戶籍改革困局：新邏輯與舊利益

傅蔚岡

2014年7月30日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號）發(fā)布。意見一經(jīng)發(fā)布，就成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)議題，對其評價也是不盡相同，甚至根本對立。贊成者如公安部副部長黃明認(rèn)為此次戶籍改革所提到的方案“決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實(shí)是以往所沒有的”。而反對者則認(rèn)為該意見并沒有多大的進(jìn)步，尤其是有關(guān)“嚴(yán)格控制特大城市人口數(shù)量”等的規(guī)定，更是與人口流動的方向背道而馳。

由戶籍制度所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元，其對個人平等的漠視，已經(jīng)被無數(shù)學(xué)者所討論過；而戶籍制度導(dǎo)致的無效率：無論是對勞動力市場的分割，還是對交易成本的增加，既被常識所認(rèn)知，也被研究所證實(shí)。很多投行經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至認(rèn)為，如果2014年開始推進(jìn)深入改革，那么2014～2020年戶籍改革紅利對GDP增速的拉動作用在平均每年1%左右，戶籍改革紅利對GDP總體的貢獻(xiàn)率將達(dá)到5%。在中國這樣一個注重GDP增速——也就是政績合法性的國度，為什么執(zhí)政當(dāng)局會對戶籍這一明顯阻礙經(jīng)濟(jì)增長的要素視而不見？

為此，本文從戶籍制度的產(chǎn)生開始，試圖為其存在找到可能的理由。1980年代早期依賴戶籍是因?yàn)槁窂揭蕾嚕鼛啄陙碇靥釕艏蟮脑蚩赡苁且驗(yàn)槔孀魉睢?/p>

創(chuàng)立戶籍，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物

1954年，《中華人民共和國憲法》頒布了第一部憲法，該法第九十條規(guī)定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”這意味著遷徙自由在憲法層面獲得了確認(rèn)。但好景不長，在憲法通過4年后的1958年，公民的居住和遷徙自由就被限制了。

1958年1月9日，全國人大常委會頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，在這個條例中，公民的居住和遷徙受到嚴(yán)格的限制。該條例確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。

為什么憲法規(guī)定了公民的居住和遷徙自由之后還需要《戶口登記條例》設(shè)立一整套嚴(yán)格的戶口管理制度。為此，我們不妨看看時任公安部部長羅瑞卿在第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會上所作的《關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》，為什么要規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”？羅的解釋是：

為什么要這樣辦呢？就當(dāng)前情況來說，因?yàn)榻鼛啄陙恚r(nóng)村人口盲目流入城市的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而有些機(jī)關(guān)、企業(yè)單位，也沒有認(rèn)真執(zhí)行緊縮城市人口的方針，甚至私自招工，隨便寫信向農(nóng)村索要戶口證明；有些單位對于從農(nóng)村盲目流入城市沒有戶口的人員，不僅不積極協(xié)助政府動員還鄉(xiāng)，反而利用機(jī)關(guān)、企業(yè)的某些便利，讓其長期居住。這樣就更加助長了這種混亂情形的嚴(yán)重性，給城市的各方面建設(shè)計(jì)劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應(yīng)、就業(yè)、上學(xué)等等問題，都出現(xiàn)了一定的緊張局面。同時，由于農(nóng)村勞動力的大量外流，也影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開展，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利，也就對整個社會主義建設(shè)不利。

在絕大多數(shù)國家，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工都會被視為一種理性的經(jīng)濟(jì)決策，即用腳投票選擇更適合自己生存的地區(qū)。為什么這種行為會被當(dāng)時的政府視為是制造了混亂？為此，不得不提的背景是，1953年開始的生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造已經(jīng)于1956年結(jié)束，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雛形已經(jīng)建立，既然“無論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都必需按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行”，那么“城市和農(nóng)村的勞動力，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會主義建設(shè)的需要，進(jìn)行統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流。”在這樣的經(jīng)濟(jì)邏輯下，人口的自由流動當(dāng)然會被嚴(yán)格禁止，于是也就有了一整套嚴(yán)格的戶口登記制度。

這一點(diǎn)，羅瑞卿也毫不諱言，他認(rèn)為擁有了戶籍就可以“準(zhǔn)確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為我國有計(jì)劃地進(jìn)行社會主義建設(shè)，編制國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，正確地貫徹統(tǒng)購統(tǒng)銷，統(tǒng)籌安排勞動就業(yè)和勞動力調(diào)配，以及節(jié)制生育等等重要政策措施，提供人口資料。”

但后來的經(jīng)驗(yàn)證明，盡管中國各級政府掌握著全世界最為周全的人口數(shù)據(jù)，但是這樣的體制并不能夠“正確地貫徹統(tǒng)購統(tǒng)銷”，計(jì)劃體制并不能夠給人民一個美好的生活。而始自1978年的改革開放更是以廢止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為目的，到1993年的十四屆三中全會，更是指出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。從這個意義而言，戶籍制度的初衷在當(dāng)下社會已經(jīng)不復(fù)存在。

有意思的是，盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐漸讓位于市場經(jīng)濟(jì)，但戶籍制度卻作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的～項(xiàng)重要遺產(chǎn)被繼承下來，甚至得到了強(qiáng)化。盡管勞動力流動已經(jīng)非常普遍，但是戶口遷移卻還是異常困難，甚至違背1958年《戶口登記條例》的規(guī)定。根據(jù)《戶口登記條例》第十條的規(guī)定，公民只需要“持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明”即可向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。換句話說，公民只需要獲得勞動錄用合同，即可辦理遷移戶口事宜。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，很少有人能夠只憑借勞動部門的錄用證明即可辦理戶口遷移，還需要一系列的條件。

以上海為例，要想獲得上海戶籍必須符合上海市政府規(guī)定的種種條件，除了11類引進(jìn)人才可直接申辦本市常住戶口，其他人員即便擁有勞動錄用合同，還需要滿足一系列條件。而持有上海居住證人員如果要獲得上海的戶籍，根據(jù)《持有（上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知（滬府發(fā)[2009]7號）的規(guī)定，必須同時符合下列五種條件：“（一）持有《上海市居住證》滿7年；（二）持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)滿7年；（三）持證期間依法在本市繳納所得稅；（四）在本市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國家二級以上職業(yè)資格證書）以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對應(yīng)；（五）無違反國家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。”

為什么《戶口登記條例》規(guī)定的落戶條件在現(xiàn)實(shí)生活中不發(fā)揮作用？一個可能的解釋是，1958年的勞動部門錄用員工均是屬于政府計(jì)劃范圍之內(nèi)，但是現(xiàn)代社會中城市里的工作崗位并不只是由政府和國有企業(yè)提供，同時還有各種類型的企業(yè)和組織。于是問題就來了，既然就業(yè)已經(jīng)都是由市場提供不是政府的負(fù)擔(dān)，為何政府卻對戶籍?dāng)?shù)量牢牢控制不放松？

從經(jīng)濟(jì)到公共服務(wù)：鑲嵌在戶籍中的公共服務(wù)

盡管設(shè)立戶籍制度的初衷主要是著眼于經(jīng)濟(jì)因素，但是一經(jīng)確立，戶籍的作用就不僅用于調(diào)整勞動力流動，同時還被賦予了其他功能。

事實(shí)上，早在戶籍建立初期，它也被賦予了其他功能。羅瑞卿在向全國人大常委會匯報(bào)的草案說明中還指出，《戶口登記條例》的功能還具有“證明公民的身份，以保護(hù)人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權(quán)利和利益”和“堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動，保衛(wèi)國家建設(shè)和人民生活的安全”的功能。

自此之后，中國一切的經(jīng)濟(jì)生活都圍繞戶籍展開。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的購買糧布等出具證明，還是像選舉權(quán)或被選舉權(quán)這樣的政治權(quán)利，或者是像今天備受關(guān)注的受教育權(quán)這樣的基本公共服務(wù)，所有這些都是依賴于戶籍。為什么要依賴于戶籍？路徑依賴是一個重要的原因：既然以前已經(jīng)有了一整套甄別公民身份的制度，為什么還要另起爐灶？

也正因如此，今后政府所提供的所有公共服務(wù)幾乎都是從戶籍地開始。1986年第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《民法通則》，把公民的“戶籍地”放在一個非常重要的位置。《民法通則》第十五條規(guī)定“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所”，而在同一次會議上通過的《義務(wù)教育法》，盡管沒有強(qiáng)調(diào)戶籍，但是“就近入學(xué)”的規(guī)定在很大程度上讓人想當(dāng)然地認(rèn)為只有戶籍地政府才承擔(dān)責(zé)任。

或許正是如此，2006年修改的《義務(wù)教育法》還特意在第十二條中強(qiáng)調(diào)戶籍地政府的責(zé)任，規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，同時還明確指出了非戶籍所在地政府的責(zé)任：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”

為什么《義務(wù)教育法》在制定初期壓根就沒有想到“非戶籍所在地”政府的責(zé)任？一個很重要的原因是在制定這些法律的時候，在非戶籍地求學(xué)可能是一個小概率事件，而并不是像現(xiàn)在成為普遍性的事實(shí)。上世紀(jì)80年代初期，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)尚未解體，中國并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動。因?yàn)楦母镩_放初期人口流動的特點(diǎn)主要是：農(nóng)業(yè)人口是流動人口的主力軍，城市人口的流動很少或是極不明顯；流動范圍主要由農(nóng)村流向周邊城鎮(zhèn)，遠(yuǎn)距離和跨省流動極少。

如果對比1990年和2000年兩次人口普查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)，在有流動人口的家庭戶中，戶主與配偶均為流動人口的比例從1990年的7.44%上升到2000年的46.06%。這說明，近年來流動人口舉家遷居城市或在城市長期定居的比重越來越大，其中相當(dāng)一部分人已經(jīng)成為流入地的“新居民”。人口已經(jīng)不再頻繁流動，越來越多的農(nóng)民逐步脫離農(nóng)業(yè)，融入居住地，成為現(xiàn)居住地常住人口。以上海為例，1980年時有1152.0萬常住人口，而戶籍人口是1146.52萬，換句話說只有不到6萬人口為非戶籍人口。即便是到1 994年，非戶籍人口也只比戶籍人口多100萬——常住人口為1398萬，而戶籍人口為1298.81萬。

既然非戶籍人口所占的比例偏低，那么在制定公共政策時不考慮非戶籍人口也就可以理解。更為重要的是，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)——主要是從改革開放初期到1990年代初，盡管對人口流動的政策逐步放松，但由于受“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的影響，決策層對于以農(nóng)民工為主力的非戶籍人口流動并未作出一個全局的規(guī)劃，甚至認(rèn)為這部分群體會回到原有的故鄉(xiāng)。也正是如此，這部分群體的公共服務(wù)問題并未提上議事日程。

直到十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，市場經(jīng)濟(jì)成為決策層的選擇之后，流動人口才成為一個受高層關(guān)注的議題。1995年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》，提出了“因勢利導(dǎo)，宏觀調(diào)控，加強(qiáng)管理，興利除弊”的工作方針，明確要求各地區(qū)各部門切實(shí)掌握人口流動情況，控制流動規(guī)模，引導(dǎo)有序流動，發(fā)揮人口流動的積極作用，保護(hù)流動人口的合法權(quán)益，預(yù)防和打擊其中的違法犯罪活動，維護(hù)社會治安和管理秩序。

需要指出的是，中央綜治委關(guān)注人口問題，最為重要的出發(fā)點(diǎn)是“預(yù)防和打擊違法犯罪活動、維護(hù)社會治安和管理秩序”，并未將戶籍所捆綁的福利問題提上議事日程。真正重視戶籍問題，還是2002年十六大以后的事，十六大報(bào)告指出，“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。……消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。”該報(bào)告最大的特點(diǎn)就是將原先“限制為主、流動為輔”的人口管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐跋焕诔擎?zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙”，要促進(jìn)勞動力合理流動。而在十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出，“深化戶籍制度改革，完善流動人口管理，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。”

換句話說，直到十六屆三中全會，戶籍制度改革才提到議事日程上來。但可惜的是，這個時候絕大多數(shù)的公共服務(wù)制度已經(jīng)初具雛形，而且都是以戶籍為載體。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1991年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，開始嘗試性的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的改革實(shí)踐，初步確定了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家、企業(yè)和職工三方共同籌資的框架。1995年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，具體確定“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的實(shí)施方案，確定“統(tǒng)賬結(jié)合”是中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。在實(shí)際運(yùn)行中，形成了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多種方案并存的破碎局面，全國產(chǎn)生了上百種改革方案。1997年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，為解決此前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多種方案并存的破碎局面采取了不少措施，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級垂直管理也在2000年前完成。

截至2006年末，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到1 8766萬人、1 5732萬人、11187萬人、1 0268萬人和6459萬人，有2241萬城市居民和1509萬農(nóng)民享受最低生活保障，5400萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。2006年，五項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金總收入8626億元，總支出6472億元，年底累計(jì)積累8239億元。盡管如此，這個制度還是以此前的戶籍制度為基礎(chǔ)，一個最為明顯的特征是統(tǒng)籌賬戶無法實(shí)現(xiàn)跨地域流動。更為重要的是，此前積累了大量的資金，使得地方和中央的利益盤根錯節(jié)，改革舉步維艱：人口流出地政府不愿意為外出民工埋單，而人口流入地政府也不愿意。

戶籍制度的退出難題

戶籍設(shè)立之初，政府是想借此來合理調(diào)配勞動力資源。盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)破產(chǎn)，由于各種公共服務(wù)還都是以戶籍為載體，因此戶籍并未消失，而隨著公共服務(wù)越來越多，戶籍甚至還得到了強(qiáng)化。一個可供佐證的例子是，傳統(tǒng)上戶籍只是在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)生作用，但是近年來，它甚至深入到房產(chǎn)和汽車等商品領(lǐng)域：在2010年之前，任何人都不會想象到買房和買車要以當(dāng)?shù)貞艏疄榍疤嵋?/p>

不得不提及的是，在1 980年代初曾有弱化、甚至取消戶籍的打算，一個明顯的舉措就是推行身份證制度。時任公安部部長劉復(fù)之于1985年6月8日在第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上作關(guān)于《中華人民共和國居民身份證條例（草案）》的說明時指出：

使用《戶口簿》、介紹信證明身份，已不能完全適應(yīng)廣大人民群眾進(jìn)行正常的社會活動和經(jīng)濟(jì)活動的需要，也不利于有關(guān)部門開展工作。為了方便群眾，使公民的合法權(quán)益得到更有效的保障，由國家統(tǒng)一頒發(fā)具有法律效力的居民身份證很有必要。公民有了這種法定證件，便于隨身攜帶，在辦理需要證明身份的事宜時，只要出示自己的居民身份證就可以了。不僅方便了人民群眾，有關(guān)部門在開展工作時也可以簡化手續(xù)，提高效率。

但沒有想到的是，身份證制度推行后，戶口簿并未退出歷史舞臺，戶籍更是牢不可破。為什么身份證不可能取代戶籍？已經(jīng)有無數(shù)人指出過，取消戶籍并不難，難就難在戶籍背后的各種福利——也就是公共服務(wù)。當(dāng)沒有戶籍之后，地方政府靠何種憑證來確認(rèn)你是我當(dāng)?shù)氐木用瘢窟@可能是對目前制度的最大挑戰(zhàn)。要解決戶籍，當(dāng)務(wù)之急是確認(rèn)一種辨別地方居民的憑證。至少從目前來看，決策者好像沒有找到，于是，戶籍只能一直持續(xù)下去。

但問題在于，當(dāng)整個社會的人口都已經(jīng)在流動，而給社會提供公共服務(wù)的機(jī)制卻未發(fā)生變更時，就會發(fā)生各種各樣的不匹配。而且隨著時間越發(fā)長久，這種不匹配會越發(fā)嚴(yán)重。截至201 3年底，在13.6億總?cè)丝谥腥藨舴蛛x人口為2.89億人，其中流動人口為2.45億人。最為驚人的一個數(shù)據(jù)是，中國目前有將近6000萬留守兒童，而這個數(shù)字相當(dāng)于整個英國人口。

一方面，戶籍制度必須改革，因?yàn)橥七t一年就會影響數(shù)千萬人的升學(xué)和就業(yè)；但是另一方面，當(dāng)局又為找不到合適的退出路徑而苦惱，甚至每年還會產(chǎn)生很多新的依賴戶籍的事務(wù)——比如說各地競相開始的上牌搖號。問題在哪里？這是對公共服務(wù)的考驗(yàn)，同時也考驗(yàn)著決策者該如何權(quán)衡既得利益的沖突。