治理霧霾、促進環(huán)保需充分運用經(jīng)濟手段，破解“兩大悖反”

賈康

（財政部財政科學研究所,北京 100142）

治理霧霾、促進環(huán)保需充分運用經(jīng)濟手段，破解“兩大悖反”

賈康

（財政部財政科學研究所,北京 100142）

改革開放以來中國經(jīng)濟社會取得長足進步，目前仍具有一定的“黃金發(fā)展”特征，但物質(zhì)資源環(huán)境制約和人際利益關系制約互動交織而成的“矛盾凸顯”，已帶來潛在增長率“下臺階”和對于發(fā)展可持續(xù)性的明顯壓力。近年來的“霧霾”問題，是我國生態(tài)環(huán)境中大氣污染危害升級的突出標志。促進環(huán)保提升生態(tài)文明程度，合乎邏輯地成為黨的十八大以來“五位一體”總體布局最高層面戰(zhàn)略部署的重要組成部分。

一、必須高度重視霧霾所代表的環(huán)境威脅與挑戰(zhàn)

我國改革開放新時期中，較早已有“避免重走發(fā)達經(jīng)濟體先污染后治理老路”的認識，并由最高決策層明確地提出了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型這一“兩型社會建設”方針，又提升到統(tǒng)領全局的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”科學發(fā)展觀，以及十八大以來“五位一體”建設生態(tài)文明的“國家治理現(xiàn)代化”治國理念。但面對當前現(xiàn)實我們不得不承認，由于種種原因，迄今為止我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。嚴峻的挑戰(zhàn)是，2013年以來，動輒打擊大半個中國且已造成“國際影響”的霧霾，實已帶有環(huán)境危機特征，引起了民眾廣泛不滿和政府管理部門高度焦慮，形成了對于我國經(jīng)濟社會生活的現(xiàn)實威脅，亟待化解。一些霧霾嚴重的城市實施控煤、控車、控油、治污等污染防治措施，確有必要，也有成效，但離實現(xiàn)使公眾放心地呼吸上清潔空氣的目標尚遠。而一味采用車輛限行限購、工廠停工停產(chǎn)等簡單化行政手段進行治理，不僅容易引發(fā)社會矛盾，而且治標不治本。短期強力打造“APAE藍”、“閱兵藍”只能是權宜之計。那么，霧霾到底應該怎么治理？環(huán)保的長效機制應當怎樣構建？

二、環(huán)境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度機制因素，相關改革的重大意義必須挑明

正視環(huán)境危機挑戰(zhàn)，我們一方面需要清醒地認識到，我國消除霧霾危害這一目標的實現(xiàn)，還需待以時日，因為在“先污染后治理”的既成事實軌道上再來解決此種問題，已不可能一蹴而就；另一方面，必須以最高重視程度，正確樹立中長期減排治污、消除霧霾等環(huán)境危機因素的可行思路與務實的方案框架。

這里首先有一個“對癥下藥”的視角，即霧霾愈演愈烈的成因到底是什么？關于我國霧霾等環(huán)境危機因素的細致成因分析，固然還需要展開大量的科研工作，但目前全局框架下基本的判斷卻已經(jīng)可以形成：這明顯地與我國具體國情中的如下幾個要點息息相關：1.我國近95%的人口聚居于僅占42%左右國土的“瑗琿—騰沖線”（亦稱“胡煥庸線”）之東南方，使能源消耗、環(huán)境污染壓力呈現(xiàn)“半壁壓強型”；2.我國基礎能源主要依靠國內(nèi)儲量豐富的煤炭——隨著燃油國內(nèi)供給明顯不足等因素在近年浮出水面，加之水電、核電、風電、太陽能電所遇的各自制約，目前全國電力供應中的約80%已是燒煤發(fā)出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應十分突出；3.前面幾十年我國特定發(fā)展階段上形成了在經(jīng)濟起飛中以重化工業(yè)支撐的超常規(guī)粗放式外延型快速發(fā)展模式，單位GDP產(chǎn)出中的能源消耗系數(shù)相當高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些，可稱為我國能源—環(huán)境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據(jù)此如實認識理解相關環(huán)境挑戰(zhàn)的嚴峻性質(zhì)。

接下來，還特別需要指出，在上述基本國情和“三重疊加”中，有關人口分布、自然資源稟賦、發(fā)展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還與可塑性高的制度機制因素密切相關，而在這個方面我國存在重大缺陷，對于霧霾等環(huán)境問題的惡化難辭其咎。也就是說，我國目前環(huán)境問題的一個重大原因，來自于機制性的資源粗放低效高耗狀態(tài)，它涉及煤、電、油等能源耗用相關的制度安排問題，惡化著大氣、水源水流、生態(tài)環(huán)境，形成了經(jīng)濟、社會生活中危及人們生存質(zhì)量的不良傳導鏈條。比如：在我國一般商品比價關系和價格形成機制基本實現(xiàn)市場化之后，在國民經(jīng)濟中基礎能源這一命脈層面“從煤到電”（又會傳導到千千萬萬產(chǎn)品）的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關系與價格形成機制扭曲、非市場化狀態(tài)和由此引出的“無處不打點”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節(jié)能降耗背道而馳的增長模式和消費習慣，在現(xiàn)實的比價關系和利益相關性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節(jié)電、節(jié)水當回事！而節(jié)電、節(jié)水，在我國實際上就是節(jié)煤降污，就是抑制和減少霧霾。以首都北京為例，改革開放初期至今，民用電價格上漲了2倍多一些，但同期百姓“居家過日子”必須消費的蔬菜（如西紅柿、黃瓜、大白菜）價格卻是上漲了百倍以上！那么現(xiàn)實生活中，什么值得精打細算，什么幾乎可以忽略不計，不是再清楚不過了嗎？家庭生活中如此，企業(yè)方面，幾十年間用電與其他料、工、費的比價關系也同樣如此——可試想一下三十多年來企業(yè)工作人員差旅費支出水平的變化不也要高出電價上漲上百倍？利益對比的普遍情況，必然引導、影響企業(yè)、居民的能源消費習慣與行為特征，這是一種不容回避的基本事實。

我們面對這種傾向于粗放化、高能源消耗、高環(huán)境壓力因而可能發(fā)展過程不可持續(xù)的挑戰(zhàn)與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放。下一階段極有必要積極推進從資源稅改革切入、逼迫電力價格和電力部門系統(tǒng)化改革、并進而引發(fā)地方稅體系和分稅制制度建設來助益市場經(jīng)濟新境界的新一輪稅價財聯(lián)動改革。這一主題，其實過去已在若干角度上被方方面面所關注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開天窗說亮話”式的正面審視，沒有挑明并加以通盤連貫處理，亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時間表”式可行方案設計。

三、現(xiàn)實生活中政府、民眾兩方面存在“兩大悖反”，必須依靠配套改革中形成經(jīng)濟手段為主的長效機制來化解

我國現(xiàn)實生活中，存在兩大悖反現(xiàn)象：一方面，官方反復強調(diào)科學發(fā)展、包容性可持續(xù)增長，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關而形成經(jīng)濟手段為主節(jié)能降耗長效機制的改革，一拖再拖——如電力部門改革十多年前就已形成的“5號文件”，在關鍵的使電力產(chǎn)品通過競價入網(wǎng)機制回歸商品屬性，從而產(chǎn)生選擇性、競爭性的改革，寸步未動；另一方面，公眾對環(huán)境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環(huán)境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發(fā)一片反對聲浪，甚至有人會跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關系的經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式；上述這種政府、民眾兩大方面的悖反和荒謬狀態(tài)，導致“科學發(fā)展”、“生態(tài)文明”遲遲難以落地，顯然必須依靠著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全的改革設計，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解悖反，貫徹綠色發(fā)展戰(zhàn)略，從而把中國來之不易的現(xiàn)代化發(fā)展勢頭和仍然可能在相當長時期內(nèi)釋放的較高速發(fā)展和“升級版”發(fā)展的潛力，真正釋放出來。

為治理霧霾、促進環(huán)保，當然需要多種手段并用，但實話實說，節(jié)能降耗方面政府行政手段為主的選擇式“關停并轉”，雖仍然被反復強調(diào)，但其操作空間有限，僅適合為數(shù)不多的大型企業(yè)；以法規(guī)劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業(yè)，但如果以此為主來操作，且不說會受到環(huán)保機構必然遇到的“管理半徑”、“人員充足率”的制約，并且一定會產(chǎn)生為數(shù)眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發(fā)生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備較高的合意性。長期可靠、效應無誤、值得推崇的轉型升級出路和可充當主力的調(diào)控長效機制，是通過改革，以經(jīng)濟杠桿手段為主，讓本應決定性配置資源的市場力量充分發(fā)揮公平競爭中的優(yōu)勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產(chǎn)能擠出去，實際化解“兩大悖反”，進而引發(fā)出來一個綠色、低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展“升級版”，帶來藍天碧水和清新空氣。充分實行的這種杠桿調(diào)節(jié)一是全面的，即產(chǎn)業(yè)鏈上全覆蓋；二是“內(nèi)生的”，即生產(chǎn)者、消費者從自身利益出發(fā)產(chǎn)生節(jié)能降耗的動力；三是長效的，即是可持續(xù)、可預期的。

四、相關配套改革的一個關鍵和兩個要領

新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住可用時機推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭的改革。2014年12月1日起，全國煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，這正是抓住了我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，形成了新一輪稅、價、財聯(lián)動改革的關鍵起點。將資源稅從價計征的機制覆蓋到煤炭，將有望在今后的市場經(jīng)濟運行中進一步理順我國基礎能源比價關系，沖破利益固化藩籬，使充分反映市場供求關系的能源資源價格形成機制順應市場經(jīng)濟，在配合地方稅體系建設等財政體制深化改革任務的同時，成為一只威力巨大的看不見的手，在今后的市場經(jīng)濟運行中形成法治化框架下有規(guī)范性和可預期性的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段為主的制度體系與運行機制，促使全中國現(xiàn)已達6000萬個以上的市場主體（含微型企業(yè)和個體工商戶）和近14億居民，從自身的經(jīng)濟利益出發(fā)，根據(jù)市場信號和政策參數(shù)“內(nèi)生地”積極主動地節(jié)能降耗，企業(yè)會千萬百計開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術和產(chǎn)品，家庭和個人會注重低碳化生活，這樣群策群力以可持續(xù)的轉型發(fā)展打造“中國經(jīng)濟升級版”，促使國民經(jīng)濟與整個社會，走上一條可以越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。這時政府可做、應做之事，主要在于把握好兩個要領：第一，是掌握力度，于上述配套改革中使大多數(shù)企業(yè)在比價關系變化面前，經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局——可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是所謂應被淘汰的“落后、過剩產(chǎn)能”；第二，是當比價關系變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調(diào)整消費習慣，趨向于低碳化生活?？傮w上，如掌握好這樣的關鍵內(nèi)容和兩大要領，這個新時期必做的新一輪價稅財聯(lián)動改革就可望成功。

這種配套改革為當代中國迫切所需、勢在必行?？v有千難萬難，我們也應群策群力，攻堅克難，力求突破，這才不枉負我們從未如此接近的中華民族偉大復興的召喚，以及我們必須把握的十八屆三中全會后以全面改革實現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略機遇期。

2015-07-12

賈 康（1954-),男,著名財經(jīng)專家,財政部財政科學研究所研究員、博士研究生導師,經(jīng)濟學博士,全國政協(xié)委員、政協(xié)經(jīng)濟委員會委員,中國財政學會副會長,中國稅務學會、中國城市金融學會和中國改革研究會常務理事,北京市、上海市人民政府特聘專家,福建省、安徽省、甘肅省人民政府顧問,西藏自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)人民政府咨詢委員,北京大學、中國人民大學、國家行政學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學、天津財經(jīng)大學、江西財經(jīng)大學、西南財經(jīng)大學、西南交通大學、廣東財經(jīng)大學、首都經(jīng)貿(mào)大學等高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。1988年曾入選亨氏基金項目,赴美國匹茲堡大學做訪問學者一年。多次參加國家經(jīng)濟政策制訂的研究工作,主持或參加國內(nèi)外多項課題,出版多部專著,發(fā)表數(shù)百篇論文。多次受朱镕基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經(jīng)濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”)。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題的講解人之一。孫冶方經(jīng)濟學獎、黃達—蒙代爾經(jīng)濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規(guī)劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。2013年主編《新供給：經(jīng)濟學理論的中國創(chuàng)新》,發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟學研究院”和“新供給經(jīng)濟學50人論壇”（任院長、秘書長),并積極推動“PPP研究院”（任院長)等交流活動,致力于建設有中國特色的智庫和跨界、跨部門學術交流平臺。