jiān)督地位還沒有真正確立，還不能完全滿足股東及各監(jiān)督方對監(jiān)督的需求并被認可，以至它對監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調作用還沒有發(fā)揮到位，不能對企業(yè)進行全面有效地監(jiān)督。因而各監(jiān)督方仍從不同角度進行各自職能要求的監(jiān)督檢查，但這些監(jiān)督大多是單獨作戰(zhàn)，沒有統(tǒng)一協(xié)調，各監(jiān)督方缺少統(tǒng)籌和協(xié)同，監(jiān)督資源難于共享，監(jiān)督合力難以形成，監(jiān)督工作難以深入和持久，所以實際監(jiān)督效果往往不夠明顯。此外，多方的監(jiān)督檢查還可能會給企業(yè)增加重復監(jiān)督的負擔，造成監(jiān)督成本過高。所以必須盡快解決監(jiān)事會不獨立等實際問題，真正確立它的監(jiān)督主體地位，做實監(jiān)事會，發(fā)揮它在企業(yè)的監(jiān)督主導作用。

三、科學設置現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制的新思路

（一）現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制的科學設置

為了解決現(xiàn)代國有企業(yè)領導體制中存在的黨委定位問題、同時解決現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制存在的監(jiān)事會不獨立以及監(jiān)督機制不協(xié)調問題，我們有必要對現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制進行調整完善，從而做到科學設置。那么如何做到科學設置呢？以前面所述，如果現(xiàn)代國有企業(yè)黨委的作用方式定位為以監(jiān)督方式來保證其政治核心作用的實現(xiàn)，那么就要在法人治理結構中選擇其實現(xiàn)的途徑，顯然將其融入以監(jiān)事會為主體的監(jiān)督領導體制是最合適的選擇。我們可以這樣設計“雙向進入、交叉任職”的新模式：即黨委（指起政治核心作用的黨委）成員和紀委成員不再進入董事會和經(jīng)理層，黨委書記在保證獨立性的前提下進入監(jiān)事會，并擔任監(jiān)事會主席；紀委書記在解決獨立性問題的前提下?lián)伪O(jiān)事會副主席；組成的監(jiān)事會中黨委成員和紀委成員之和達到監(jiān)事會成員半數(shù)以上。這樣的新模式使監(jiān)事會主席等監(jiān)事會成員與董事會和經(jīng)理層保持了獨立。由于監(jiān)事會成員可以列席董事會和經(jīng)理層會議，所以這種設計模式可以使黨委書記、紀委書記以及進入監(jiān)事會的其它黨組織成員均可全程參與決策，參與決策的方式體現(xiàn)為通過監(jiān)事會履行監(jiān)督職能，即由上述人員經(jīng)過黨的組織行為履行監(jiān)事會職責。由此形成科學設置的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制。

通過這樣的制度安排，可以解決以下問題：一是這種設置確定了黨組織與法人治理結構的科學結合點在監(jiān)督職能上，使得兩者有機兼容，黨組織和監(jiān)事會的作用方向一致，可以形成合力，監(jiān)督更加有效。同時這種設置也便于黨組織通過監(jiān)事會對企業(yè)進行了解和監(jiān)督，黨組織作用不會越位。二是解決監(jiān)事會的獨立性問題。由于這種設置，使進入監(jiān)事會的黨組織成員全都獨立于董事會和經(jīng)理層，所以監(jiān)事會和監(jiān)事會主席也就獨立了。這樣就可以真正確立監(jiān)事會的監(jiān)督主體地位，同時也有助于解決監(jiān)督機制不協(xié)調的問題。三是這種科學設置使黨委、紀委都通過監(jiān)事會對企業(yè)進行監(jiān)督，自然讓這兩者的站位和目標完全一致,真正使“兩個責任”能夠有機統(tǒng)一。既固定了黨委主體責任的擔當；又使紀委能在黨委的領導支持下專職履行監(jiān)督責任，同時在上級紀委的領導下開展包括對同級的黨內監(jiān)督。四是由于黨委定位的調整，其主體責任的部分內容需要由董事會和經(jīng)理層承擔，黨委、紀委可以通過科學設置后的監(jiān)事會有效監(jiān)督該部分主體責任的落實。五是可以更好地在現(xiàn)代國有企業(yè)中恢復廣大黨員的政治責任感和廣大職工的主人翁（全民股東）責任感，促進企業(yè)形成弘揚正氣的監(jiān)督氛圍和健康向上的企業(yè)文化。

（二）建立完善讓監(jiān)事會獨立運作的制度環(huán)境

監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間不能存在關聯(lián)關系尤其是利益關系。現(xiàn)代國有企業(yè)的國有股東單位應該在有關管理制度上明確規(guī)定監(jiān)事會與董事會、經(jīng)理層各人員之間不能存在關聯(lián)關系，必須相互獨立，并在選派董事、監(jiān)事時符合獨立原則。此外，股東會應加強與監(jiān)事會的聯(lián)系，按其職責對監(jiān)事會管理到位，對公司中涉及有關監(jiān)事自身的各種事項決定權均要轉移給股東會。這樣，監(jiān)事會運作的獨立性就會明顯提高。

（三）形成以監(jiān)事會為主導的監(jiān)督協(xié)調機制

盡快確立科學設置的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制，使監(jiān)事會的監(jiān)督主體地位明顯突出。要充分發(fā)揮監(jiān)事會在企業(yè)的監(jiān)督主導作用，按照有關程序，統(tǒng)一協(xié)調、接口各方監(jiān)督機構和部門，形成工作統(tǒng)籌安排、相互協(xié)同配合、資源信息共享、監(jiān)督高效有力的現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督工作機制，真正使監(jiān)督具有主體性、合力性、可行性和有效性。

以上闡述，使我們看到了現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制中存在的問題并加以分析，進而提出了科學設置現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督領導體制的新思路。希望以此探索現(xiàn)代國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的新方式、新途徑，努力建立具有中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)的監(jiān)督保障體制，從而有效發(fā)揮黨在現(xiàn)代國有企業(yè)中的獨特作用，同時也為“兩個責任”的落實到位提供頂層制度設計和法治基礎。