基層治理“新常態”
——基層法治問題研究與對策分析

邱珊珊

(廣東外語外貿大學馬克思主義學院，廣東廣州510006)

基層治理“新常態”
——基層法治問題研究與對策分析

邱珊珊

(廣東外語外貿大學馬克思主義學院，廣東廣州510006)

十八屆四中全會是首次以依法治國為主題的中央大會，依法治國方略首次被提升到執政黨和國家政治層面。讓法治深入基層，成為基層治理的“新常態”是當前實現國家治理體系與治理能力現代化的關鍵點。基層法治意義重大，但是目前基層法治的建設遇到很多問題，實現建成社會主義法治國家的目標必然面臨著很多艱難險阻。為解決這些問題，則必須建立法治政府，開展普法教育，完善法律體系，同時結合地方特色，拓寬基層法治文化陣地。

基層；法治；新常態

“新常態”是一個新鮮的詞，這種說法的運用最開始起源于經濟領域，旨在中央對我國經濟發展規律有更加深刻的認識，對經濟宏觀政策的指引有更明確的方向。“新”表示不同以往之處，而“常態”又體現了一定的穩定性。同樣，政治領域也有其“新常態”，那便是法治。“法治”的“新”體現在十八屆四中全會首次以依法治國為主題，依法治國方略首次被提升到執政黨和國家政治層面。“常態”又體現在全面推進依法治國，建設法治國家是我國未來發展的重要方向。同時,依法治國的建設應體現在國家區域的各個角落、社會事務的各個方面，這是一項系統工程，任重而道遠。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”基層法治建設在法治中國建設中占有十分重要的地位，是法治中國建設整體推進的基礎環節，也是我國法治建設的重難點所在。讓法治深入基層，成為基層治理的“新常態”是當前實現國家治理體系與治理能力現代化的關鍵點。基層法治意義重大，同時困難重重。

一、推進基層法治的重要意義

（一）基層法治是建設社會主義新農村的必然要求

2005年10月，中國共產黨十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。實現社會主義新農村的建設目標，就要保證基層的物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，著實解決好三農問題，實現社會穩定。新農村之“新”關鍵在于通過新一輪的制度改革和制度創新，把“三農”重新植入一個新的法律環境和制度環境中，并以法律和制度保障新農村獲得更多的發展空間與發展動力。基層法治體現在社會主義新農村建設的各個環節，沒有基層法治作為保障，社會主義新農村的建設也就無從談起。

（二）基層法治是構建社會主義和諧社會的要求

國家統計局在國務院新聞辦公室新聞發布會上發布的數據顯示,2011年中國大陸城鎮人口為69079萬人,比上年末增加2100萬人；鄉村人口為65656萬人,減少1456萬人；城鎮人口占總人口比重達到51.27%,比上年末提高1.32個百分點。從比例上看，城市人口占少數，城鎮人口和鄉村人口占著中國人口的絕大部分。城鎮在和諧社會建設的進程中還需通過法律鞏固發展成果，農村則需要通過地方法治規范建設進程，保障廣大群眾權益，即通過法治保障社會主義各項事業和諧有序進行。

（三）基層法治是建設社會主義法治國家的基礎

依法治國是一個自上而下和自下而上同時進行的系統工程，必須真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究。三農問題一直是關系百姓民生的關鍵問題，三農問題的特殊地位要求我們要努力實現農業和農村工作的法制化，為農村經濟、政治和社會的發展提供良好的法律環境和制度環境。基層法治為依法治國奠定基礎，這也必然成為了我國社會主義法制建設的當務之急。要真正做到法治的頂層設計和基層推進并駕齊驅，通過基層法治夯實依法治國的基礎，以此更好地實現建設社會主義法治國家的目標。

（四）基層法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保證

習近平曾在十八屆三中全會中指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。基層法治既關系著我國自上而下的法律體系是否完善，也關系著政府運用法律維護社會和諧穩定的能力。基層作為社會關系的最底層，必然面臨著更為敏感和復雜的社會環境，國家法律貫徹執行得如何，民主法制建設進展得怎樣，基層是“晴雨表”。基層法治的完善既是國家治理體系現代化的關鍵，基層法治的實施也是對國家治理能力現代化的檢驗。只有真正做到基層法治的普及，我國全面深化改革的目標才能有序實現。

二、目前我國基層法治面臨的主要問題

（一）傳統人治觀念與現代法治觀念的矛盾

農村社會是個相對于城市社會來說更為閉塞與狹隘的群體，依據傳統的種姓而聚集在一起的鄉鎮是一個熟人社會。熟人社會一方面更容易形成團結的氛圍，另一方面也更容易讓一切事務通過約定俗成的“關系”來解決。大家更相信買通領導比遵紀守法會得到更多的好處，在這種觀念下形成的政府便出現了“小官大權”的現象，所謂的地方官掌握極大的話語權，這便是傳統的人治觀念。而現代法治卻要求在一個公正平等的環境下保障人民的權益，即便群眾知道法律的作用，卻也無法擺脫熟人社會中官命不可違的現象。

（二）法律是基層政府濫用權力的保護傘，而不是公民維權工具

法律是在維護最廣大人民根本利益基礎上建立起來的維護社會和諧穩定的行為規范，它是政府維護地方治理的工具，也是公民維護自身權利的工具。由于基層環境的特殊性，地方政府實際行使的權力遠大于法律賦予的權力。而即便權力超出了法律規定的范疇，地方政府也慣用法律壓制群眾的不滿，基層的行政與司法之間沒有明確的界限，基層政府在群眾看來有壓倒性的權力。似乎是習慣了接受政府的強勢，基層群眾面對權利受侵犯的狀況也多是逆來順受，鮮有通過法律維權的現象，法律在群眾眼里純粹是為政府服務的。

（三）法律涵蓋面不全，出現無法可依

改革開放以來，我國立法速度較快，截至2010年，已頒布法律236部，行政法規690個，地方性法規8600個，基本建成法律體系。即便國家在努力完善法律體系，還是出現地方事務的解決找不到法律依據的現象，因此也難以尋求法律幫助。佛山順德水廠公司就曾查到工地偷開消防水用于工地建設，水廠因建筑商偷水索求3000元賠償，建筑商堅決要求水廠拿出索賠證據及罰款依據。我國的《水法》目前只針對水資源的開發利用，而沒有對違法用水的賠償做出詳細規定。最后，水廠勉強用《消防法》解釋索賠原因，事情才得以解決。從這個案例看出，由于法律的不完善，具體事務的解決無法通過法律程序解決，出現了無法可依現象。

（四）執法人員素質不高，依法辦事漏洞百出

早期的基層執法人員并非像現在的公務員考試那樣通過多方面競爭而獲得上崗機會。他們隨著工齡的增長，從合同工轉為正式工。這部分群體的素質普遍不高，接受過高等教育的是絕少數。因此，他們對政策的理解止步于表層，處理實際問題時多是“上有政策，下有對策”，與政策制定本身的意義大相徑庭。2012年2月廣東全省范圍開展“三打兩建”專項行動，“三打”指打擊欺行霸市，打擊制假售假，打擊商業賄賂；“兩建”即建設社會信用體系，建設市場監管體系。而在“三打兩建”期間，潮州市幾乎所有的個體戶都閉門修業，執法人員不僅要求商家提供營業執照，還要計劃生育證等大大小小證件十來個。商家為避免高額罰款，紛紛采取短暫停業以避風頭。“三打兩建”落實到地方已嚴重變味。

三、解決基層法治問題的對策

（一）完善法律體系，做到有法可依

完善相關的法規和機制，為地方依法行政提供有力的法律和制度保障。首先要盡快完善基層政府決策運行的法律體系，從職責、權限、程序等方面對基層政府決策運行的各環節、各部門予以明確界定和規范。其次，改善目前與執行環境不相符合的法律。一條法律的制定需要綜合考究地區的經濟、政治和文化，隨著時代的變遷，有些法律已不具備時效性，顯得有些過時，實際執行難以操作且容易引發地方矛盾。

（二）進行普法教育，提高群眾法律素養

法律的實施不僅需要執法人員的法律意識，也需要群眾的配合。群眾的配合一般體現在群眾本身對法律內容的理解與認可，相應地便會站在更公正合理的角度判斷執法行為的好壞。普法教育的開展既是要讓群眾了解法律，更要讓群眾在教育過程中樹立法律的權威。堅決守法，不做鉆法律空子及違法亂紀的事。并懂得用法律捍衛自身的權利，當權利受到侵害時，不畏強權，能夠拿起法律武器為自身維權。進行普法教育也是群眾加強對政府行為監督的基礎，唯有知法懂法，才能守法用法。

（三）建立基層法治政府

1.提高執法人員素質，做到嚴格執法

執法人員素質的高低關系到法律的實施是否到位，這是群眾衡量政府形象的重要指標。每年的國考建立了嚴格的公務員選拔制度，但是在基層選拔中，常出現“面試需賄賂，通關靠鈔票”的嚴重違法現象。首先地方政府應嚴格遵守公務員選拔流程與制度，堅決杜絕行賄現象，對有行賄行為的考生取消資格，接受賄賂的官員予以免職或降級，以此保證新生公務員的質量。其次，定期開展法務知識培訓，積極貫徹國家的方針政策。執法的前提是要知法、懂法。培訓會的開展不應流于形式，而是真正讓執法人員認可法律，樹立法律信仰，通過嚴格執法得到群眾的認可與信賴。

2.加強上級及司法部門的監督，做到法務公開透明

首先要把司法部門與政府的權責分清楚，地方司法部門需要有獨立的地位和權威。司法部門與政府權責混淆只會造成權力的濫用與對違法行為的庇護，有失司法公正。其次，建立地方問責制度，由司法部門監督政府行為，責任到人，防止問責過程中出現各部門“踢皮球”現象，對違法失職行為予以相應的懲罰。

（四）結合地方特色，拓寬基層法治文化陣地

基層必須立足地方特色，結合鄉情和村情，不斷增加時代氣息，體現區域特色和地方文化特色，法治文化成果才能走進千家萬戶，才能富有生命力。就如為貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，提高農村群眾的法制意識，度尾鎮團委承辦了以“普法進基層法律面對面”為主題的大型普法進鄉村活動。活動現場，主辦方安排了法制燈謎有獎競猜活動，得到群眾的積極響應。系統的法律知識配合活躍的形式，讓群眾在娛樂中接受法律文化的熏陶，成為法務學習的積極分子。同時，地方可以開展遵紀守紀人物的評選活動，讓模范引領群眾，用生動的事跡感染群眾，提高群眾社會法治意識。

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