推動(dòng)地方立法與時(shí)俱進(jìn)夯實(shí)治蜀興川法治基礎(chǔ)

·四川省人大常委會(huì)副主任、黨組副書(shū)記 張東升

法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”四川作為西部?jī)?nèi)陸省份，要與全國(guó)同步，全面建成小康社會(huì)，科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展任務(wù)十分繁重。中共四川省委高瞻遠(yuǎn)矚，針對(duì)我省改革和轉(zhuǎn)型過(guò)程中的各種矛盾和挑戰(zhàn)，出臺(tái)了《四川省依法治省綱要》。當(dāng)前，治蜀興川厲行法治已經(jīng)成為全省上下的普遍共識(shí)，依法治省、建設(shè)法治四川正在成為全省人民共同參與的生動(dòng)實(shí)踐。

立法是推進(jìn)法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，也是法治四川建設(shè)的重要保證。四川省人大常委會(huì)設(shè)立30多年來(lái)，始終把地方立法工作擺在重要位置。截至2014年7月，共制定地方性法規(guī)261件、廢止63件，批準(zhǔn)成都市和民族自治地方自治條例、單行條例148件。這些地方性法規(guī)涉及我省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面，對(duì)于促進(jìn)四川各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展，提供了有力的法制保障。30多年的立法實(shí)踐，使我們深切體會(huì)到：做好地方立法工作，必須把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，把保障和服務(wù)四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為根本任務(wù)，把四川基本省情和實(shí)際需要作為根本依據(jù)，把維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，把科學(xué)立法、民主立法作為根本途徑。這些重要經(jīng)驗(yàn)，在今后工作中要繼續(xù)堅(jiān)持并不斷豐富和深化。

實(shí)踐在發(fā)展、改革在深入。當(dāng)前，四川改革和發(fā)展站在新的歷史起點(diǎn)，這就要求我們結(jié)合已有的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極思索如何從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在地方實(shí)踐的高度，遞進(jìn)觀念、攀升境界，實(shí)現(xiàn)立法“升級(jí)”，為引領(lǐng)和保障改革發(fā)展、促進(jìn)法治四川建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法制支持。

突出立法地位，以立法引領(lǐng)改革推動(dòng)發(fā)展

地方性法規(guī)是重要的制度資源。建設(shè)法治四川，客觀上要求把立法手段用活用好，把立法資源用足用夠，通過(guò)立法把黨的主張和人民意愿上升為國(guó)家意志，用法律制度凝聚社會(huì)共識(shí)，引領(lǐng)改革發(fā)展。為確保我省在2020年前形成與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的法治建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，省人大常委會(huì)依法作出《關(guān)于深入推進(jìn)依法治省的決議》，以地方立法的形式推動(dòng)省委依法治省的決策部署，成為全省人民的共同意志。

欲有善治，必有良法。國(guó)內(nèi)外的法治實(shí)踐充分證明，用法治方式推進(jìn)改革，既能確保改革決策的合法性和正當(dāng)性，又能爭(zhēng)取多數(shù)群眾的理解和擁護(hù)，為改革決策提供極大的民意基礎(chǔ)和動(dòng)力支持。四川省人大常委會(huì)自覺(jué)把立法工作放在全面深化改革的大格局中去謀劃，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)，以完善五年立法規(guī)劃（2013-2017）為切入點(diǎn)，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)建議，將改革發(fā)展迫切需要、立法條件比較成熟的立法項(xiàng)目列入規(guī)劃，確立了7大類92項(xiàng)立法任務(wù)。

堅(jiān)持在法治的軌道上推進(jìn)改革。從“先破后立”到“先立后破”，立法與改革同頻共振。在改革開(kāi)放初期，改革者 “先破后立”，勇于突破維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的法律制度或政策框框。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，必須堅(jiān)持依法辦事，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措。從2014年3月開(kāi)始，我們按照“確保改革于法有據(jù)”的要求，安排部署對(duì)我省2013年底以前制定或批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行清理，全面查找、梳理與改革發(fā)展不相適應(yīng)的地方性法規(guī)。各項(xiàng)工作正在有序進(jìn)行，待清理結(jié)束，省人大常委會(huì)將依照法定程序?qū)Σ贿m應(yīng)改革發(fā)展的法規(guī)進(jìn)行修改或予以廢止。

四川省人大常委會(huì)副主任、黨組副書(shū)記張東升在地震災(zāi)區(qū)看望慰問(wèn)群眾。

完善立法機(jī)制，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

以往部門(mén)主導(dǎo)立法，往往突出行政管理，帶有濃厚的部門(mén)色彩。《四川省觸電事故處理?xiàng)l例（草案）》進(jìn)入立法程序后，審議中對(duì)觸電事故責(zé)任認(rèn)定及賠償問(wèn)題上存在重大分歧，歷經(jīng)六次審議，均未提交常委會(huì)表決，最終擱置審議成為廢案，浪費(fèi)了大量立法資源，教訓(xùn)很深刻。近年來(lái)，我們著力加強(qiáng)立法制度建設(shè)，不斷完善地方性法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制、起草機(jī)制、調(diào)研論證機(jī)制、公眾參與機(jī)制和審議機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范立法流程，完善立法技術(shù)規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，搞好立法統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，防止部門(mén)利益法制化，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。

《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》是全國(guó)首部有關(guān)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的地方性法規(guī)，也是我省人大主導(dǎo)立法的典型。省人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源保護(hù)委員會(huì)組織條例草案起草，并向常委會(huì)提出議案。常委會(huì)在審議過(guò)程中，多次組織常委會(huì)組成人員深入街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組開(kāi)展調(diào)研，面對(duì)面傾聽(tīng)群眾呼聲，把省委的決策部署和廣大人民群眾的愿望很好地結(jié)合起來(lái)，并通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法律意志。常委會(huì)還開(kāi)通熱線電話，在電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體上廣泛聽(tīng)取行政管理相對(duì)人的意見(jiàn)。四川日?qǐng)?bào)網(wǎng)論壇兩日內(nèi)相關(guān)熱帖點(diǎn)擊率超過(guò)10 萬(wàn)次，收到意見(jiàn)和建議數(shù)百條。網(wǎng)友評(píng)價(jià)是“創(chuàng)新型立法的一大進(jìn)步”。條例草案數(shù)易其稿，將單向的“行政管理”演變?yōu)樯鐣?huì)共同參與的“公共治理”，最終獲得省人大常委會(huì)高票通過(guò)，成為一部社會(huì)公約，得到全社會(huì)的自覺(jué)遵守。

近年來(lái)，我們緊緊圍繞省委的重大決策部署，緊盯重大改革事項(xiàng)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和依法治省，聚焦推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保障民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)和文化大發(fā)展大繁榮等重點(diǎn)領(lǐng)域，開(kāi)展立法工作。如制定出臺(tái)全國(guó)第一部有關(guān)政務(wù)服務(wù)工作規(guī)范化、制度化運(yùn)行的地方性法規(guī)——《四川省政務(wù)服務(wù)條例》，首次將政務(wù)服務(wù)納入法治軌道。該條例通過(guò)“兩集中、兩到位”促進(jìn)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)，提高辦事效率，減少行政審批事項(xiàng)，初步解決了行政審批“門(mén)難進(jìn)”“臉難看”“事難辦”的問(wèn)題。

（左）四川省人大常委會(huì)副主任、黨組副書(shū)記張東升視察四川電信中國(guó)西部信息中心。

（右）四川省人大常委會(huì)副主任、黨組副書(shū)記張東升在基層調(diào)研。

轉(zhuǎn)變立法觀念，努力推進(jìn)科學(xué)立法

“內(nèi)腦”加“外腦”，充分發(fā)揮專家智囊作用。專家學(xué)者立場(chǎng)、利益和觀點(diǎn)相對(duì)超脫,能夠較為客觀公正地對(duì)待立法中涉及的各種利益關(guān)系。在人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)上，重視“內(nèi)腦”決策與“外腦”謀事相結(jié)合，積極籌劃建立立法咨詢專家?guī)旌土⒎ㄔu(píng)估協(xié)作基地，并制定出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。在今后的立法工作中，各專門(mén)委員會(huì)和辦事工作機(jī)構(gòu)將充分發(fā)揮好咨詢專家?guī)旌驮u(píng)估協(xié)作基地的作用，為切實(shí)提高立法質(zhì)量服好務(wù)。

我們堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，問(wèn)計(jì)于民，進(jìn)村開(kāi)展專題調(diào)研、入戶收集居民建議、開(kāi)會(huì)聽(tīng)取各方意見(jiàn)、上網(wǎng)架設(shè)民意平臺(tái)……凡此總總，進(jìn)一步增加和拓寬了社會(huì)各界參與立法的渠道。在制定《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》過(guò)程中，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和辦事工作機(jī)構(gòu)先后組織召開(kāi)三十多次社會(huì)各界人士參加的座談會(huì)，聽(tīng)取了小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位等利益攸關(guān)方和省人大常委會(huì)組成人員、省人大代表、專家學(xué)者的意見(jiàn)，面向全社會(huì)收集意見(jiàn)建議600余條，在凝聚各界智慧的基礎(chǔ)上，最大化地平衡各方利益和訴求，形成“最大公約數(shù)”。高度重視在立法中發(fā)揮人大代表作用，通過(guò)邀請(qǐng)代表參與起草和審議等多種形式，聽(tīng)取代表的立法意見(jiàn)、建議。如修訂《四川省酒類管理?xiàng)l例》，就是由四川宜賓代表團(tuán)在人代會(huì)上提出立法議案后，常委會(huì)將其列入立法計(jì)劃，進(jìn)入人大自主立法程序。

抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，注重立法精細(xì)化。通過(guò)加強(qiáng)調(diào)研，引入前評(píng)估、后評(píng)價(jià)機(jī)制等方式，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，精準(zhǔn)立法重點(diǎn)難點(diǎn)，細(xì)化科學(xué)應(yīng)對(duì)之策，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性。村鎮(zhèn)供水覆蓋四川90%以上的區(qū)域，涉及7000萬(wàn)人口。在制定《四川省村鎮(zhèn)供水條例》時(shí)，常委會(huì)組成人員針對(duì)最現(xiàn)實(shí)的民生問(wèn)題，深入基層村鎮(zhèn)水廠調(diào)研，在缺乏上位法規(guī)定的情況下，就供水工程規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、管理、維護(hù)等焦點(diǎn)，在規(guī)范工程規(guī)劃建設(shè)、水源及供水設(shè)施保護(hù)、水質(zhì)安全、水價(jià)核定等方面細(xì)化規(guī)定，增加約束力和規(guī)范性。我們近年來(lái)還先后開(kāi)展了“電力立法預(yù)評(píng)估”和“閬中古城保護(hù)條例立法后評(píng)估”等工作，通過(guò)廣泛的調(diào)研和定量論證分析，對(duì)相關(guān)具體制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施效果進(jìn)行了評(píng)估，取得了很好的效果。

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上明確提出，“各地區(qū)各部門(mén)要敢于擔(dān)當(dāng)，積極有為推進(jìn)改革攻堅(jiān)”。人大立法工作是全面深化改革的重要組成部分，“敢于擔(dān)當(dāng)”也是對(duì)人大立法工作提出的要求。我們要增強(qiáng)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的政治自覺(jué)，始終把人大立法工作置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，強(qiáng)化職責(zé)擔(dān)當(dāng)、能力擔(dān)當(dāng)，把立法服務(wù)全省改革發(fā)展大局作為第一要?jiǎng)?wù)，把立法服務(wù)人民群眾需求作為工作導(dǎo)向，把立法服務(wù)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局作為重要責(zé)任，認(rèn)真梳理，為下一步立法工作計(jì)劃和安排找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)和突破口，為全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供更加有力的法制保障。（責(zé)編：賀貴成）