行政院農村復興委員會組織職能探究

王軍

(廣州大學華軟軟件學院，廣東 廣州 510990)

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行政院農村復興委員會組織職能探究

王軍

(廣州大學華軟軟件學院，廣東 廣州 510990)

20世紀30年代，南京國民政府設立行政院農村復興委員會以挽救日益嚴峻的農業危機。作為政府主導的全國農業建設機構，農村復興委員會內部設置經濟、技術、組織三部，各司其職，召集了大批農業專家和社會名流，其組織結構體現出政府恢復和發展農村經濟的決心。但是農村復興委員會組織本身存在重視經濟忽視組織缺陷，而農業建設涉及經濟、政治、文化等諸方面，最終其主導的農業建設以失敗告終。

農村復興委員會；農村建設；組織缺陷；失敗

南京國民政府時期，面對日益嚴重的農村危機，為“減除農民疾苦，調劑農村金融，增加農民生產”，[1](P1)南京國民政府決定成立農村救濟委員會(后改名農村復興委員會)，隸屬于行政院。農村復興委員會作為全國性統一機關，成為由政府主導的總領全國農村建設的大本營，并在各地設立分會，形成全國規模的統一的農業建設機構。

一、農村復興委員會機構成立

在以農立國的中國，農民約占全國人口的80%，農業的好壞關系農民生計及國家存亡。“而近年來，我國農村經濟，加速崩潰。農業產物，日見衰落。”鑒于國內農業衰落情形與農業的重要地位，政府“若不設法救濟，國家前途危險將不堪設想”。行政院提出救濟農村一案，“擬組織委員會，籌議救濟辦法”。[1](P3)1933年4月13日，國民政府行政院國務會議決定設立農村復興委員會，以救濟農村建設農業，并任命汪精衛為委員長。4月25日，國民政府聘任錢新之、李銘、陳光普、虞洽卿、劉鴻生、史量才、榮宗敬、徐新劉、唐壽民、李四光等36人為農村復興委員會會員。5月5日農村復興委員會應運而生。

農村復興委員會作為總領全國農業建設的最高機構，總部設于南京，以行政院院長汪兆銘(精衛)為委員長(實際以農村復興委員會秘書處主任彭學沛承委員長之命處理本會一切事物)，行政院各部部長、各委員會委員長為當然委員，并聘任工商界人士為委員。農村復興委員會開會時，“有關系各部得派次長一員出席，其他各部部長、各委員會委員長、各省省政府主席、各直屬市市長、行政院秘書長、政務處處長得隨時出席參加”。[2](P27)由于農村復興委員會吸收了行政院各部門的“一把手”(如行政院副院長兼財政部部長宋子文、內政部部長黃紹宏、實業部部長陳公博、交通部部長朱家驊、鐵道部部長顧孟余等均為農村復興委員會當然委員)，可以有效吸收行政院內部各職能部門權力，打破行政院內部權力壁壘，為農村建設提供權力源泉。由于農村復興委員會只是政府內部“設計及推動機關”，[3](P15)并不負責具體計劃的執行，為保證其議決事項得到執行，規定“由行政院執行之”。[1](P10)農村復興委員會機構的設置充分表明政府救濟農業的決心。

農村復興委員會不負責具體計劃的實施，但可以“派員視察并輔助各項計劃之實施”，[2](P28)以保障農村復興委員會做出的各項決策得到切實履行。另農村復興委員會在各省設立分會，稱為農村復興委員會某省分會，“分任調查、建議及推行事宜”。[1](P13)農村復興委員會各省分會設立于省政府內，“委員由省政府主席就學術機關之專門家，當地農民銀行以及實業界中遴選人員，薦請行政院農村復興委員會委員長聘任之。省政府主席、民政廳廳長、建設廳廳長、財政廳廳長為當然委員。省政府主席為當然委員長”。[2](P27-28)以保證農村復興委員會各省分會制定的各項措施得以切實執行。

行政院成立農村復興委員會致力于排除農村復興之一切障礙，并加強各農業機關的聯系，以達到復興農村的終極目標，但同時又規定極力保持行政院系統之完整，“原有主管機關者，交主管機關辦理；無主管機關者，應設法使之歸入現有行政系統中”。[1](P13)這使得農村復興委員會在行政院系統內部處于沒有實權的尷尬地位，一方面農村復興委員會處于總領全國農業建設的領袖地位；另一方面由于實際權力由行政院系統各部掌握，新成立的農村復興委員會處于有名無實的地位。如何有效調動政府各部門為農村建設服務，成為農村復興委員會發揮農村建設領袖地位的關鍵環節。

二、農村復興委員會人員構成及各部職能分析

農村復興委員會作為南京國民政府內部重要的農業建設機構，在行政院系統內部設立中樞機關，并在各省成立其分支機構，形成了全國規模的農業建設組織。農村復興委員會作為南京國民政府統治相對穩定時期成立的新的組織系統，不可避免地面臨來自原有組織體系的挑戰。因此對農村復興委員會的人員構成和各部職能的分析，成為考察該組織能否協調政府內部各部門關系，勝任建設農村重任的關鍵。

1.農村復興委員會人員構成

組織系統由首腦(即領導者)、職能機關、具體的工作人員。在只講人情、不講法律的中國，個人的經驗與經歷遠比規章制度和法律條文要有實際影響力。我們有理由相信，具體負責執行事項的有思想的人，要比規章制度有待完善的政府機構更具有現實價值。因此，作為設計及推動各項決議的農村復興委員會各部委員，成為關系政府救濟農村成否的關鍵。

農村復興委員會由時任行政院院長的汪精衛倡議成立，并由其擔任最高領袖。汪精衛對農村復興委員會寄予厚望，并以行政院內部各部部長，各委員長為農村復興委員會當然委員，吸收行政院實權人物進入農村復興委員會，以行政院作為農村復興委員會的堅強后盾，希望借助農村復興委員會可以“集中朝野力量，充實金融，改良技術，發展交通，調劑糧食。期于抗戰為鞏固后方之途，于剿匪收釜底抽薪之效”。[5](P39)

農村復興委員會內部各組成員作為該組織的主體成員，具體負責各項計劃的制定與落實。而作為領袖的汪精衛由于身兼行政院院長一職，這就決定了其不可能事必躬親，具體事宜有賴農村復興委員會各組委員。農村復興委員會各組人員構成情況，就成為考察該組織各項計劃能否適應實際情況，各項措施能否順利推行的關鍵。農村復興委員會經濟組、技術組、組織組各組成員情況見表1。

通過分析農村復興委員會各部委員名單，不難看出，其中雖不乏政客，但吸收不少經濟界人士和熱衷于農業建設的進步人士。在表1所列42名委員中，31人有過留學經歷，接受過良好的國外文化教育，占總人數的74%，未接受國外教育的人員中不少也接受過高等教育，且絕大多數委員來自于經濟發達的沿海地區，可以看出，“所聘委員，均為海內賢豪，經濟專家”，[1](P13)農村復興委員會網羅了一大批學術和政治精英。

農村復興委員會吸收了大量農業專家組織規劃農村建設。經濟組委員長張公權、技術組委員長翁文灝、組織組委員長吳鼎昌均為有海外留學背景學者型人才，三人均以經商或學術著名而后入仕，在金融界和政界皆頗有影響，可以起到有效調合農村復興委員會內部政客和學人之間的矛盾，使農村復興委員會發揮最大的作用。而且三人任職農村復興委員會期間均為40余歲，正值盛年，三人擔任各部委員長益于減少農村復興委員會決策的失誤。

經濟組委員多經濟專家和有實力的大資本家，其中楊端六、唐有壬、錢新之等人均為有實力的銀行家，章元善、彭學沛、顧孟余、徐新六、馬寅初等人為著名經濟學家，榮宗敬、劉鴻生、虞洽卿等人均為實力雄厚的大資本家。陳翰笙則為華洋義賑會領袖，本人曾有過詳細具體的農村調查經驗，其加盟農村復興委員會可協調政府與民間救農組織的關系。各委員多為熟悉經濟規律和資本運作的專門人才，并且有陳翰笙這等致力于農村建設且對農村有深入調查研究的學者，南京國民政府集合了一大批經濟型學者和民族資本家致力于恢復發展農村經濟。

技術組成員多農村技術型人才。葛敬中、鄒樹文等人皆為農業技術專家，譚熙鴻、謝家聲是著名農業理論家，李四光為地質土壤勘測做出過杰出的貢獻。眾多在農業改良和推廣方面做出杰出貢獻的農學家被吸收進農村復興委員會技術組擔任改良種子和土壤、紡織病蟲害、改進農具和水利等工作，救濟瀕于破產的農業社會。

表1 行政院農村復興委員會經濟、技術、組織三組成員統計表

資料來源：根據徐友春主編《民國人物大辭典》(石家莊：河北人民出版社，1991年版)、《第一次大會記錄》(《農村復興委員會會報》，1933年第1期)整理而成。

組織組系農村復興委員會內部實行農村自治之機關。因為農村自治涉及政府層面的制度制定和農民自身的貫徹執行，不僅需要政治人物的大力支持，更需要有文化與能力的高素質的農民階層，故組織組委員不僅有石青陽、王曉籟、許世英、陶希圣、黃慕松等一眾政客負責處理協調農村自治過程中出現的政府與農民個體的矛盾事宜，還有張伯苓、羅家倫等研究適應農村的教育方式，以提升農民素質適應農村自治制度。

可以看出，南京國民政府對于農村復興委員會寄予厚望，農村復興委員會不失為當時政府組織的全國性農村建設最高機構。農村復興委員會以行政院院長汪精衛為委員長，掌握最高決策權，一方面可以使農村復興委員會享有至高權威，保證決策被切實執行；另一方面，汪精衛自任農村復興委員會最高首腦并安排親信擔任農村復興委員會內部各部委員(如褚輔成、陳公博、許世英、石青陽、顧孟余、郭春濤等皆汪精衛親信)，汪氏以農村復興委員會作為加強自己政治影響力的工具。

2.農村復興委員會各部職能分析

行政院院長汪精衛為達到復興農村的目的而設立行政院農村復興委員會，以求達到集思廣益、合理配置資源、提高勞動生產率的效果。農村復興委員會根據復興農村的總目標并結合我國農業實際狀況，分為經濟、技術、組織三組，并于地方各省設立分會，按職能組織分工，承擔相同職能的人員組合在一起，實行專業分工，提高工作效率，初步形成全國規模的農業復興與建設機關。

農村復興委員會委員長汪精衛掌握該組織最高權力，負責農村復興委員會的總體運行，尤其是協調指揮農村復興委員會內部各組之間的工作以及農村復興委員會與行政院的關系，以便農村復興委員會的各項措施得到很好的落實。委員長下設秘書處，負責處理組織日常事務，遇有重大事項向委員長請示，經委員長同意后有權處理。由于委員長汪精衛身兼行政院院長職，政務繁忙，故農村復興委員會政務多由秘書處處理。委員長所統轄的農村復興委員會內部分經濟、技術、組織三組，是農村復興委員會主體部分，為具體負責決議農村問題之機構，成為農村復興委員會的核心機關。

農村復興委員會經濟組具體負責農村金融和農產品價格調劑問題。關于農村金融問題，農村復興委員會經濟組計劃每省設一合作指導委員會，指導各縣之合作社，加強農民的合作，克服單個農民力量的薄弱。并建議每省設一農民銀行，省中各地盡可能范圍分設農民銀行，為農民提供短期貸款。關于農民銀行及指導合作進行事宜，得由本委員會設專門委員會協助實業部及各省政府督促進行。關于農產品價格調劑問題，農村復興委員會經濟組計劃成立專門委員會，就絲茶米麥棉五項，研究生產費、稅率、生產量、需要量、運費、建議農產價格之調劑辦法。

技術組的主要任務是“改良農產品，增進生產，并設法供給關于技術上種種之需要”，[1](P10-12)為農村復興提供技術支持，故技術組工作重心在于改良農產品，增進生產，并設法供給關于技術上種種之需要。另外，技術組在創立新農業區，建立農業發展的新模式方面多有創新。

組織組系農村復興委員會內部實行農村自治之機關，以“因地制宜，不增加人民負擔，選拔素孚眾望的自治人才”[1](P12-13)為原則，成立農村自治區，具體貫徹落實農村自治事業，尤其注重民眾教育、衛生、保衛等方面的宣傳培訓，為復興農村提供政治和思想保障。

農村復興委員會之下，在各省省政府內設立分會，分任調查、建議及推行事宜。委員長由省政府主席擔任，并以省政府內部各實權部門為當然委員，以便各分會擁有建設農村事業的實際權力。各分會委員由“省政府主席就學術機關之專門家，當地農民銀行及實業界中，遴選人員”。[1](P8)農村復興委員會各省分會由地方精英分子組成，并由省政府主席擔任最高首腦，可見農村復興委員會重要組成部分的各省分會為各地方機構建設農業的最高機構。

總體上看，農村復興委員會內部經濟、技術、組織各組各有分工，互為補充，“技術組責任是改良農產品，增進生產，并設法供給關于技術供給之組織。經濟組主要討論農村金融問題與農產品價格調劑問題。組織組則討論農村自治問題”。[6](P250)并在各省設立分會，使其機構遍及各地，成為覆蓋全國的農村建設機構，以達到復興農村的最終目的。

三、 農村復興委員會組織機構評析

以農村復興委員會總領全國農業建設，南京國民政府掀起了政府層面農業建設的高潮。但是從長遠來看，這次農業建設運動并未能挽救農村衰敗的命運。這里固然有戰爭因素的破壞，但其存在的體制問題更值得我們思考。

1.農村復興委員會自身缺陷

農村復興委員會不僅擁有農業建設的最高權力，而且有眾多的專家學者為其服務，農村復興委員會不愧為最高農業建設機關。但其存在嚴重缺陷，限于財政壓力，政府在經費上拿不出資金設置服務于農村復興委員會的專門機構，故規定農村復興委員會只是作為“行政院內之設計及推動機關，而非執行機關，一切計劃都由主管機關執行”。[7](P168)并且農村復興委員會內部缺乏科學有效的考核和激勵機制，考核是檢驗目標是否達成的最好方法，而缺乏激勵機制則使各部門委員喪失工作積極性。這樣一來，農村復興委員會的許多農業建設措施，在實施中未免大打折扣。

經費問題實為制約組織機構發展的重要因素，限于南京國民政府的財政壓力，農村復興委員會的經費來源成為考察農村復興委員會發揮實效的重要條件。農村復興委員會所需各項經費得“由行政院支給”并且“實報實銷”，農村復興委員會所需“郵電費即由行政院支給，此外，調查費、招待費、書籍費、印刷費、夫馬費等由行政院核定范圍實報實銷”。[8](P1)農村復興委員會“委員、專門委員均為義務職”適當時“酌支夫馬費”，[9](P57)“如無特別需要時，以不添設機關不增加經費為原則”，[8](P1)以杜絕該機構出現貪腐，但是由于政府對于農村復興委員會活動經費的嚴格限制，也導致其在農村建設中出現經費緊張引起的活動受限。許多職能部門限于經費，日常工作上不能維系，何談開展復興農村的宏偉大業，許多富有智慧的建議在具體執行時大打折扣甚至遭到曲解。

鄉村建設作為一個系統工程，各種改革措施與各項職能部門需要配套進行，這就要求政府擁有足夠資金用于農業建設的實驗和農業機構的設置，并且各項有關機構和資金得到有效的配置，才會實現農業建設的最終目的。總之農村復興委員會可以發揮的實際影響力有限。

2.對農村復興委員會的評析與思考

行政院農村復興委員會詳細調查農村各方面實際情況，并提出有針對性的解決辦法，對農業金融、農民苛賦、農村災害等諸多方面均提出有建設性的解決方案，并且充分團結民間農業團體組織，借鑒其有益的經驗教訓，利用其資金技術，把民間團體吸收進農村復興委員會內部，以最大限度實現政府救助農業和建設農村的目標。

但是由于農村復興委員會“并不是想把一切有關農業的事物自己來辦，只想做點推動聯絡的工作，所以工作范圍只限于調查、研究、設計。所有調查、研究、設計的結果，仍舊送各主管機關參考并分別實施。現在因為經濟有限，所以工作方面，不能大規模推行”。[10](P45)農村復興委員會可以發揮的作用很有限，許多卓有成效的農業計劃尚在襁褓，未能落實執行。

國民黨四大元老之一的李石曾對于南京國民政府農業建設的看法，大致可以看作農村復興委員會的農業建設指導思想，他認為農村建設應“以生產為首要，其他關于農村自治、教育、衛生等，均為次要。除注重生產以外，其他農村的問題，不能達到復興農村的目的，本來農村問題不是政治問題，而是經濟問題”。[11](P232-233)農村復興委員會把主要精力放在對于農村經濟的關注。這一點在農村復興委員會組織設置上也可以體現出來。

在1933年5月5日農村復興委員會成立大會上，擔任經濟、技術、組織各部委員的43人中，經濟組有21人，技術組8人，組織組14人。不難看出，農村復興委員會經濟組人員占總數近二分之一，而且經濟組人員多榮宗敬、劉鴻生、虞洽卿這樣實力雄厚的金融大鱷及張公權、章元善等享有盛名的經濟專家，可以說，經濟組在人員構成上為農村復興委員會各部中第一大部門。經濟組最能符合政府救濟農村經濟，減輕財政開支的要求。同時技術組和組織組的設置，為提高農產品收獲量和貫徹農村復興委員會決策執行力度，從根本上為繁榮農村經濟服務，或者可以說技術組和組織組的設置是為了經濟組更有效的工作，是為經濟組的附屬。無論是從人員構成還是機構功能設置上，農村復興委員會無不體現出以恢復和發展農村經濟為中心的農業建設思想。

然而農村建設，不是一方面的問題。農村是一個復雜的社會，社會是整個的，不是零散的。要改造農村社會需要通盤統籌，只重視農村金融，忽視農村衛生、教育、技術改良、農村政治建設等諸多方面，“犯了頭痛醫頭，腳痛醫腳的毛病，”[12](P169-170)農業建設難以取得突破。雖然農村復興委員會考慮到農業建設的復雜性和整體性，把經濟、教育、衛生、政治、技術等方面置于統一整體，但在具體實行時，由于農業經濟建設相對來說方面周期性短，易出成績，而且最能體現政府農業建設的思想和初衷，而農民教育、農村衛生、農村自治、農產品技術等方面涉及面廣，難以短期內有所成效。故農村復興委員會在制定和設計農村政策時，重視經濟建設，輕視其他方面的改進，農業建設取得的農村整體進步成效十分有限。

“農村破產即國家破產，農村復興即民族復興，而復興農村必有整個之計劃，專管之機關，腳踏實地，循序漸進，不足以課事功而收實效。”[13](P25)鑒于我國農村建設的任務和責任重大，需要全社會、全國人民集中精力和財力，才會實現農業建設的勝利。農村復興委員會為主導的農業建設運動只能是政府限于財力和時間短缺進行的一次不成熟的嘗試。

[1]本會設立之經過[J].農村復興委員會會報,1933，(4).

[2]修正農村復興委員會章程[J].農村復興委員會會報,1933，(1).

[3]農村復興委員會工作進行原則案[J].農村復興委員會會報，1933，(1).

[4]汪精衛.汪院長邀請各委員來京開會電[J].農村復興委員會會報，1933，(5).

[5]石青陽.臚陳復興農村意見請采擇案[J].農村復興委員會會報，1934，(1).

[6]蔡翔,孔一龍.二十世紀中國通鑒[M].北京：改革出版社，1994.

[7]彭浩徐.復興農村的開場計劃[J].農村復興委員會會報，1933，(5).

[8]行政院農村復興委員會設立推行委員會案[J].農村復興委員會會報，1935，(9).

[9]穆湘玥.復興農村提議四項[J].農村復興委員會會報，1934，(1).

[10]褚輔成,錢永銘.救濟農村芻見[J].農村復興委員會會報，1934，(1).

[11]農村復興委員會最近工作狀況[J].農村復興委員會會報，1934，(8).

[12]李石曾.復興農村需注意農民生產[J].農村復興委員會會報，1933，(5).

[13]申光.怎樣改進我們的鄉村[J].農村經濟，1934，(5).

Exploration of the Organizational Functions of the Rural Revival Committee in the Administrative Department

WANG Jun

(Software College，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510990，China)

In the 1930s, the Nanjing National Government established the Rural Revival Committee in the Administrative Department to save the increasingly serious agricultural crisis. As a leading national agricultural construction organization, the Rural Revival Committee set up three sections as economy, technology and organization, which gathered a large number of agricultural experts and celebrities. Its organizational structure reflects the government determination to restore and develop the rural economy. But the Rural Revival Committee itself had the defect of attaching great importance to the organization for economic and neglecting others. As the agricultural construction involved the aspects of economy, politics and culture, finally the agricultural construction it guided ended in failure.

the Rural Revival Committee; rural construction; organizational defect； failure

2015-09-16

王軍(1986-)，男，河北衡水人，歷史學碩士，主要從事中國近現代史研究。

K263

：A

：1008-469X(2015)06-0099-06