困境與出路：中國草根NGO現狀調查

木懷琴

過去二十年，中國非政府組織（NGO）數量呈現井噴狀況，由1980年的四千余家增長到2013年的五十多萬家。而學界對此問題的研究并不相稱，尤其缺乏對近十年來大量涌現的草根NGO的關注。為補此闕，香港中文大學公民社會研究中心安文杰（Anthony J.Spires）、陶林（LinTao）、陳健民（Kin-man Chan）在《中國研究》（TheChinaJournal）2014年第71期發表《中國民間非政府組織的社會支持》（societal Support for ChinasGrass-Roots NGOs）一文，選取北京、云南、廣東三地263家草根NGO（其中60%在艾滋病、勞動權利、教育、環保領域中開展活動），探討其法律地位、與政府的關系，以及如何獲取人力資源和財力支持的重要問題。

NGO的行動能力與自主性有賴于是否能夠獲得財力支持，而對NGO的海外資金支持總是具有高度的政治敏感性。特別考慮到在20世紀末期持續發酵的“顏色革命”中，發揮重要作用的民間組織往往被指認為得到了西方國家的支持與資助，這就使得草根NGO的合法化成為棘手問題。根據相關法律，NGO的三類常見法人形式——社會團體、基金會和民辦非企業單位——都面臨較高的準入門檻和嚴格的活動范圍限制，而且要想在民政部門獲得登記，必須找到一家政府機關作為其主管單位。尤其最后一點，成為很多草根NGO難以跨越的障礙。為了規避登記規則，它們要么選擇企業法人的形式，要么選擇在香港注冊，或者掛靠在其他機構下面，甚至干脆不進行任何注冊。顯而易見，在這樣的灰色地帶中，違法風險是極高的。從而，是否能夠在法律授權之外得到社會的廣泛認可，成為草根NGO獲取正當性的關鍵問題。

草根NGO的人員通常由三部分構成：全職員工、兼職員工和志愿者。統計數據顯示，擁有全職員工的組織僅占到調查總數的三分之一，（出于如財務管理等方面的專業需要）雇傭兼職員工的也沒有達到一半，而所有組織的主要成員都來自志愿者群體。這就意味著，在沒有物質報酬的情況下，它們完全靠自身的使命設定和發展愿景吸引志同道合者。這一狀況，一方面反映出社會的高度認同，另一方面卻也隱含著高度不穩定的風險。此外，NGO組織非常重視與政府之間的關系。組織當中往往會有同時或曾經在政府機關中工作的成員。這些成員即便無法幫助組織獲得正式的法律地位，至少也能協助組織拓展活動空間、降低違法風險。

事實上，全職員工的缺乏一定程度上反映出草根NGO的資金問題。盡管2005-2012年問，對NGO的各項資金投入總額增長了6倍，但在資金流向上的傾向性明顯受到了國家公共政策的影響。根據調查，國外和國內基金會傾向投入艾滋病領域、注冊地在北京的以及合法注冊的組織，企業資助則很少流向勞動權利保護、環境保護和教育領域，而國內個人資助則恰恰與前二者相反。這種在機構和個人資助之間形成的強烈反差似乎在短時期內也不會得到改變。

作者認為，中國公民社會尚在襁褓之中。雖然隨著國家政策的逐步放寬，草根NGO將會迎來新的發展時期。但必須認識到，草根NGO的規模仍然不大，相關資源也相對匱乏。因此，它們所能提供的公共服務和所能主張的社會權益也就十分有限。即便在組織數量上能夠維持快速增長的態勢，但外在環境若不發生實質變化，面對巨大的、多樣化的社會需求，就只能是杯水車薪。因而，不難看出，草根NGO要想突破瓶頸、走向成熟，必須超越相對狹隘的使命設定，積極參與公共政策的形成過程。就其自身發展而言，這才是實質性的努力。