銅陵市社會養老服務體系建設現狀分析與對策

汪婭婭

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

銅陵市社會養老服務體系建設現狀分析與對策

汪婭婭

（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

隨著老齡化程度的加深，銅陵市加大了社會養老服務體系的建設力度。但目前銅陵市社會養老服務體系建設仍存在養老服務政策法規不完善，執行不到位、養老服務供給總量不足，專業化程度低等問題。銅陵市養老服務體系建設問題的出現與其職能部門交叉管理、政策與資金支持不足，專業人員缺乏等密切相關。為此，銅陵市應加強組織領導，確保養老服務政策法規確實執行，建立居家養老服務的政策支持體系以及養老服務機構的管理規范，同時逐步完善社區養老功能，實現養老機構產業化發展，還應加強養老服務人員專業化建設，最終建立多層次多維度的社會養老服務體系。

銅陵市；社會養老服務體系；人口老齡化

社會養老服務體系建設是由養老服務主體、服務對象、服務內容、服務規范、運作機制等要素組成的系統工程，每個要素相互協調，共同承擔責任。2012年銅陵市政府制定了《銅陵市社會養老服務體系建設“十二五”規劃》，提出在“十二五”期間，基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系，滿足老年人多層次、多樣化的養老服務需求，讓老年人安享晚年生活，共享經濟社會發展成果。［1］

一、銅陵市人口老齡化情況及分析

銅陵市是人口較少但老齡化程度較高的城市，老齡人口不僅數量大，且增長速度較快。截至2013年底，全市老年人口達12.5萬，占總人口的16.74%，高于全國和安徽省平均水平。預計2030年左右，老齡化水平將達30%。

除此之外，銅陵市老齡人口中高齡、失能、空巢老人比重大。目前銅陵市80周歲以上高齡老人1.56萬人，占老年人口的12%，并以年均8.5%的速度遞增，增速是老齡化速度的近2倍；失能老人約3000人；老年人空巢率達到77%。老年人口高齡化加劇，家庭結構小型化以及大量空巢家庭的出現，需要他人照料的高齡老人和空巢老人越來越多，對養老服務的需求越來越大、要求也越來越高，加快發展社會養老服務體系建設迫在眉睫、任務艱巨。

二、銅陵市社會養老服務體系建設現狀

（一）初步構建了“政府購買服務，社區互助服務、社會志愿服務、市場有償服務”有機結合的居家養老服務模式

居家養老是將家庭贍養與社會服務優勢緊密結合的一種社會化的家庭養老形式。現代居家養老服務主體涉及到家庭、家族、鄰里、社會組織、社區、政府等。［2］從2006年開始銅陵市政府開始為市區中70周歲以上被列入低保救助對象且獨居的老年人以及縣城中70周歲以上、低保、獨居且失能半失能老年人購買居家養老服務。由政府通過購買社會組織服務的方式，提供每人每天1小時15元（低收入家庭半小時）居家養老服務，銅陵縣受助老年人享受每天2小時10元的居家養老服務。目前銅陵市城鄉共有1000名70歲以上困難老人享受了服務。

此外，市場在養老服務的提供中也扮演越來越重要的角色。2014年銅陵市建成12349養老服務信息平臺，目前已有600多家為老服務加盟商，依托信息平臺能夠更加全面的掌握老年人的養老服務需求，也將為老年人提供更加人性化、便捷的養老服務。

（二）社區養老基礎設施建設不斷加強

社區養老基礎設施是居家養老服務實現的前提，老年人豐富多樣的養老需求的滿足依賴于社區內的生活服務、醫療保健以及文化活動等設施的不斷建設與完善。截止到2014年底，銅陵市共建設9所城市社區老年人日間照料中心和106個老年活動室，其中城市社區老年人日間照料中心覆蓋率達到22.5%，老年活動室則覆蓋了城鄉55%的社區。

（三）機構養老方面，強化保障功能，引導社會力量參與

1.加強公辦養老機構建設，重點發揮托底保障功能

2010年銅陵市啟動社會福利基地建設項目，其中社會福利院、養老康復中心主體已完工，整個項目將于2015年8月完工。銅陵市政府還將社會養老護理院建設納入中央預算內投資計劃，計劃將銅陵市頤壽老年公寓辦公樓改造成收養失能半失能老人為主的護理院。在農村敬老院方面，強化建設，農村敬老院實現鄉鎮全覆蓋。

2.加大了對社會辦養老機構的扶持力度

2014年4月，銅陵市市政府出臺了《現代服務業專項資金管理暫行辦法》，對社會辦養老機構的資金等方面的優惠政策予以了詳細規定，明確社會辦養老機構床位享受0.8-1萬元的一次性建設補助，享受100元/ 月.人的運營補助，取得ISO服務質量認證的一次性獎勵20萬元。同時，延續以往的政策，對養老服務機構的水電氣以及稅費等方面予以減免。此外，根據安徽省省級民生工程要求，銅陵市將實施社會辦養老機構貸款貼息補助和養老機構綜合責任保險制度。

三、銅陵市養老服務體系建設中存在的問題及原因分析

（一）相關養老服務政策與法規不完善、執行不到位

首先，職能部門的交叉管理削弱了政策的執行力。雖然政府銅陵市政府早已設立推動養老服務建設的專業機構——老齡委員會辦公室，但它屬于銅陵市民政局的內設機構，很難履行對財政部門、人力資源等部門的指導、協調與溝通，一定程度上削弱了養老服務體系建設的執行力。其次，養老服務優惠政策落實不力。目前銅陵市在扶持社會辦養老機構建設方面，出臺了一系列優惠政策。但是養老機構在建設過程中要求減免的稅費以及配套費用，存在一定落差。目前銅陵市社會辦養老機構在建設過程中，仍然存在建房用地難、貸款融資難、優惠政策落實難等現象。最后，監督機制缺乏，導致政策落空。銅陵市養老服務發展政策僅僅是一些原則性規定，沒有確保政策實施的保障措施。養老事業雖由民政局牽頭，但因存在交叉管理等原因，再加上沒有建立強有力的落實監督機制，使許多政策不能落實。［3］

（二）養老服務總量不足

1.居家養老服務覆蓋范圍小且水平低

由于缺乏政策與資金支持，銅陵市享受居家服務補貼的老人數量僅為1000人，還有很多孤老優撫對象、失能、失智老人未能納入服務范圍，且補貼標準較低，一定程度上影響了服務質量。

在社區，養老服務更多是通過市場化的途徑供給。當前銅陵市老年人大多存在消費能力不足的問題，尤其是一些經濟收入不高的困難老年人，受經濟條件限制，無法獲取所需居家養老服務。另外，社區本身人力、物力有限，導致其能夠提供的福利性居家養老服務極其有限。

2.社區服務功能較弱

社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，銅陵市社會養老服務體系建設規劃中，將社區養老服務建設重點集中在了老年人日間照料中心和老年人活動場所與設施建設上。但是，目前銅陵市老年人日間照料中心覆蓋面僅為22.5%。現有的社區養老服務設施不能滿足日益增長的老年群體的需求，特別是老年人較為集中的老舊小區，養老服務設施改造難度較大；新建小區養老服務設施建設也存在規劃不完善、配套不到位的現象。此外，現有社區養老服務設施由于缺乏持續發展的必要條件，發揮作用并不理想，只起到了為老年人提供娛樂場所的作用。

3.養老機構接納能力以及功能不能滿足社會需求

首先，養老機構數量少，無法滿足老年人日益增長的養老需求。目前銅陵市每千名老人擁有床位25張，據安徽省省政府要求的“到‘十二五’末，每千名老人床位數達到40張”目標仍有一定差距。

其次，在功能布局上，缺乏中高檔次和醫養結合型的養老機構；公辦養老機構方面，部分農村敬老院存在消防、衛生等硬件設施建設不完備不達標等問題。社會辦養老機構方面，在建設過程中由于優惠政策難落實，發展較滯后。

最后，養老機構結構性矛盾突出。銅陵市養老機構建設，尤其是公辦養老機構功能與老年人需求脫節，導致當前銅陵養老機構結構性矛盾突出，一方面養老機構數量不能滿足老年人需求。另一方，銅陵市農村敬老院存在床位閑置、資源浪費現象，全市14所敬老院床位1400余張，空置床位810張，空置率達57%。

（三）專業化程度低

養老服務的專業化是社會養老服務體系的重要組成部分，其專業化程度直接決定養老服務的質量。目前銅陵市養老服務體系建設存在專業化養老服務人員隊伍建設滯后的問題，具備專業護理知識的養老服務人員比較缺乏。現有的養老護理人員整體知識層次較低、服務質量不高，目前，除市老年公寓等極少數養老機構有專業服務人員和開展專業培訓以外，一些養老機構特別是民辦養老機構，考慮短期利益多，對服務人員培訓投入少；同時，受經濟、社會地位等因素影響，養老護理人員隊伍穩定性差，經過培訓的服務人員流動性大。

四、對策建議

“居家養老、社區養老、機構養老”三種基本社會養老形式支撐起了社會養老服務綜合體系。銅陵市社會養老服務體系的建設應該是多層次多維度的。家庭、社區、養老機構是三個維度與平臺，通過建設形成政府、市場和社會、家庭的多層次養老服務體系。

（一）加強組織領導，確保養老服務政策法規確實執行

首先，養老服務體系建設涉及到財政、社會保障、國土資源等多個領域，養老服務體系建設的組織工作還需進一步加強，建議建立由發展改革委組織牽頭，各具體部門負責實行的組織領導工作機制。

其次，切實落實現有政策。養老服務政策的落實依賴于各養老主體的積極參與，因此，銅陵市民政局要確保各類型養老機構、社會組織、個人知曉相關政策，樹立尊老敬老風尚。為了提高養老服務政策的執行力，應該由發展改革委員會組織民政等部門細化優惠政策，明確減少額度，免去項目，并制定相應的實施細則與程序。

（二）建立健全居家養老服務的政策支持體系

銅陵市居家養老服務發展滯后原因是多方面的，但是主要原因是缺乏政策支持力度不足，因此解決現有居家養老問題的可行方法即完善現有養老保險制度并實行養老服務補貼制度，建立居家養老服務政策支持體系。養老保險制度的完善是社會養老服務體系建設的基本前提。未來養老保障不僅僅關注經濟保障，同時也應該重視服務保障與精神保障。其次，通過為就近照顧老人的家庭成員提供稅收以及購房優惠，鼓勵家人承擔居家養老服務責任。最后，可以考慮如果家庭成員照顧年邁的老人一定時間就可以免繳一定月數的社會保障費，對其所承擔的社會責任予以認同。［4］

（三）加強社區養老設施建設與維護，提升社區服務功能

一方面，應構建政府、社會組織、企業多方協同參與社區養老服務設施建設與維護的機制。只有依靠多主體建設養老服務設施，并依托社區進一步推進養老服務業，完善社區為老年人提供各項服務的的功能，才能逐步滿足老年人的日常生活照料、醫療保健、精神文化生活服務等需求。

另一方面，應建立健全社區養老服務資源整合機制。整合政府相關部門財力、物力資源，整合社區與駐區機構的的有關服務設施，整合社區內老年人自身力量，緩解社區養老基礎設施、服務不足問題。［5］

（四）發揮市場機制作用，培育多層次養老機構

目前銅陵市養老機構無論是數量上還是質量上與老年人的實際需求存在較大差距，與中國其他城市一樣，這種情況的出現與政府建設資金投入過少是密不可分的。根據發達國家與城市的經驗，養老服務產業化是是解決這一問題的有效途徑。當然，這是以政府加大對養老服務機構建設的投入為保障的。

具體來說，首先政府可以通過新建、擴建、改建、購置等方式增加養老服務設施，切實履行政府保障困難老人的的養老需求的責任。其次，可通過為企業提供建設或運營補貼，鼓勵民間資本參與專業化養老服務設施建設。鼓勵養老服務企業實現規模化、品牌化、連鎖式經營。［6］總體而言，應該引導社會各方力量參與養老服務業，形成政府宏觀管理、社會投資興辦、養老服務機構自主運營，按市場需求建立管理體制與運行體制。

（五）加強養老服務規范建設，提高養老服務水平

為了提高養老服務質量。首先，銅陵市政府應該強化管理。制定并完善銅陵市養老服務的準入標準，切實維護老人、機構的合法權益。在日常養老服務管理要加強監督檢查，通過檢查規范銅陵市養老服務的發展，保證養老服務機構設置的基本標準和條件符合國家政策要求，養老機構設施與具體的養老服務能夠充分滿足老年人的需求，尤其是一些特殊的高齡、失能老人。最終建立健全社會化養老服務評估、評審制度，構建服務質量監控體系，實現并加強對各類養老服務機構、居家養老組織的監督檢查。［7］

其次，銅陵市養老服務相關企業應基于行業利益自發成立專門的養老服務行業協會，這是做好養老服務業的一個非常重要途徑。有了行業協會，相關養老服務機構就有了良性互動的交流平臺，這一平臺不僅能夠提高各養老服務機構的服務質量，也有益于行業信用的形成并塑造良好的社會形象，最終實現社會化養老服務業的規范化與科學化發展。

（六）提高養老服務業管理及工作人員的整體素質

要提高養老服務業從業人員素質可以通過以下幾個途徑實現：首先是吸引高層次養老服務管理人員加盟。要在養老服務領域引入社會工作理念，開發相應的社工崗位，鼓勵專業社工和高等院校畢業生到養老服務領域工作。為了實現這一目標，要做大做強養老服務業，使其成為一個發展迅速的新興行業。只有這個行業具有良好的發展前景，有一定標準且是專業的，才能夠吸引優質人才。其次是通過培訓，通過分級、分專業，不斷地培訓，對現有人員按照專業養老服務人員的要求進行改造，從而提高服務能力和服務水平，形成專業化并且具備穩定性的養老服務隊伍。

最后要有保障，優厚的待遇是引進人才、留住人才的重要因素。應逐步提高養老服務人員的工資福利待遇，要定期評選和表彰優秀養老工作者，對其勞動給予應有的尊重與鼓勵。

［1］銅陵市養老服務業發展十二五規劃［EB/OL］.http：//www. tl.gov.cn/art/2013/6/17/art-2405-87372.html，2013-06-19.

［2］郭 林.民營資本參與養老服務體系建設的研究現狀與思考［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，（3）：33.

［3］周媛也.周德國外社會養老服務體系對我國的啟示［J］.湖南城市學院學報，2013，9（5）：55.

［4］魏文斌，李永根，高偉江.社會養老服務體系的模式構建及其實現路徑［J］.蘇州大學學報，2013，（2）：50-51.

［5］丁建定.居家養老服務：認識誤區、理性原則及完善對策［J］.2013，（2）：22.

［6］林亞芬，李堃.社會組織參與社會養老服務的困境與對策［J］.遼寧工業大學學報（社會科學版），2013，（6）.

［7］侯 非，秦玉婷,等.養老服務業標準體系構建策略與運行機制分析［J］.中國標準化，2013，（2）：40.

Analysis and Countermeasure of the Construction of Tongling City’s Social Pension Service System

Wang Ya-ya
（Tongling University，Tongling Anhui 244000，China）

With the deepening of aging，Tongling city has stepped up efforts to build the social pension service system.By analyzing the problems of Tongling's social pension services.Tongling city should strengthen organization and leadership，to ensure that the policies and regulations to implement the pension services，establish support system for home-based care services and strengthen the management of pension institutions，improve the function of community endowment，realize the industrialization development of pension institutions and so on.In the end Tongling city will set up a Multi-level social pension service system.

Tongling city；social pension service system；ageing

F127

A

1672-0547（2015)04-0056-03

2015-06-01

汪婭婭（1986-),女,安徽潁上人,銅陵學院財稅與公共管理學院教師,碩士,研究方向：社會保障理論與實踐。

銅陵學院2013年度校地合作產學研項目“銅陵市養老服務體系現狀調研及對策研究”（2013tlxyxdz004)。