融資擔保行業監管升級

◎ 文 《法人》見習記者 彭飛

從《辦法》到《條例》，融資擔保監管的立法進階，將促使行業優勝劣汰，推進監管更好落實

不良貸款率和代償率居高、違法邊界模糊、破產跑路頻發，從2011年起延續至今，衰落乃至死亡的陰云始終籠罩著全國的融資性擔保公司。

8月12日，國務院法制辦出臺《融資擔保公司管理條例（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）及說明，向社會公開征求意見，業界對此翹首期盼。

我國現行對融資擔保行業的監管依據是2010年3月開始實施的《融資性擔保公司管理暫行辦法》（下稱《辦法》）。

《辦法》由國務院七部委聯合頒布，在法律位階上屬于規章；而《征求意見稿》由國務院制定，在法律位階上屬于行政法規，比規章級別更高。

金融專家孫飛告訴《法人》記者：“融資擔保公司由地方政府審批，而制定審批依據的是國務院組成部門，二者級別一樣，執法過程出現對法條的理解沖突時會很麻煩。《辦法》調整為《征求意見稿》之后，將有利于融資擔保法令的有效執行。”

《辦法》已難適應實際需要

《辦法》實施5年來，我國融資擔保業快速發展，截至2014年12月，全國共有融資擔保公司7898家，在保余額2.74萬億元，其中融資擔保在保余額2.34萬億元，對于促進資金融通、支持實體經濟發展，特別是緩解“三農”和小微企業融資難融資貴，發揮了積極作用。

“《辦法》已難以適應當前和未來行業發展和監管的實際需要。”國務院法制辦在關于《征求意見稿》的說明中明確指出。

一是《辦法》作為部門規章，無法設定行政強制措施和有效的行政處罰，監管部門缺乏對違規經營的融資擔保公司的有效處理手段，違法行為得不到應有制裁，影響了監管權威性和行業長遠發展；二是行業經營規則有待完善，審慎經營規則和風險控制要求已不能適應發展和監管的需要；三是融資擔保公司由地方人民政府屬地管理、國務院建立融資擔保業監督管理協調機制的監管體制和監管責任有待明確、落實。

財經專欄作家嵇少峰接受記者采訪時認為：“當前的融資擔保模式，本身是不可持續的，是畸形的，是違反市場規律的。融資擔保公司出現的一系列問題，最根本的原因并不僅僅是擔保公司的違法、盲目經營，而是其盈利模式本身就完全不可持續。”

嵇少峰指出，擔保公司一直依靠短期拆借放高利貸、虛假出資抽逃資本金、非法集資或非法從企業分用貸款等方式來彌補盈利模式的不足，獲得利潤。但這些手段在宏觀經濟下行、信貸流動性收緊的情況下立即暴露其危險的本質，加劇了平臺的死亡。

中國政法大學金融法研究中心主任劉少軍教授告訴《法人》記者：“《辦法》是在2010年頒布的，當時對融資擔保公司業務中存在的問題還沒有很清楚的認識，許多內容規定得不盡合理。隨著融資擔保公司數量的不斷增多和業務規模的不斷擴大，一些公司采取規避《辦法》的手段，實質上進行非法經營，需要進行進一步明確規范。”

《征求意見稿》三大亮點

相比《辦法》，《征求意見稿》明確了融資擔保公司和融資擔保業務的定義，對融資擔保公司的設立、變更和終止，業務規則以及監督管理等做了規定。

首先，《征求意見稿》對融資擔保公司的設立、變更和終止作了系列調整。

本方案不僅適應于齒圈2的淬火工藝，還適合于其他產品的“陰陽臉”處理工藝，這些產品具有兩個端面，且兩端面的淬硬層的深度和硬度都有要求，例如鏈輪、礦山設備中的耐磨圈等，不一一舉例。

為從源頭上加強對融資擔保公司的監管，《征求意見稿》規定，設立融資擔保公司以及融資擔保公司跨省、自治區、直轄市設立分支機構須經監管部門依法批準，并規定了審批的條件和程序。

在注冊資本、對大股東和高級管理人員的要求上《征求意見稿》更加嚴格。其中指出，融資擔保公司的實繳注冊資本不得低于2000萬元人民幣；在融資擔保公司持有5%以上股權的股東，應具有良好信用記錄，近三年無違法違規記錄。

劉少軍教授認為：“融資擔保公司準入標準的提高，有利于提高融資擔保公司的服務質量，在一定程度上起到防止其實施非法經營行為的作用。”

《征求意見稿》還補充了融資擔保公司市場退出和終止的方式：“融資擔保公司或者其分支機構自取得融資擔保業務經營許可證之日起無正當理由連續1年以上未經營融資擔保業務的，由監管部門繳回其融資擔保業務經營許可證。”

北京問天律師事務所主任張遠忠認為：“融資擔保公司市場退出和終止方式的補充，有利于規范融資擔保公司的有序發展，使其更趨于體現市場規律。”

其次，《征求意見稿》對融資擔保公司的經營規則也做出了更為具體的規定。

根據意見稿，設立融資擔保公司，應當經監督管理部門依法批準。除法律、行政法規另有規定外，未經批準的任何單位和個人，不得經營融資擔保業務，不得在名稱中使用融資擔保字樣；而且，融資擔保公司須對擔保責任和資產實行風險分類管理，融資擔保余額原則上不得超過其凈資產的10倍，不得為其控股股東和實際控制人提供融資擔保。

劉少軍教授指出：“《征求意見稿》對于禁止經營的業務規定得更加明確具體，對防止融資擔保公司變相非法經營其他金融業務有了進一步明確的限制，有利于明確監管尺度。”

此外，《征求意見稿》還自上而下加強了監督管理力度，規定了違法行為的法律責任。

劉少軍教授認為：“《征求意見稿》進一步明確了跨區域設立分支機構各地方監管機構的監管職責，有利于實現對跨區域設立分支機構融資擔保公司的共同監管，更好地進行監管協作。”

張遠忠律師亦認為：“對監管制度的完善有利于明確不同級別監管部門的監管職責，為其履行職務行為提供法律依據。對行政處罰額度的明確有利于其在實踐中做出有法可依的處罰決定，減少由于規定空白導致的執法無據。”

行業格局或將調整

久旱遇甘霖，《融資擔保公司管理條例》正式實施之后，是否會對融資擔保行業格局帶來一些調整？

張遠忠律師認為：“《征求意見稿》正式實施之后，將使得部分資金實力不足的融資擔保企業退出本領域；同時，跨省級的融資擔保公司將會減少，客觀上使得實力強大的融資擔保公司的發展前景更好。”

劉少軍教授則認為：“如果能夠嚴格按照《征求意見稿》進行監管，能夠促進大型融資擔保公司的發展，使融資擔保業由近萬家小公司進行經營逐漸向由較少數量的大公司進行經營的方向發展，將有利于融資擔保行為的健康發展。同時，《征求意見稿》允許存在多數組織形式的融資擔保企業，為融資擔保行業的多樣化發展奠定了基礎。《征求意見稿》進一步明確了融資擔保企業的經營范圍，如果能夠加強監管，會減少融資擔保企業非法經營的數量，有利于行業的長遠發展。”

不過劉少軍教授還認為，雖然總的來講《征求意見稿》是符合我國目前的現實需要的，但也有幾點不盡如人意的地方。

劉少軍教授建議，《征求意見稿》還可以做出進一步的完善：第一，現實生活中經營融資擔保業務的不僅是融資擔保公司，也還有其他組織形式的機構，應該將《征求意見稿》的名稱改為“融資擔保機構管理條例”，以將同類行為進行統一規范；第二，一些重要的業務控制比例應該在《征求意見稿》中做出全國統一的規定，否則如果將權力授予地方政府，可能導致各地方之間監管標準不統一，導致監管套利和經營混亂；第三，沒有明確規定融資擔保公司的危機處置措施和危機處置責任，特別是沒有明確規定跨區域經營的融資擔保公司的危機處置責任，一旦出現經營風險會影響危機處置效率和效果；第四，許多概念沒有明確的定義，內涵不夠清楚，在具體執行過程中容易引起誤解；第五，沒有明確規定監管機構的具體違法責任，特別是沒有規定監管不作為的責任，不利于促使監管機關努力工作。