農民市民化的障礙分析和路徑選擇

戚金鋒

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065)

農民市民化的障礙分析和路徑選擇

戚金鋒

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065)

農民市民化作為城鄉一體化的一個階段，是社會發展的必然趨勢。但目前農民市民化不僅面臨制度性障礙，還包括非制度性障礙。政府應通過改革戶籍制度和土地制度，破除制度性障礙這一硬性因素;并加快新農村產業引入和社區建設，實現農民職業非農化及地域環境城市化:最終實現農民地域、身份、職業和生活方式的轉變。

農民市民化;障礙因素;角色轉化

在城市化進程中，農民的市民化問題成為我國近年來廣泛討論的議題。隨著現代化、工業化、城市化的浪潮，農民由傳統形式的角色不斷向現代意義的市民轉變，我國也采取政策方針促進農民的市民化發展以及解決農民市民化中所出現的問題。農民市民化作為城鄉一體化中的一個階段，是社會發展的必然趨勢。透徹了解農民市民化的內涵，深入分析農民市民化進程中的障礙，找出合理有效的解決對策是加快農民市民化發展進程，實現城鄉一體化的關鍵。

一 相關概念的界定與內涵

我國學者對農民市民化的探討不斷加深，但對于農民、市民及農民市民化的內涵和概念還沒有形成統一的標準和達成共識。對農民、市民及農民市民化的界定決定著農民市民化的障礙分析視角和實現路徑選擇。

(一)農民、市民

給“農民”這個概念下一個準確的定義并非易事。在外國對于農民的定義也有不同，一是“Farmer”是指從事經營農場的人;一是“Peasant”主要是從事農業生產的人。前者相應于商人、漁民等職業人而言，與本文所述農民內涵具有較大差異，而后者雖表示從事農業生產的人，但相較中國農民的內涵相對簡單。在我國古代著作中，《谷梁傳·成公元年》:“古者有四民。有士民，有商民，有農民，有工民?！保?］將農民與士、商、工同列，這也與古代將農業作為一大主導相關。在《顏氏家訓·勉學》中:“農民則計量耕稼，商賈則討論貨賄。”［2］指出農民是以耕地種田為生的。在古代意義上，農民是從事農耕之人，在性質上與官員、商人等都是屬于有所經營生活對象的人，然而在地位上卻是屬于較低地位的。針對農民市民化這一議題，本文將農民定義為:具有農村戶口，在傳統鄉村中成長，從事農業勞動生產或者與農業勞動生產有關的農村人口。

“市民”的定義最早要追朔到古希臘時期和古羅馬時期。當時對于市民的界定是以是否擁有公民權為主，是區別于外來移民的一種方式，也是擁有國家特權的一種標志。隨著公民權利的普及，公民相對自由城市公民也擁有基本的居住權、受教育權、財產權等，市民已轉變為現代意義上的概念。對于“市民”的界定，在我國也由來已久，在古代典籍中有“山民樸，市民玩，處也”;“自東華以北，并不禁夜，從市民行鋪夾道以居，縱博羣飲”等提法。筆者根據前人的研究成果，將市民界定為:長期生活居住在城市市區及其范圍內，具有非農業戶口并從事非農業生產為主，擁有城市文化的人口。

(二)農民市民化的內涵

關于“農民市民化”，是我國學界針對城市化而提出的，對于其內涵也有不同的界定。對于農民市民化的內涵，有以下幾種觀點:葛正鵬認為農民市民化“不是讓所有農村人口遷移到城市，而是要讓所有人口，無論居住在城市還是農村，都能享受現代文明生活”［3］的一個過程。楊風認為“農民市民化是指在人口城市化進程中，農民在地域、職業、身份、權利、生活方式等各方面由農村人口轉化為城市人口的一種過程和狀態，其間伴隨著價值觀念、思維方式、生活方式和行為方式的異化”［4］。袁曉燕認為農民市民化“泛指農民逐步向市民轉化的過程”［5］，并包括兩方面內容，一是戶口和職業的轉變，二是生活方式和思想觀念的轉變。李凌從以“家庭”生產模式來界定農民的內涵并認為農民市民化是“農村‘勞動力池’與城市‘勞動力池’的差異逐漸減小的過程。”［6］姜作培認為農民市民化指的“是在我國城市化進程中，借助于工業化的推動，讓世世代代生活在農村的大部分農民，離開土地和農業生產活動，進入城市從事非農產業，其身份、地位、價值觀念及工作生活方式和交際方式向城市市民轉化的經濟社會過程?！保?］綜合上述觀點，筆者結合前文對“農民”和“市民”概念的定義，認為農民市民化是指在現代社會發展下，借助城市化的進程通過改變地域環境(由農村轉移城市或將農村變為城市)、并更戶籍身份(由農業戶口轉為非農業戶口)、轉換職業(由從事農業生產到從事非農業生產)等，最終實現農民思想觀念、生活方式、行為方式、社會組織形態由農村傳統文化范式轉化為城市現代文明范式的社會發展過程。同時，在我國要全面實現農民市民化，地域、戶籍、職業并非必然，農民意識轉變為城市意識才是關鍵。

二 農民市民化進程中的障礙分析

在我國，農民市民化程度不高，進程緩慢，歸根究底，存在著難以逾越的障礙因素，這些障礙在現階段是較為明顯且難以克服的，本文主要從制度性和非制度性兩個方面對其分析。

(一)非制度性障礙因素

在農民市民化的過程中，并非單純地在地域、職業、戶籍上的轉變，更多地是如何使農民以一種市民的心態生活。而其生活方式、思想觀念、自身素質等構成了農民市民化過程中的非制度性障礙。

1．思想觀念障礙。長期以來，城鄉二元結構給城市和農村造成了極大的分歧與對立，并影響著市民與農民的思想觀念。從農民角度，以親戚關系建構起來的鄉村組織形態使得農民習慣于熟人社會的結構。農民看重幾代人甚至是幾十代人建構起來的地緣、親緣關系，人際關系網絡成為農民思想觀念上難以逾越的障礙。從市民角度，以“城里人”自居，享受著優雅的社會環境，優質的公共服務，良好的就業條件等，使得市民產生了一種優越感，也對進城的農民產生了厭惡情緒。他們認為農民進城破壞了城市整潔，增加了城市負擔，搶奪了市民福利，增加了城市的不安全因素等。

2．利益需求障礙。城市化進程中，既得利益與潛在利益分配的需求使農民對市民化產生了排斥。城鎮化、新農村建設、農村新型社區建設中，通過土地征收和土地流轉等形式得到的征地補償和土地收益，促使農民“堅守土地”。同時，農村政策的不斷優化，農民基本生活得到保障;土地收益、鄉鎮企業分紅、農村孩子受教育補貼等，都使得農民不愿放棄農業戶口，享受著利益分配所帶來的好處。還有一部分農民習慣了簡單的鄉村生活，擔心自己無法與城市融合，認為進入城市就意味著失去了房屋、田地等“固定資產”。成本收益的簡單對比，凸顯出農民對于市民化的遲疑態度。

3．信息獲取障礙。由于自身條件的限制，城市的就業、教育以及福利等信息獲取及有效利用，都給農民融入市民造成了巨大的負擔和困難。雖然，一些農民不斷地涌入城市務工，但是在城市中，生活在社會底層的仍然是來自農村的農民工，農民地位始終與市民身份存在著不可逾越的鴻溝。缺乏親戚、朋友，沒有幫扶、相助，使得農民融入城市完全靠著苦力和運氣。經有關統計顯示，在農民外出務工中，近八成的農民選擇在本省地區務工，跨省的少之又少，即便跨省，也是成群結隊地盲目尋工。信息獲取的障礙，使他們無法了解城市地區的用工供求狀況，這也形成了農民對城市、對市民化的茫然。

4．自身素質障礙。長期生活在農村之中，文化水平有限，思想觀念傳統，生活方式隨意化，行為方式粗俗性形成了農民自身素質的障礙。根據四川省的一項調查顯示，四川省外出務工人員中，經過崗前培訓的勞動力人居工資性收入達到4 800元，而未經過培訓的人均收入僅為3 300元左右。［4］文化、技能制約著農民的提升，這也說明農民在城市中缺少能力上的競爭性。在農村，法律法規、交通規則、社會管理匱乏;隨地吐痰、亂扔垃圾、聚眾吵鬧、踐踏草坪等習慣較為嚴重。如何實現農民在自身素質上與城市的社會環境對接才是農民市民化最根本的要素。

(二)制度性障礙因素

在農民市民化進程中，除了非制度性障礙的影響，制度性障礙同樣是重要的。制度性障礙因素是阻礙農民市民化的硬性因素，只有識別這些因素才能找出對策，解決問題，實現農民市民化。

1．土地流轉制度上的障礙。社會的發展，技術的進步使得農業現代化進程不斷加快，農村剩余勞動力不斷增加。國家為適應現實需要，不斷放開而實施農村土地流轉政策，也借此促進城鎮化發展，合理配置社會人力資源。然而，土地流轉制度卻無形中成為農民市民化的障礙。一方面，農村土地流轉所帶來的農民土地權益的流失風險，如變相剝奪農民土地產權、改變土地用途等而造成土地價值下降等，引起農民對賴以生存的土地權益流失的恐慌，使得農民仍繼續以土地作為其“生存財產”，以農村地域范圍作為其“生存基地”;另一方面，土地流轉在轉移農村剩余勞動力上顯得“力不從心”，反而引起農民時刻“牽掛”其農村土地而阻礙著農民向市民化轉變的決心。所以，依靠土地流轉等制度來推進農民地域轉移，進而實現農民市民化的路徑是行不通的。

2．戶籍制度上的障礙。自從1958年我國實施城鄉二元戶籍制度以來，公民被分為城市戶籍與農村戶籍兩種身份，也使得農民與市民之間形成了社會屬性差異，造成“一種社會兩種身份”現狀。由于戶籍的原因，大大限制了農民進城務工的機會，阻礙了農民的平等就業，同時還限制了農民向城市的自由流動，間接剝奪了農民享受現代化生活的權利。另外，戶籍使城市居民與農民享受著不同的福利待遇，農民享受不到市民的“特權”，一定程度上阻礙了農民向市民化前進的步伐。國務院發布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，調整了戶籍遷移等政策，在一定程度上削弱和減少制度造成的障礙，但要真正實現農民市民身份的無差異化，仍需要不斷努力，進一步完善各方面的制度。

3．就業制度上的障礙。城市化的發展，越來越多的農民進城務工，城市就業壓力的不斷增大，而農民本身整體職業技能素質不高，很大一部分農民在進入城市之后找不到工作，加大了其融入城市的難度?，F在城市對農民進城務工的就業政策也使得其難以進入正常城市就業體系中，往往只能以清潔工、保姆、流動商販、建筑工人、垃圾收集等社會底層和邊緣職業，更難以體驗到相應的社會保障。甚至還有一些企業對農民制定歧視性政策，比如明確表明不接受農村戶籍人員等。有些地方政府也以維護城市文明和城市發展為由，出臺一些抵制外地農村人口進程的規定。一系列就業制度的限制，無疑成為農民進城獲取非農職業、實現職業轉換的巨大障礙。

4．教育制度上的障礙。教育制度存在的事實性不平等，更限制了農民市民化的進程。戶籍制度的二元化促使了義務教育的二元化，義務教育的二元化直接造成進城務工的農民子女難以在城市享受平等的受教育權，甚至農民子女在城市入學的機會都被剝奪?，F行教育制度之下，政府給予的教育經費和教育補助局限于當地學生，外地學生進入本地學習并不能享受平等待遇，即外地與本地、農村與城市未建立義務教育階段財政轉移銜接機制，而出現類似情況。如此，進城務工農民子女在收入難以保障的情況下，不得不接受高昂借讀費來上學的事實，同時，考試等政策又限制了學生參加中、高考的機會，只能返回原籍，這對于想要進入城市，實現市民化的農民而言，實現障礙是不言而喻的。

同時，城市住房制度、社會保障制度、生育制度等也在一定程度上存在著農民市民二元結構差異，也構成著農民實現市民化的制度性障礙。

三 實現農民市民化的路徑選擇

通過對“農民”“市民”以及“農民市民化”內涵的界定，分析在農民市民化進程中我國當前所面臨的制度性與非制度性障礙，筆者認為，我國的農民市民化道路應實現地域環境城市化、戶籍界限統一化、職業產業的非農化，并在此過程中不斷伴隨著農民思想觀念、生活方式以及行為方式的文明化，最終實現農民市民化。

(一)加快農村新型社區建設，營造現代城市環境，實現農民地域上的市民化。在農民市民化的進程中，提到最多的就是農民進入城市，在城市中長期居住以此實現市民化。實現農民長期居住在城市僅靠農民涌入城市是不可行的，但要實現農民居住在城市環境中是可以實現的。首先，在社會主義新農村建設中繼續加快農村新型社區的建設。農村新型社區要以現代化城市的標準進行建設，在建設中配備城市化醫療設施、體育文化設施、教育設施等公共服務，以城市化的硬件設施來裝備農村新型社區，將農村新型社區建設成為小型的現代化城市標準，營造出現代城市環境，使農民儼然生活在城市的環境之中。其次，對于青年農民進城務工者，有能力、有意愿在城市生活的，自由選擇在城市中居住，其它在新農村建設下的新型社區中的農民，同樣可以享受城市環境以及城市所帶來現代氣息和氛圍。最后，通過加快中小城市和城鎮化建設，擴大小城市的規模，推進城鎮化發展，完善中小城市的基礎設施建設，以滿足接近現代化大城市的標準。大城市、擴大化的中小城市、城鎮化、農村新型社區，這些同樣具有現代城市的標準與環境，使得農民擁有自主選擇的權利，給農民的市民化道路拓寬了渠道。這樣，一方面解決了農民大量涌入城市造成的交通、就業、住房等方面的問題。另一方面，建設農村新型社區，將城市“搬到”農村，使農村變為城市，實現“農民”向“市民”地域上的轉化。

(二)推進制度和政策上的創新，完善保障體系，實現農民身份上的市民化。加快農民市民化，要推進制度和政策的創新，建立農民市民化的保障體系。首先，戶籍制度創新是突破口。戶籍制度的改革與創新不是一蹴而就的，而是循序漸進的。在不斷對戶籍管理松動的基礎上，采用國際通用的戶籍慣例，將公民常住和穩定工作作為戶籍的界定，實行以長期居住地劃分城鎮戶口和農村戶口，以穩定職業劃分農業戶口和非農業戶口，消除農民與市民身份和地位上的差異。抑或采取取消戶籍二元劃分，全國公民統一使用中國公民戶口，保證農民與市民一體化、統一化，以此來打破戶籍壁壘。其次，改革土地制度是關鍵。對于農業用地，原來小片區田地、板塊耕地的劃分已不適應現代農業的發展，耕地的規模化、機械化是現代農業的發展方向，將耕地集中實行規模化，由農民自主入股或流轉，通過土地經營分紅或者流轉收益獲得收入，使農民從土地上解放出來。對于宅基地和集體建設用地的非農用土地，通過政府征地等渠道自由選擇處理方式，并以此獲得土地收益和土地補償。再次，就業制度的改善是農民市民化的“催化劑”。文化水平的限制、職業技能的匱乏、城市不公平待遇、競爭的不平等阻礙著農民城市就業。建立公平公正公開的競爭準則、一體化的勞動力市場、合理性的就業機制是解決農民就業問題的前提。打破城鄉之間不公平的就業限制，將勞動力市場統一化，實行勞動力供求雙方雙向選擇，使農民在城市中以平等的身份參與就業。另外，建立農民崗前技能培訓機制，提供勞動力市場信息平臺，為農民提供就業咨詢等以提高農民就業率。最后，還要完善社會保障制度與教育制度等，并在住房、財政、生育等制度上與之配套并加以完善，為農民市民化提供保障。

(三)加快城鎮與新農村的產業引入，劃分產業結構，實現職業上的市民化。根據我們對“農民”和“市民”的定義，農民是以從事農業生產為主，而市民是以從事非農產業為主，要實現農民向市民化全面轉化，還需完成職業上的突破。首先，對產業的引入。在農村新型社區這個“新城市”中主要以農業產業為主，現代城市是以工業化為主，就要依靠政府、社區居民、企業以及社會組織對新型社區的扶持。通過政府引導中小型企業入駐新農村，為居住在農村新型社區的居民提供一份穩定的非農產業的工作，使社區“新市民”人人有工作、人人有收入;同樣在中小城市中招商引資，吸引大中型企業，使居住的“老市民”和“新市民”都有穩定的工作，既不會造成就業壓力，也不會降低工資水平。同時，現代化城市的產業不斷向第三產業發展，中小城市和新農村發展也需要服務業。比如餐飲業、運輸業、旅游業都可以在農村新型社區內設點發展。其次，調整產業結構。新農村之下，農業規模發展，由企業承包統一經營，不會影響社區居民的生活，還能提供就業機會，并且此時的就業人員也不再是從事農業生產的農民。對于工業產業，規劃工業發展規模，以不破壞生態環境為底線，合理地發展工業，同時逐步提升第三產業中信息產業的發展，將農村新型社區以及中小城市逐步與大城市接軌，使“新市民”在職業選擇上多樣化、技術化、專業化，以實現真正的職業轉變，擁有“市民”工作。

(四)加強宣傳教育工作，營造城市文化氛圍，實現角色引導、角色轉變、角色認同。農民市民化還要靠主觀因素的實現，即農民思想意識、行為習慣、生活方式、價值觀念等的轉變。而這其中需要經過政府、市民和農民共同努力來完成的。首先，由政府主導加強農民市民化的宣傳，引導和倡議社會各界積極配合農民實現市民化。在農民進城務工、新農村社區建設、中小城市發展以及城鎮化建設中以積極的態度面對，采取主動的方式推動城市化發展和農民的市民化以實現農民市民化的角色引導。其次，市民與農民之間建立溝通。一些市民認為農民帶給他們了就業、住房、交通、社會治安等方面的壓力而因此反感農民、看不起農民。殊不知，從歷史角度來看，現代的城市都是由農民一磚一瓦建造起來的，現在的市民的祖上都是由過去的農民轉化過去的。市民應該糾正和轉變觀念，對農民的身份加以認同，支持和幫助他們實現角色的轉變。最后，農民自身素質的提高。農民自身文化知識水平的提高可以通過學習和培訓實現，還應注重下一代的文化教育，提高農村文化教育普及率，以達到或接近現代城市水平。價值觀念和行為習慣是農民在農村長期以來形成的，其轉變是需要一定時間的，但是只要農民愿意以文明人、文化人的態度接受自己，將自己的角色認同為城市市民，那么就完全可以實現轉變。另外，新農村社區的“新市民”也需要社區組織、社會非營利組織以及社區委員會等加以引導、規范，并逐步實現現代文明的轉變。

結語

城市化進程當中，農民市民化是一個不可阻擋的趨勢。農民市民化道路充滿著障礙與艱辛，這也需要社會力量的全力支持，共同努力加快農民市民化。自從十六大提出建立農村社區到十八大對新農村建設的要求，旨在加快農村現代化、城市化的發展，使農民實現地域上的市民化;十八屆三中全會提出進行戶籍改革，各地也陸續公布改革方案，這也為農民實現在戶籍上的市民化增加了動力;國家不斷對農村農業問題加以解決，規模化集約化的農業發展，使更多的農民擺脫農耕生活，鼓勵農民在職業上實現市民化;農民的思想觀念、生活習慣、行為方式等的轉變也都被納入了社會主義精神文明建設當中，同時在教育、社會保障等政策中均有體現?？傊r民市民化進程是社會發展趨勢，是城市化進程的重要議題，也是我國全面進入現代性的必經之路。

［1］春秋谷梁傳［EB/OL］．［2014－10－24］．http://gj．zdic．net/archive．php?aid=2739．

［2］顏氏家訓·勉學［EB/OL］．［2014－10－24］．http:// gj．zdic．net/archive．php?aid=14174．

［3］葛正鵬．“市民”概念的重構與我國農民市民化道路研究［J］．中國科技財富，2004(11):64．

［4］楊風．人口城市化進程中農民市民化研究［D］．成都:西南財經大學，2008:39．

［5］袁曉燕．城市化進程中的農民市民化問題淺探［J］．資料通訊，2005(1):4．

［6］李凌．農民市民化的新界定及對傳統農民市民化的評析［J］．現代商業·廣角，2012(22):274．

［7］姜作培．“農民市民化”制約因素及突破思路分析［J］．浙江社會科學，2003，11(6):95．

〔責任編輯:許 潔〕

Obstacle Analysis on Farmers’Citizenization and Countermeasures

QIJinfeng
(Institute of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610065，Sichuan，China)

Citizenization of farmers，as an important issue in the process of urbanization，is an irresistible trend of social development．Yet the current development of farmers’citizenization are faced with obstacles both institutionally and non-institutionally．Reforms in the household registration system aswell as land system are needed to break the institutional obstacle;importance also needs to be attached to the introduction of new-countryside industries and construction of rural communities as so to realize the non-agriculturization of farmers and the urbanization of the rural environment，ultimately achieving the all-round shift of rural citizens’living environment，social identity，profession aswell as living styles．

citizenization of farmers;obstacle;change of role

C913.9;F291.1

A

1671－5365(2015)03－0073－06

2014－10－24

戚金鋒(1988－)，男，河南上蔡人，碩士研究生，主要從事政府行為與政策分析研究。