養老保險改革的國際比較與啟示

楊　君

華夏銀行博士后工作站，北京100005

養老保險改革的國際比較與啟示

楊君

華夏銀行博士后工作站，北京100005

目前，我國養老保險體系的可持續發展問題日漸突出，養老保險制度的改革方向和路徑備受關注。通過對近年來美國、智利、瑞典和日本等國養老保險改革措施的比較和分析，從“三支柱”體系建設、投資運營管理、個人賬戶改革和自動平衡機制，以及人口結構快速老齡化的風險等重要領域得出啟示，相應提出適合我國養老保險體系增強可持續性的措施和建議。

“三支柱”體系；私人管理模式；名義賬戶制；自動平衡機制；國民年金

養老問題自古以來就備受重視，新中國成立以后，我國逐步建立起多層次的養老保險制度，其中，基礎養老保險體系已覆蓋了超過8億人口，取得了令人矚目的成就。然而，當前我國的養老保險制度仍存在諸多缺陷和問題。諸如保險對象范圍窄，農民及靈活就業人口未納入養老保險框架，個人賬戶“空賬”運行，收支矛盾日漸突出，快速深度老齡化增加對保險體系的壓力等問題持續暴露，養老保險體系的可持續性受到空前挑戰。因此，應借鑒其他國家養老保險制度改革的成功經驗，從體系建設、投資運營、風險平衡及人口結構調整等多方面著手，加快研究和制定有關的政策措施，以促進我國養老保險體系的可持續發展。

一、養老保險制度的國際比較

現代意義上的養老保險制度于1889年創立于德國，到20世紀中期在全球范圍內得到普遍認可，許多國家均建立了養老保險制度。20世紀70年代后，世界經濟普遍陷入滯脹困境，人口老齡化加劇，各國原有的養老保險制度出現了一些問題，全球開始掀起了養老保險制度改革的浪潮。從各國的改革路徑來看，既因各國國情不同存在差異，也有可借鑒的一致規律。

（一）美國：“三支柱”模式的代表

20世紀30年代，美國創建了待遇確定型、現收現付制的養老保險制度。在此制度下，雇主和雇員分別承擔50%的社會保險稅，政府用社會保險稅收入設立養老保險基金，通過投資管理使其增值，以用于在雇員退休后支付養老金。養老金在雇員的收入水平基礎上考慮再分配與通貨膨脹因素來確定。20世紀70年代末，美國開始養老保險制度改革，形成“三支柱”的養老保險制度。為應對日益嚴重的人口老齡化問題，根據1974年《雇員退休收入保障法》、1978年《美國國內稅收法案》和1986年《稅收改革修正案》，美國逐步建立起了包括社會養老保險制度（OASDI方案）、雇主養老金計劃和個人養老儲蓄計劃在內的“三支柱”養老保險體系。其中，社會養老保險制度由國會立法強制實施，覆蓋面擴大至美國約96%的勞動人口，賬戶由聯邦政府統一管理，統籌層次高。而改革最重要的是推動了雇主養老金計劃和個人養老儲蓄計劃兩大支柱的建立。首先，政府大力倡導并支持企業的個人養老金計劃，通過稅收優惠調動企業為雇員設立養老金計劃的積極性，這一計劃覆蓋了美國近50%的勞動人口。企業可自愿設立養老金計劃，定期向該計劃交納資金，交納的資金可作為免稅扣除費用，養老金管理機構通過投資進行增值保值，雇員退休后可按規定領取養老金。其次，對于有更高養老保障需求的群體，設立個人儲蓄養老金計劃，其中個人退休賬戶計劃和個體勞動者退休計劃可以享受稅收優惠，這一計劃由個人自愿參加，賬戶由多種金融機構管理，投資方式多樣化。

進入21世紀后，美國不斷對“三支柱”模式進行改革完善。為避免人口老齡化造成的收不抵支，布什總統時期曾考慮將部分繳費轉變為完全積累的個人賬戶制度，但這一設想并未實現。一方面部分繳費轉入個人賬戶會導致當前養老基金收入減少，另一方面次貸危機引起的資本市場動蕩使個人賬戶基金投資風險加大。這一階段主要改革措施有：漸進式延遲退休年齡，2000年退休年齡為65歲，到2022年延至67歲；下調提前退休養老金待遇，對延遲退休予以獎勵；改革“401K計劃”，加強養老基金私營性質；通過提高養老保險繳費工資基數的上限和向基金劃轉超額養老金收入所得稅來增加養老保險基金的收入；修改養老金待遇調整機制以減少養老金支出，如采用更低的“鏈式”消費價格指數來調整養老金待遇。

總的來看，美國已經形成卓有成效的“三支柱”模式，第一支柱和第二支柱基本成熟，第三支柱隨著私人自愿性保險計劃發展也逐步發展起來。21世紀以來的改革仍然是在“三支柱”模式的框架下進行調整，并嘗試把社會養老保險私營化、市場化。

（二）智利：激進的養老金私人管理模式

1924年智利率先建立了現收現付制、國家管理的社會保障體系。在該模式下，智利最初建立了三個不同的社會保障計劃，分別面向產業工人、公職人員和其他行業雇員。由于制度不統一，到1980年前，社保機構多達32家，社會保障制度安排各不相同，有失公平，且管理混亂低效，繳費率大幅提高，成為全世界社會保障成本最高的國家之一，養老體制逐漸喪失了公信力。

20世紀80年代初智利創立了私人管理的養老金制度。1981年，智利創立以投資為基礎的個人退休金賬戶制的私人養老金制度。該制度通過立法取消了雇主對基金供款，設立個人賬戶并實行強制性供款基準，由個人繳納工資的10%投入基金，基金由授權的私人基金管理公司（AFPs）經營，基金資產獨立于AFPs的資本，以保護基金所有人的賬戶。個人賬戶的供款和收益屬于個人所有，完全積累，用于個人的養老金支出。而政府的主要角色是監督者和擔保人，通過設立養老金監管局監督養老金的動作，并擔保最低養老金給付和最低的投資收益率，承擔最終風險。另外，1987年，政府允許雇員自愿多繳10%作為附加儲蓄，從而雇員可享受無費用和傭金的投資。

智利的養老金制度改革取得了舉世矚目的成就，通過大膽的私人完全積累和私人投資管理制度增強了雇員的工作熱情，提高了養老基金的管理效率，減輕政府和企業的負擔。截至1999年，95%的雇員擁有自己的養老金儲蓄賬戶，基金年均實際收益率達到11.3%。

（三）瑞典：創立“名義賬戶制”和自動平衡機制

1913年瑞典建立具有全民性和強制性的養老保險制度，60年代走向定型。該制度下的養老保險體系由國民年金、收入關聯養老金計劃和部分年金三個部分構成。國民年金人人平等共享，與個人退休前的收入水平無關；收入關聯養老金計劃與退休者工資收入掛鉤；而部分年金則主要為60-65歲之間的提前退休人員提供補助。國民年金的資金來源是政府和企業，分別出資雇員工資的2%和6%；收入關聯養老金計劃中，企業繳納雇員工資的13%，雇員退休后可領取其工資記錄上最高15年的平均工資的60%作為養老金。

1998年瑞典通過以名義賬戶制為核心的新養老保險制度并推廣。在待遇確定型的現收現付制向繳費確定型的積累制轉型過程中，面臨著當前退休一代的養老金由誰支付的問題，因而瑞典創立了由名義賬戶和積累賬戶組成的新制度，企業和個人繳費的16%進入名義賬戶，2.5%進入積累賬戶。其中，積累賬戶由個人繳費，交由私人基金和共同基金公司進行投資運營以實現增值保值。而名義賬戶并無實際資產積累，進入名義賬戶的資金用于支付當前退休一代的養老金，仍實行的是現收現付制。只是將所繳費用名義性計入個人賬戶并計息，待雇員退休后，根據名義賬戶積累的總價值計算發放養老金。此外，國民年金不再向所有人發放，僅對退休前無收入或收入較低的退休者予以補助。同時，由行業工會和企業協商成立職業年金，費率為工資總額的3%～5%，由私營基金公司運營，據統計有90%以上的雇員參與。

新制度下，通過自動平衡機制以實現長期的財務穩定。為了在穩定的費率下實現長期的財務穩定，避免可能出現的資產負債不平衡問題，名義賬戶制度中設立了自動平衡機制。在既定費率下，以75年為觀測期，若觀測期內出現長期的資產負債不平衡，則自動調整名義賬戶的計息率，以實現長期的資產負債平衡。

瑞典的“名義賬戶制”在推廣后的實踐表明，在較為穩定的經濟環境下，這一制度是基本成功的，對于解決“空賬運轉”即轉型成本問題來說，是一個較好的過渡辦法。但是，在經濟蕭條時期，計劃參與者的權益將會受損。

（四）日本：面臨困境的國民年金

1980年以前，日本的養老保險制度形成了三大體系分立的格局。日本的厚生養老保險、國民養老保險和共濟養老保險三大體系，分別以民營企業職工、自營業者和公職人員或國企職工為對象，各項制度的投保年限、養老待遇各不相同，如國民養老保險制度規定投保年限為20年，而厚生養老保險為15或20年，共濟養老保險為20年；國民養老保險僅針對個人，其他兩個險種則惠及家屬。

20世紀80年代后，日本通過改革建立了多支柱立體化的養老制度架構。該制度下，形成公共養老金、企業補充養老金和個人儲蓄養老金三大支柱，而公共養老金在原有的三大體系基礎上導入一個共通的部分，即把國民養老金改為基礎養老金，凡是規定年齡段的公民必須參保。在此基礎上，民營企業職工和公務員再強制性分別實施厚生養老保險和共濟養老保險。附加的厚生養老保險和共濟養老保險由政府、企業和個人共同出資繳納。

進入21世紀，日本對養老保險基金的管理運營進行改革。改革以前，日本在基金管理和運作中比較保守，主要以信貸方式在“財投計劃”體系中運作，控制基金直接進入資本市場。2000年改革修改了《年金資金運用基金法》，規定要逐步增加養老保險金在資本市場中自主運用的份額。同時，組建了政府年金投資基金（Government Pension Investment Fund，GPIF），負責年金信托資產的市場化投資管理，其中大部分委托給民間的金融機構進行市場化投資，投資策略以消極投資為主，主要跟蹤市場指數。養老保險基金的金融運營是日本養老保險制度的一大特點，但投資業績并不理想，早期通過政府主導的“財投計劃”累積了大量壞賬，后期市場化投資運作遭遇了資產泡沫破裂的沖擊。人口老齡化、國民養老金“空洞化”促使日本繼續改革，主要措施有推遲養老金的支付年限，漸進式將養老金領取年齡推遲到65歲；擴大保險基金來源，降低加入養老保險的年齡至20歲，將資金收入也納入保險金交納基數，財政負擔率從1/3提高到1/2；建立介護保險制度，即為日常生活有困難的老人提供幫助。

日本的養老保險制度改革主要是在過去的“三大體系”下進行改良，逐步實現全國養老保險制度的一體化。而養老基金的金融運作初衷雖好，但效果欠佳。目前，日本國民年金面臨“空洞化”的困境，越來越多年輕人拒絕加入國民年金。

二、國際經驗對我國養老保險體系的啟示

20世紀50年代，我國開始建立養老保障制度，1991年提出構建“三支柱”的養老保險制度，經過20多年的改革發展，已經初步形成了以基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險為三大支柱的養老保險制度框架，但仍需借鑒國際相關經驗進一步改革。

與美國成熟的“三支柱”模式比較，我國的第二支柱和第三支柱發展嚴重不足，截至2014年，作為補充養老保險的企業年金只有7.3萬家企業，繳費職工人數占全國城鎮就業人員的比例不足6%。針對機關事業單位的職業年金在2015年初才開始建立，個人儲蓄性養老基本處于未啟動狀態，僅開展了首批試點工作。美國的養老保險制度有賴于“三條腿”的共同支撐，而我國則是“一條粗、兩條細”，亟待進一步完善。養老保險體系的改革和探索下一步要重點放在農村養老保險上，必須將農民的養老生活保障納入國家統一的保險體系，不斷縮小農村居民和城市居民在給付待遇上的差別。針對各地迥異的經濟發展水平，養老保險制度可以適當傾斜，發達地區率先實現項目全、覆蓋廣、給付較高的多層次養老保險體系，而欠發達地區可以逐步推行某些制度，并隨著經濟發展逐漸完善，最終實現城鄉一體化。

我國養老基金的管理效率低，投資收益差。盡管我國并未采用智利激進的私人管理模式，并且智利模式中個人承擔風險較大、再分配功能不強也引起了較多爭議，但其在養老保險基金中引入競爭性的私人管理方式，有效地提高了養老基金投資增值效率，對于我國養老基金投資管理改革有重要的借鑒意義。我國可以將當前城鎮職工的個人賬戶的資金由專業化的養老基金管理公司負責管理和投資，投資收益歸屬于個人賬戶，且參保人員可以自主選擇養老基金公司。在選擇養老基金管理公司時，采取市場競爭機制，并合理有序地放開投資限制，允許管理公司投資股票、債券、基金等品種，乃至進行海外投資，提高投資多樣化，有效控制風險。如果養老保險基金遭遇系統性風險而出現投資失敗等問題，而收益波動準備金和強制準備金都無法保證最低收益時，由國家財政進行專項轉移支付，確保參保人員的最低養老保障水平。

瑞典的名義賬戶制為處理我國個人賬戶“空賬運行”問題提供了思路，當然，要從根本上解決“空賬運行”問題，還需要嚴格分開統籌賬戶和個人賬戶，杜絕挪用，做實個人賬戶。政府應當承擔隱性債務的主要責任，通過處置國有資產等形式籌集必要的資金，解決目前“老人”和“中人”的養老資金來源問題，從體制上解決新舊制度的債務接軌標準。與此同時，從法律上禁止社會統籌賬戶從個人賬戶挪用資金的做法，鼓勵居民對個人賬戶的自主投資行為，重新分配養老保險中的風險，確保投保人的合法權益。

日本改革中遇到的問題提示了在養老基金金融運作中存在的風險，同時也警示我國應加快解決“空賬運行”現象，避免出現養老金“空洞化”?，F收現付制與部分積累制相結合，是我國養老保險體系的長期發展方向，必須盡快增加財政支持，填補空賬缺口，否則養老金失衡積重難返，遇到經濟滑坡或人口結構的顯著性變化，可能面臨崩潰的風險。養老保險的代際負擔、待遇的公平性是參保人員對養老保險體系保持信心的根本所在，必須保持養老金給付標準與國民經濟發展水平相適應，完善養老金的投資管理和監督體系，盡可能實現養老金的保值增值。

［1］王曉軍，任文東．我國養老保險的財務可持續性研究［J］．保險研究，2013，（4）：118-127.

［2］劉昌平.可持續發展的中國城鎮基本養老保險制度研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2008.

責任編輯：劉文華王春艷

International Comparison and Enlightenment of Pension Reform

YANG Jun
（Postdoctoral Programme of Hua Xia Bank Co，.Ltd，Beijing 100005）

At present，due to predominant contradictions existing in sustainable development on pension reform in China，the reformation direction and path have attracted great attention.Through the recent comparison and analysis on reformation measures in different countries including American，Chile，Sweden and Japan，the author analyses the enlightenment from important angles such as the construction of three-pillar pension system，the management of investment operation，the reform of individual account，the system of auto-balance and the risk of speedy population aging and puts forward the measures and suggestions to strengthen the sustained development，which is suitable for the system in China.

three-pillar system；private management mode；notional account；auto-balance system；national annuity

D632.1

A

2095－5537（2015）05－00015－04

2015-09-08

楊君（1983—），男，漢族，四川省廣元人，華夏銀行博士后工作站，博士。研究方向：風險管理。