中俄圖書館國家與地方立法比較研究*

屈紅軍 劉 明 （東北林業大學圖書館 黑龍江 哈爾濱 150040）

新中國成立后，特別是改革開放以來，我國圖書館事業得到長足發展，但與圖書館事業發達的國家相比，與圖書館在文化建設中應有的地位、作用相比仍有較大差距，缺少必要的法律保障從而制約著我國圖書館事業的發展[1]。而俄羅斯重視圖書館法規的研究與制定，從20世紀90年代開始，便不斷有新的圖書館法規出臺并實施，而且根據社會與圖書館事業的發展不斷地被調整與修訂。我國在圖書館領域與俄羅斯有著難以割舍的歷史淵源，前蘇聯圖書館學曾在世界圖書館學體系中占有一席之地，也對我國圖書館理論與實踐產生了深刻影響。如今中俄兩國雖然社會制度不同，但兩國在歷史背景、文化基礎、地理環境復雜性和政府機關體系等諸多方面存在相似性[2]，在圖書館事業發展階段和水平、發展面臨的問題等方面也具有共性[3]，這為中俄兩國圖書館立法的發展及其比較研究提供了現實基礎。將中俄圖書館國家與地方立法進行比較，可以為我國圖書館立法和解決圖書館事業發展過程中存在的問題提供借鑒和參考。

1 中俄圖書館立法歷史沿革

1.1 俄羅斯圖書館立法歷史沿革

俄羅斯圖書館立法以“十月革命”為界，沙俄時期發布的圖書館相關法令旨在對圖書館事業進行管理和調節，對書刊進行檢查，主要包括《皇家公共圖書館管理條例》（1810）、《關于現行書刊審查決議的一些變更和補充》（1865）、《關于開設公共圖書館和閱讀室的臨時措施》（1884）、《書刊審查和出版175條規章》（1890）等[4]；隨著資產階級的日益壯大，沙俄政府為了緩和階級矛盾，被迫取消一些阻礙社會利用圖書館的措施，如頒布《關于定期刊物的暫行規定》（1906），取消書刊檢查，實施行政和司法責任制[5]。

十月革命后，俄羅斯圖書館法律發展出現重要變化。俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國的人民委員會先后通過決議《關于圖書館事業的規定》（1918）、《關于圖書館和書庫的保護》（1918）、《獲取和分配國外文獻的制度》（1921）等，對圖書館法律的發展做出了重要貢獻[5]。蘇共中央還頒布了一系列圖書館事業的法令和法規，主要包括《人民委員會關于集中管理圖書館事業的命令》（1920）、《關于加強黨對圖書館工作的影響》（1923）、《關于改善圖書館工作的決議》（1929）、《關于蘇聯的圖書館事業》（1934）、《關于改善圖書館事業的狀況和措施》（1959）、《關于提高圖書館在對勞動者進行社會主義教育及科技發展中的作用》（1974）等[6]。其中，《關于蘇聯的圖書館事業》（1934年）最為重要，標志著蘇聯開始執行新的圖書館管理體系。各共和國建立圖書館管理局，負責圖書館的發展規劃、補充館藏、培養干部、協調圖書館的活動。

這些圖書館法規和法令為蘇聯圖書館事業的發展提供了強有力的保障，明確了發展方向。直至20世紀60年代中期，前蘇聯雖然經歷了國內戰爭和衛國戰爭，但其圖書館的普及程度還是位居世界第一位的[7]。列寧在蘇維埃圖書館立法過程中發揮了重要作用，他不但親自起草并簽署圖書館相關法令，而且還對圖書館事業從理論上進行分析和研究，涉及此方面的著作、書信、提綱等資料約三百余件[8]。

1984年，《蘇聯圖書館事業條例》頒布，這是前蘇聯將圖書館立法上升到國家立法層面的第一次嘗試。隨著前蘇聯的解體，俄羅斯聯邦政府批準實施了《俄羅斯聯邦到2005年的圖書館事業發展方案（草案）》。該方案指出，為了使圖書館事業適應俄羅斯聯邦新的形勢，將考慮在《蘇聯圖書館事業條例》 的基礎上修改和制訂新的圖書館法[9]。從1991年開始，俄羅斯組織相關部門的專家、學者，參考聯合國、歐盟等國際組織制定的有關文化和信息的國際法律條文，并研究其他國家的圖書館立法情況，于1992年基本形成了《圖書館事業聯邦法（草案）》。之后經過多次修改和補充，該草案于1994年11月26日由俄羅斯國家杜馬討論通過，同年12月29日，俄羅斯聯邦總統葉利欽簽字生效，1995年1月17日《圖書館事業聯邦法》開始正式實施。這是俄羅斯第一部圖書館專門法，在俄羅斯圖書館立法進程中具有里程碑的意義[10-11]。

1.2 中國圖書館立法歷史沿革

我國圖書館法制化起源于20紀初，1903年，清政府制定的《奏定學堂章程》中第一次提到“圖書館”，1909年，學部曾奏擬圖書館章程共十九條[12]。1910年，清政府的學部頒布了《京師及各省圖書館同行章程》，這是中國以政府名義頒布的第一部圖書館法。它規定按行政區劃（即省、府、廳、州）設立圖書館，同時規定學部、各級提學使對圖書館的管理和經費撥款以及圖書館管理人員的設立等內容。1915年，北洋政府教育部頒布了《通俗圖書館規程》和《圖書館規程》。1927年，國民政府大學院頒布了《圖書館條例》，并在1939年和1947年進行了兩次修訂。1939年，國民政府公布了《圖書館工作大綱》。1952年，新中國的政務院規定了送繳樣本制度。1956年，國家擬定了《高等學校圖書館試行條例（草案）》[13]。

改革開放后，1981年徐文緒等人起草了一部《中華人民共和國公共圖書館法（建議草案）》[14]，但該草案并沒有通過立法程序的審核，只作為一項學術研究成果。從80年代開始，我國開始頒布了一些單行的圖書館條例，如1981年再次擬定《高等學校圖書館工作條例》，1982年發布了《省、市、自治區圖書館工作條例》，1987年頒發施行了《普通高等學校圖書館規程》，并在2002年進行了修訂。從80年代末開始，我國很多省、市、自治區相繼制定了圖書館方面的法規，如《上海市區縣圖書館管理辦法》（1987）、《上海市公共圖書館管理辦法》（1996）、《深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）》（1997）、《湖北省公共圖書館條例》（2001）、《內蒙古自治區公共圖書館條例》（2001）、《北京市公共圖書館管理辦法》（2002）、《河南省公共圖書館管理辦法》（2002）等。這些圖書館規章、條例在一定程度上解決了管理體制、經費、館員隊伍等制約圖書館發展的問題[15]。

2001年，國家提出啟動《圖書館法》立法進程。中宣部于2004年印發的《關于制定我國文化立法十年規劃（2004—2013）的建議》，將圖書館法列入前五年的立法規劃。十一屆全國人大常委會立法規劃，將圖書館法列為“研究起草、條件成熟時安排審議”的項目。國務院自 2007年起連續4年將“公共圖書館法”作為“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”列入年度立法工作計劃[16]。

2008年11月，國家正式啟動《圖書館法》（公共圖書館法）的立法工作。文化部召開的立法啟動工作會議，由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，組織相關專家開展立法研究，為起草法律條文做提供資料、思路、方案等方面的準備[17]。2009年1月，中國圖書館學會新年峰會專題討論了立法支撐研究工作，如何才能積極推進“公共圖書館法”立法工作成為大會唯一議題[18]。2009年11月，在中國圖書館學會年會期間，《公共圖書館法》條文草案的“討論稿”首次征求業內人士意見。2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳下發相關部委和各省、市、自治區文化廳局征求意見。2010年7月，文化部通過中國圖書館學會秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求專家組和圖書館法律與知識產權研究專業委員會的意見[19]。2011年12月 ，《中華人民共和國公共圖書館法（草案送審稿）》報國務院審議[20]。2012年《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》公開向社會征求意見[21]。

可見，我國《公共圖書館法》初稿已經形成，由于諸多原因至今未獲批實施，只是一部草案或征求意見稿。但圖書館人和社會各界對其關注度、期望值很高，草案經過不斷完善后，能夠正式頒布實施，從而成為我國圖書館第一部專門法是大家的共同期待[22]。

2 中俄國家圖書館法基本內容

2.1 俄羅斯國家圖書館法

俄羅斯《圖書館事業聯邦法（草案）》經過了多次修改和補充。1992年，俄羅斯期刊《科技圖書館》刊登了修改后的《圖書館事業聯邦法（草案）》，主要內容包括：第一章——總則（4條）；第二章——圖書館的組建、注冊、停辦和改建（6條）；第三章——用戶的權利和責任（4條）；第四章——圖書館職責與職權（2條）；第五章——圖書館藏書（7條）；第六章——圖書館服務系統（6條）；第七章——圖書館的管理（6條）；第八章——圖書館的經費（4條）；第九章——圖書館工作者、勞動工資和社會保障（3條）；第十章——圖書館的國際合作（2條）[23-24]。1993年，俄羅斯期刊《圖書館學》刊登了經過再修改的《圖書館事業聯邦法（草案）》，主要內容包括：第一章——總則（3條）；第二章——公民權利（3條）；第三章——圖書館用戶權利與責任（2條）；第四章——圖書館的權利和義務（5條）；第五章——圖書館創辦者的權利和義務（4條）；第六章——圖書館事業方面的國家政策（6條）；第七章——圖書館建立、登記、改革和停辦的程序（5條）；第八章——防衛侵犯“圖書館事業法”的職責（1條）[25]。

1994年11月23日，俄羅斯國家杜馬通過了《圖書館事業聯邦法》，12月29日，俄羅斯聯邦總統葉利欽簽字生效[26-27]，通過的《圖書館事業聯邦法》主要內容包括：

第一章——總則：包括圖書館、公共圖書館、圖書館事業、文獻、圖書館使用者、圖書館集中化系統的概念；法律適用的有效范圍；圖書館的基本類型。

第二章——圖書館事業領域內的公民權：包括享受圖書館服務的權利；在圖書館活動的權利；圖書館使用者的權利；特殊群體的圖書館使用者的權利；圖書館使用者的責任；圖書館的創立者。

第三章——圖書館的義務和權利：包括圖書館的地位；圖書館的義務；圖書館的權利。

第四章——國家在圖書館事業中的義務：包括國家的圖書館事業政策；國家發展圖書館事業的義務。

第五章——保存和使用圖書館領域各民族文化成果的特別規則：包括俄羅斯聯邦各民族文化成果的圖書館的館藏；圖書館是俄羅斯聯邦各民族文化成果的一部分；俄羅斯聯邦的各民族圖書館。

第六章——組織圖書館之間的相互協作：包括國家參與保障圖書館服務的相互協作與配合；核心圖書館；圖書館同科學技術信息及檔案機構之間的相互關系。

第七章—— 圖書館事業的經濟調控：包括創建圖書館的程序；圖書館的改組與撤銷；圖書館的財產；發展圖書館的基金；圖書館工作人員的勞動關系。

頒布實施的俄羅斯《圖書館事業聯邦法》經過多次修改（2004、2007、2008、2009、2013），在法律框架結構、相關條款表述等方面發生了一定的變化[28]。如2009年6月，俄羅斯國家杜馬通過《關于修定<圖書館事業聯邦法>》，在法律上第一次引入“圖書文物”的概念，具有極高的精神、物質價值和具有特殊歷史、科學、文化意義的手稿和印刷圖書屬于圖書文物，為它們建立特殊的登記、保存和利用制度；解決區域圖書館集中管理的法律保障問題；平衡傳統圖書文化與發展新信息資源和技術的關系[29]。

2.2 中國國家圖書館法

我國《公共圖書館法》立法工作于2008年11月正式啟動，2011年12月《公共圖書館法（草案送審稿）》報國務院法制辦審議。雖然我國《公共圖書館法》仍處于送審階段，尚未正式頒布實施，且今后其內容也許會有所變化，但社會關注度還是極高。

北京大學李國新教授是《公共圖書館法》立法支撐研究的主持人，立法支撐研究共涉及11個專題，包括國內外立法資料收集與分析，立法背景與立法必要性、可行性研究，公共圖書館的性質與功能研究，公共圖書館的設置與體系建設研究；公共圖書館管理體制研究，公共圖書館績效評估研究，公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究，著作權保護法律在公共圖書館的適用研究，公共圖書館文獻資源建設法律保障研究，讀者權益與圖書館服務研究，公共圖書館與“數字圖書館”—— 數字環境下公共圖書館事業的發展研究。支撐研究雖不是條文起草，但涉及法律的主要內容和基本制度。立法支撐研究所提供的國內外資料、數據及結論對法律條文的起草具有重要的參考價值，為我國《公共圖書館法》的起草工作奠定了堅實的基礎[19]。

李國新教授主持撰寫的《公共圖書館法（征求意見稿）》主要內容包括：

第一章——總則：包括立法宗旨，公共圖書館和文獻信息資源的定義，公共圖書館建設和服務的原則，政府規劃及經費保障，管理職責，鼓勵政策，扶持政策，設置，獎勵，評估，發揮行業組織作用。

第二章——國家圖書館的設立與職能：包括國家圖書館的設立與性質，國家圖書館的職能。

第三章——公共圖書館的設立與職能：包括公共圖書館的設立，總分館制，少年兒童圖書館，公共圖書館的職能，拆除、重建程序要求。

第四章——文獻信息資源建設：包括文獻信息資源建設的總體要求，資源采購，呈繳本制度，文獻捐贈，文獻加工，數字化建設，共建共享，文獻保管，文獻剔除。

第五章——圖書館服務：包括讀者權益，基本服務，服務能力建設，文獻資源的開發與利用，開放要求，環境要求，特殊人群服務，讀者監督，讀者信息保護，政府公開信息服務。

第六章——工作人員：包括工作人員基本要求，人員編制，人員聘任和崗位管理，館長負責制，志愿者服務。

第七章——法律責任：包括文化主管部門、其他有關部門的法律責任，公共圖書館的法律責任，出版機構的法律責任，讀者的法律責任。

我國《公共圖書館法（征求意見稿）》與俄羅斯《聯邦圖書館事業法》和主要發達國家圖書館法相比，內容體系和結構框架雖有差異，但基本上涵蓋了圖書館事業發展和讀者權益保護的主要方面[30]，回應了圖書館界的訴求，是值得期待的一部法律，但也存在不足，如少數條款存在措辭不準確、邏輯不嚴密等問題[21]。

3 中俄地方性圖書館法規

3.1 俄羅斯地方性圖書館法規

從20世紀90年代開始，俄羅斯各聯邦主體開始相繼制定和頒布了一系列地方性圖書館法。俄羅斯憲法規定，各聯邦主體（共和國、州、邊疆區、自治區、自治州、直轄市）有權制定本地區法律。1994年7月，《薩哈共和國圖書館事業法》頒布實施，這是俄羅斯第一部圖書館法，比俄羅斯國家圖書館法——《聯邦圖書館事業法》還早5個月，這證明聯邦主體在法律調控文化問題上有“憲法優先權”。1996—1997年是聯邦主體圖書館立法高峰期，截止到1999年，89個聯邦主體中有67個聯邦主體制定、頒布了地方性圖書館法規，這些法規的立法目的具有相似性，包括對圖書館的定義、圖書館事業發展的基本方針、圖書館事業的主管機關以及圖書館經費等問題的規定。與國家圖書館法相比，地方性圖書館法規則具有較強的針對性，有力地保障和促進了地方圖書館事業的發展[31]。到2006年，俄羅斯制定地方性圖書館法規的聯邦主體達到83個[32]。同時，各聯邦主體根據國家法規政策和地方社會發展等情況對地方性圖書館法規進行了修改與補充。各聯邦主體圖書館法規的內容和框架基本參照國家《聯邦圖書館事業法》，效仿率達30%～80%[33]。這在一定程度上相當于對國家《聯邦圖書館事業法》的貫徹，但各聯邦主體圖書館立法也有自己的特色，如賦予聯邦主體綜合科學圖書館以地方圖書館的職能，接收和分配并監督文獻呈繳本，編制國家書目，保護地區居民文化遺產，設有專門章節、條款規定館員社會待遇等[3]。2008年3月，89個聯邦主體合并為83個，而2014年3月，克里米亞議會宣布脫離烏克蘭而獨立，并舉行全民公投加入了俄羅斯，組成克里米亞共和國和塞瓦斯托波爾直轄市2個聯邦主體。自此，俄羅斯85個聯邦主體基本都有地方性圖書館法規。

3.2 中國地方性圖書館法規

我國地方性公共圖書館法規建設始于20世紀80年代中期，走在了國家圖書館法立法工作的前面。目前，我國已有十多個省份和地區制定了地方性圖書館法規，這些法規對圖書館的定義、建設意義、設置、文獻資源建設、讀者服務和人員招聘與培訓等方面都做了相關規定。由于各地經濟和文化發展水平差異較大，所以，這些法規也體現出不同的特點，可為其他省市乃至國家的圖書館立法提供參考和借鑒[34]。截止到2014年，我國曾頒布的地方性圖書館法規主要有21個[35-36]。在此過程中，學者對不同地區的圖書館法規進行了多方面的比較研究。

高波等人（2006）對8部地方性圖書館法規從制定時間、頒布部門、條款數量、適用范圍、經費保障、服務與業務標準、文獻資源建設、人員編制與任職資格、機構與建筑設備、發展與布局、管理體制等方面進行了比較分析，指出讀者為本、法治進步、資源共享是8部法規的亮點，但在經費、數字化資源、知識產權、職業資格認證方面存在立法不足[37-38]。朱荀和魏成剛（2008）以4部地方性圖書館法規內容為基礎，將立法后館舍條件、購書經費、館藏建設、人員配置等方面產生的變化進行了數據統計分析，指出在間接規范購書費和國家圖書館法規范各級各類圖書館兩方面，地方性圖書館立法對國家圖書館立法具有借鑒作用[39]。韓金和高波（2011）對12部地方性圖書館法規進行了比較，重點比較分析了圖書館設置及目的、經費保障、文獻資源建設和圖書館管理等問題，認為將經費納入預算、規范主管部門職責、重視館際合作與資源共享、呈繳本制度得到共識、關注弱勢群體服務、創新獎勵政策是現有法規的亮點，同時也存在經費要求不夠具體、獎勵規則沒有細化、知識產權保護不夠、法律責任不明確等問題[34]。劉振華（2011）從辦館條件、信息資源建設、讀者服務、人事制度、呈繳本制度等方面對12部地方性圖書館法規進行比較，指出現存圖書館法存在法治建設觀念、經費保障、讀者權益保護、監督機制等問題[36]。劉蒙（2012）通過對9 部地方性圖書館法規進行比較，指出9部地方性圖書館法規存在法規條文過于模糊、弱勢群體服務不夠明確、資源共享與知識產權保護矛盾、職業資格準入制度等方面存在不足[40]。

4 討 論

圖書館事業的振興之路，依靠的是圖書館法規政策的指引和保障。俄羅斯國家圖書館立法只用了3年時間，如今基本上形成了較完善的圖書館法律體系，圖書館法制建設取得了巨大成效。俄羅斯圖書館事業發展和取得的成就實質上也是圖書館法規政策施行并發揮效力的結果。而我國國家圖書館立法從2001年啟動立法進程開始已經有10多年，《公共圖書館法》（草案、送審稿、征求意見稿）也修改多次，但至今還處于“千呼萬喚”狀態。因此，我國盡快出臺《公共圖書館法》是當務之急。

俄羅斯《圖書館事業聯邦法》的制定先于各聯邦主體地方性圖書館法規，而我國地方性圖書館法規的制定是先于國家《公共圖書館法》。從俄羅斯聯邦制度的特點來看，國家權力地方化后，文化事業管理權被賦予各聯邦主體，《聯邦圖書館事業法》對地方的作用和影響力會逐漸削弱。基于中國特色社會主義制度，我國《公共圖書館法》頒布后，會對現有地方性圖書館法規和地方圖書館立法，及行業協會圖書館規章制定工作產生深刻影響。而聯邦制發達的國家，地方圖書館立法活動也常常先于國家，且對國家圖書館立法具有基礎性的影響作用[41]。

俄羅斯 《圖書館事業聯邦法》涵蓋不同類型圖書館，我國尚未出臺的《公共圖書館法》以公共圖書館為主，沒有涵蓋各級各類圖書館。有些發達國家不止一部專門圖書館法，如美國除《聯邦圖書館法》外，還頒布了《國會圖書館法》、《國家醫學圖書館法》、《國家農業圖書館法》；韓國除了處于最高法律地位的基本法《圖書館法》外，還頒布了《圖書館法實施令》、《圖書館法實施規則》、《國會圖書館法》、《學校圖書館振興法》；日本則有“圖書館三法”，即《圖書館法》、《國立國會圖書館法》、《學校圖書館法》[42]。因此，我國不同類型、不同系統圖書館立法工作也應及時提到日程。

我國圖書館立法在積極吸取俄羅斯及其他國家圖書館立法的精華，借鑒一些成功經驗的同時，也要結合中國特色社會主義的國情。同時，圖書館立法不僅涉及圖書館法理學問題，還涉及圖書館知識產權、圖書館合同法、圖書館信息隱私保護權、圖書館特殊信息服務的法律風險規避、圖書館有償服務等一系列法律問題。因此，我國圖書館的立法不僅要考慮圖書館的層次和類型，還要考慮圖書館立法涉及的諸多方面。只有這樣，才能建立完善、全面的圖書館法律體系，保障我國圖書館事業健康、長足發展。

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