延安新區建設“人口導入”的路徑及對策思考

申紅衛，王源，申小琳

（延安大學經管學院；延安職業技術學院，陜西延安716000）

延安新區建設“人口導入”的路徑及對策思考

申紅衛，王源，申小琳

（延安大學經管學院；延安職業技術學院，陜西延安716000）

延安新區建設源于拓展延安城市發展空間緩減老城擁堵和保護革命舊址及歷史文化名城。由于延安新區建設成本較低，所需資金有限，可以通過招商引資、積極引導民間資金參與等多種途徑予以解決，由此可得，延安新區建設的關鍵就是如何聚集人氣確保新區不會淪為“空城”，即“人口導入”的問題。根據導入難易程度和延安實際市情將導入人口分為農村流動人口、被安置居民戶和老城人口，他們均需較多的就業機會、較低的入住成本和完善的城市服務功能，所以，延安新區聚集人氣應緊緊圍繞這三方面采取有效對策措施。

延安新區；人口導入；就業機會；入住成本；服務功能

近年來，在中央加快推進城鎮化的背景下，國內的新城建設層出不窮，由此造成的負面影響已經引起全國上下的廣泛關注。雖然延安新區建設與國內其他地方的新城建設相比，呈現出明顯特征，不能把延安的新區建設與國內其他地方的新城建設混為一談，但是，面對各界關于延安新區建設的擔憂和質疑，鑒于國內十幾座“鬼城”的前車之鑒，延安新區建設必須審時度勢，選擇適合的建設路徑，采取有效的對策措施，以確保新區建設這一惠民工程實至名歸。

一、延安新區由來

1、拓展延安城市發展空間緩減老城擁堵的需要

延安屬于典型的線形城市，在三山合圍的山崖底部，延安城區密集地分布在一個"Y"字形的三條主川道中。延安市區地形最為寬闊的東川最寬處也不足一公里，長度卻超過了20公里。而地形更為狹長的南川，最寬處只有200米，只有兩三條馬路的寬度。延安36平方公里的城區（包括河道面積）目前容納近了50萬人口，人口密度接近北京、上海，達到每平方公里1.47萬人，“局部超過了北京和上海的人口密度”。延安的人均建設用地僅為72平方米，遠低于國家標準。一般城市半徑每增加1公里，可增加的建設用地在1萬畝以上；而延安的城市半徑每增加1公里，只能增加建設用地不足700畝。由于地形狹窄，延安市區不少路段還只能單行，僅為2車道，寬度僅約10米。據有關數據顯示，目前延安全市機動車飽有量已高達38.4萬輛，并且“約一半集中在中心市區，交通堵塞問題十分突出”。①拓展新的城市空間迫在眉睫，然而特殊的地形地貌特征使得延安面臨一地難求的局面，最后不得不削山造城。因此，延安新區建設源于延安先天不足老城擁堵，核心就是要降低老城人口密度。

2、保護革命舊址和歷史文化名城的需要

延安是國務院首批公布的歷史文化名城，全國愛國主義、革命傳統和延安精神三大教育基地，延安市區分布著168處革命舊址，其中13處被列入國家重點文物保護單位。然而，據當地官員介紹，不少革命舊址周邊環境在城市建設中遭到破壞，不斷被吞沒、侵占、擠壓和蠶食，就連延安的“地標”寶塔山，也被城區密密麻麻的高樓大廈所遮擋，人們心目中的“巍巍寶塔山”難以再現。“這一現狀，與革命圣地的地位極不相稱，與發展紅色旅游的要求有很大差距”。保護革命舊址和歷史文化名城迫在眉睫，然而受制于延安特殊的市情，保護的難度和壓力不斷增大，最后不得不削山造城。因此，延安新區建設源于保護革命舊址和歷史文化名城，核心也要解決老城擁堵、降低老城人口密度。

2011年12月召開的延安市第四次黨代會上，延安市決定實施“中疏外擴”、“上山建城”的城市發展新戰略，通過“削山、填溝、造地、建城”，將用10年時間，最終將整理出78.5平方公里的新區建設面積，在城市周邊的溝壑地帶建造一個兩倍于目前城區的新城?！?】

二、延安新區建設“人口導入”的路徑選擇

國內外新區建設成功的經驗表明，新區建設的關鍵是資金和“人口導入”。首先看資金問題，與國內其他地方的新城建設相比，延安的新區建設成本較低，所需資金有限。一是延安新區在荒山野嶺修建，土地征收成本較低；二是拆遷和安置數量有限，拆遷補償和安置成本較低；三是延安新區與老城直線距離最近的只有幾百米，新區建設用水、用電及物資運輸等的成本也相對較低【2】。而且所需建設資金還可以通過招商引資、積極引導民間資金參與等多種途徑予以解決，目前，已與科創、雨潤等知名企業集團達成投資意向，與建行、農行等33家金融機構達成貸款意向78億元，資金運作正常。加之延安的財政狀況一直比較好，即便為了給新區建設籌措資金，動用少量財政或形成少量政府債務，也不會使延安債臺高筑，更不會拖垮延安財政?？傊?，延安新區建設資金不存在問題，那么就剩下“人口導入”的問題，這也是聚集人氣確保新區不會淪為“空城”的關鍵。因此，延安新區建設應緊緊圍繞“人口導入”這個核心。

1、抓住城鎮化這個契機，將農村流動人口整合到新區

城鎮經濟發展需要大量勞動力投入，許多農村勞動力選擇進城務工，以此來增加家庭收入，改善家庭生活狀況。還有一部分農村家庭，為了讓自己孩子接受與城鎮孩子同等的教育，也選擇了舉家進城。但是，由于高昂的房價和過高的住房貸款限制，使得他們大部分人沒有辦法在城里購買自己的住房，只能租住別人的房子，找不到歸屬感。而且，這部分進城的農村勞動力大部分沒有專業技術特長，只能從事一般性的體力勞動工作，雖然在同一座城市，但是工作地點經常變動，穩定性較差，加之，目前我國農村社會保障還不健全，他們也找不到安全感。即便如此，他們也不愿意放棄進城務工的收入和受教育的資源，正因為他們沒有歸屬感和安全感，所以他們也不愿意放棄農村的耕地和住房，最后不得不選擇農村城市兩頭跑的“兩棲式”生活，成為名符其實的農村流動人口，形成規模龐大的農民工隊伍。

這些農村流動人口不僅要忍受“城市病”之痛苦，還要忍受惡劣的生產經營居住條件和環境以及長期與親人分離的痛苦，他們入住新區的傾向性最大，也是最容易被導入新區的人口。對于這部分流動人口，只要有較多的就業機會、較低的入住成本和較完善的城市服務功能，他們就會選擇入住新區。同時，為了消除農村流動人口徹底離開農村的后顧之憂，還應加快完善農村社會保障體系的步伐。

2、借助安居工程，將被拆遷戶、山體居民、受災群眾安置到新區

由于新區建設需要拆遷一部分居民戶的住房，這些被拆遷戶需要安置，新區山體原來的居住戶以及受災群眾均需要安置。

根據規劃新區安居工程將先行安置被拆遷戶、山體居民、受災群眾，但是他們需要安置并不等于一定會入住新區，否則國內就不會出現那么多“空城”了。這些被拆遷戶、山體居民、受災群眾的原居住地大多數在城區或城郊，加之，他們還可以得到拆遷補償款或損失賠償款，經濟狀況總體好于農村流動人口家庭的經濟狀況，所以他們入住新區的傾向性小于農村流動人口入住新區的傾向性，他們會在入住新區和入住老城之間進行比較選擇。只有當新區具有比較優勢時，他們才會選擇入住新區，而這些比較優勢同樣也體現在就業機會、入住成本和城市服務功能方面。

3、充分利用新區的地形優勢，吸引老城人口入住新區

延安新區是出于根治延安先天不足老城擁堵瘧疾、保護革命舊址和歷史文化名城的需要而建設的，一旦建成，市級和區級行政中心及部分醫院、學校、銀行、企業將整體搬遷到新區。但是新區僅僅吸納農村流動人口、被拆遷戶、山體居民、受災群眾以及這些搬遷單位的職工及其家屬，只能在一定程度上緩減老城擁堵狀況，要徹底根治老城擁堵瘧疾，還需充分利用新區的各種優勢吸引老城人口。

就目前來看，與老城相比新區的最大優勢就是地形優勢，延安新區是通過平山填溝制造出的四周環山的盆地，四周的山體是阻擋風沙揚塵的天然屏障，廣闊的新區建設面積給人一種身處草原的感覺，仿佛置身傳說中的世外桃源。新區的這些地形地貌特征對長期忍受線型、狹長、擁堵、壓抑的老城人口無疑極具魅力，但是要把這種魅力變為對老城人口的吸引力，最終轉化為老城人口入住新區的動力，是以完善的城市功能、舒適便捷的生活環境和較多的就業機會為前提的，其中舒適便捷的生活環境和較多的就業機會在一定程度上依賴于城市服務功能的完善程度。

除此之外，為了最大限度地發揮新區吸納人口的功能，徹底根治老城擁堵瘧疾，新區還需吸引那些高收入、高消費人口。這部分人不會太在意入住成本和就業機會，他們最在意的是生活的舒適程度和便捷程度，新區優越的地形地貌特征和60%以上的綠化率，再加上高檔住宅區、別墅區和功能齊全的高級休閑娛樂會所，將會是他們不二的選擇。因此，新區建設應該規劃高檔住宅區、別墅區和功能齊全的高級休閑娛樂會所以吸引這部分高收入、高消費人口。

三、延安新區建設“人口導入”的對策建議

如上所述，不論是整合農村流動人口，安置被拆遷戶、山體居民、受災群眾，還是吸引老城人口，均需較多的就業機會、較低的入住成本和完善的城市服務功能，所以，延安新區聚集人氣“人口導入”的有效對策應從這三方面入手。

1、較多的就業機會

因為新區首先建成的是一期工程，之后還有二期、三期工程以及后續的完善工程，這些工程項目會提供大量的體力勞動就業崗位，比較適合農村勞動力就業，也就是說，農村流動人口入住新區之后，就業不存在問題。然而這些工程項目提供的崗位中，體力勞動崗位居多，勞動強度較大，對于被拆遷戶、山體居民、受災群眾而言，不一定樂意接受這樣的體力勞動就業崗位。因為，無論是經濟條件，還是生活狀況，他們都優于農村流動人口，可能會要求勞動強度相對較低、工作環境相對舒適和工資待遇較好的就業崗位，所以，要解決這部分人口的就業問題，還需大力發展服務業，重點是生活性服務業。理由是生活性服務業對從業人員的知識水平和專業技能要求相對較低，勞動強度不高，待遇不錯，能夠滿足這些被安置居民的就業需求。同時，生活性服務業的發展，不僅可以解決這些被安置居民的就業問題，還可以為老城入住新區的人口提供更多的就業機會，而且還可以完善新區的城市服務功能，提高新區百姓生活的便捷程度和舒適程度，進而擴大新區的比較優勢，增大新區對各收入階層人口的吸引力。

2、較低的入住成本

不論對于農村流動人口、被拆遷戶、山體居民、受災群眾而言，還是對于老城人口而言，最主要的入住成本應該是購房成本。因此，降低新區入住成本的關鍵應降低新區購房成本，針對目前延安居民購房的實際困難，應從以下三方面入手克服購房困難。一是控制新區房價，據有關人士透露，新區土地成本價不足老城四分之一，新區房價應遠遠低于老城房價，為了避免房地產商故意炒作以獲取超額利潤，相關部門應有效控制房價，使盡可能多的人買得起新區住房；二是放寬住房貸款限制，使得入住新區的各收入階層人口均可以低成本的享受住房貸款；三是政府應創新性地提供政策支持和優惠，對于那些暫時沒能力支付購房首付款的人，想方設法讓他們提前住進自己將要購買的新區住房。

3、完善的城市服務功能

農村流動人口之所以不愿意呆在農村，是因為他們要么想增加收入以改變家庭當前的生活狀況，要么想讓子女接受更好的教育以改變下一代人的生活狀況，總之他們不滿意農村現有的生活服務功能，說明他們在意城市服務功能。因此，新區整合農村流動人口必須要有較完善的城市功能。被拆遷戶、山體居民、受災群眾原居住地大多數在城區或城郊，與農村流動人口相比，他們更在意便捷舒適的生活環境，即更在意完善的城市服務功能。對于現在居住老城的人口而言，即便新區的地形地貌特征魅力巨大，沒有更加便捷舒適的生活環境，沒有完善的城市服務功能，他們也不會選擇入住新區，換言之，老城人口入住新區的前提條件是完善的城市服務功能。

醫療、教育、交通、通信、商業等各方面配套設施建設，是培育和完善城市服務功能的重要方面。根據規劃新區一期工程包括醫療、教育、交通、通信、商業等配套設施建設，具體包括市民服務中心、老城一家較大的醫院搬遷、新區第一小學和第一中學、小區幼兒園、社區服務中心、連接新老城區的6條道路等，其中連接新老城區的6條道路已經啟動實施，市民服務中心醫院、中學、小學已列入先行實施的計劃盤子。培育和完善新區城市服務功能，還需要進一步完善新區道路管網及公共交通系統建設等微觀和操作層面的規劃，改善新區交通環境，提高交通發展承載能力，支持產業發展和滿足居民出行需求，這一點對飽受延安老城交通擁堵之苦的老城人口非常重要。培育和完善新區城市服務功能，不僅需要各個層面的規劃，更需要政策引導和各方支持。從規劃、土地、財政、信貸等政策上，支持新區的產業發展。省、市政府以補助、貼息、擔保等多種形式支持縣（區）產業發展的各類產業發展和調整的專項資金安排，要重點向新區傾斜。根據新區建設各個階段的特點，制定完善吸引各類產業的各項優惠政策和融資政策。如對新區產業發展實行一定的稅收優惠，增加新區財政稅收留成，給予重點產業一定的資金支持，以及用地優惠政策等，發揮政策導向作用，吸引更多的社會投資和國際投資來共同發展【3】。如建立三大教育培訓機構和國家級石油文化博物館等。

[1]王樂文.中疏外擴上山建城[N].新農村商報,2012-10-17（B8）.

[2]徐長玉.延安新區建設的經濟學思考[EB/OL].新華網陜西頻道,2013-10-11.

[3]王行偉.沈陽經濟區新城建設的路徑思考[EB/OL].人民網經濟,,2011-12-8.

The Path and Countermeasures of“Population Lead-in”in the Construction of Yan’an New District

Shen Hongwei,Wang Yuan,Shen Xiaolin
(Economics School of Yan’an University;Yan’an Vocational and Technical College,Yan’an Shaanxi 716000)

The construction of Yan’an new district heads from expanding the development space of Yan’an to reduce congestion and protection of the site of the revolution along with the famous historical and cultural city.In view of low cost and limit funds required,the construction of Yan’an new district can be solved in a variety of ways such as investment or actively guiding the private capital to participate.Therefore,the key to the construction is how to gather popularity to ensure that new area will not be reduced to“empty city”,namely“population lead-in”.According to the degree of difficulty to lead-in and the actual situation of Yan’an,the population can be divided into rural migrants, placed objects and old population.They are all required to more jobs,low occupancy cost and perfect service function. Thus,effective measures should be taken closely around the three aspects to gather popularity in Yan’an new district.

Yan’an new district;population lead-in;employment opportunity;occupancy cost;service function

F299.21

A

1674-6198（2015）02-0029-03

2015-3-26

陜西省社科基金項目“陜北農地流轉模式、路徑及對策研究——基于社會保障視角”（項目編號：13D297）和陜西省教育廳基金項目“農村保障體系視角下陜北農地流轉制度創新研究”（項目編號：12JK0170）的階段性成果。

申紅衛（1975—）,女,陜西省米脂縣人，延安大學經管學院經濟學副教授，延安大學經濟管理學院政治經濟學專業碩士研究生,研究方向是福利經濟學與社會保障；王源（1980-），男,陜西延安人，延安職業技術學院網絡中心，講師；申小琳（1981-），女,陜西米脂縣人，延安職業技術學院公共教學部，講師，數學與應用數學專業。