如何加快縣級食品藥品監管法治建設進程

How to speed up the food and drug supervision at the county level of the rule of law construction process

Wu Weizhong，Shen zhaoxiang

（Daguan Food and drug administration, Daguan 657400, China）

Abstract：On how to accelerate the process of the food and drug supervision at the county level of the rule of law construction, the author through the actual investigation and study, put forward some own solutions

Key words：food and drug regulation；rule of law；process

法者，天下之程式，萬物之儀表，定紛止爭之準繩，治國安邦之公器，治之端也。黨的十八屆四中全會、云南省委九屆九次全會分別對依法治國和依法治省提出了新的要求，而構建職能科學、結構優化、權責法定的法治政府，依法執法、秉公執法、將權力關進制度的籠子已成為人民群眾的共同期盼。食品藥品監管領域法治建設作為法治政府建設的一個重要組成部分，然縣級食品藥品監管法治建設更是食品藥品監管領域法治建設的“神經末梢”，食品藥品領域法治建設的好壞，直接影響到食品藥品安全監管成效，直接影響到人民群眾飲食用藥生命健康安全，直接影響到監管隊伍作風以及黨和政府的形象、權威和公信力。

如何加快推進縣級食品藥品監管法治建設進程，規范食品藥品行政執法，提高食品藥品監管成效，保障人民群眾飲食用藥安全，筆者有以下幾點看法。

1　加快縣級食品藥品監管法治建設的重要性、必要性及意義分析

黨的十八大提出：到2020年依法治國基方略全面落實，法治政府基本建成的奮斗目標。十八屆四中全會對“深入推進依法行政、加快建設法治政府”作出了戰略部署，當前，全面推進依法治國進入關鍵期，而食品藥品監管領域法治建設作為法治政府建設的一項重要內容，縣級品藥品監管領域法治建設又是食品藥品監管領域法治建設中的一塊“硬骨頭”，加快推進縣級食品藥品領域法治建設進程助力法治政府建設任務艱巨而緊迫、意義重大而深遠。

1.1加快推進縣級食品藥品監管法治建設是建設法治政府的一項重要內容

食藥監部門作為政府的一個重要工作部門，承擔著政府賦予的保障人民群眾安全飲食用藥的重責，一言一行既代表著黨和政府在人民群眾中重要形象，更關系到百姓飲食用藥身體健康和生命安全。故而食藥監部門如何依法履行食品藥品監管職責，如何依法行政，如何依法執法、嚴格執法、秉公執法，唯有靠法制進行保障，而履職是否到位、執法是否規范、公權是否私用濫用，唯有靠法制進行監督。食品藥品監管與法治密不可分，食品藥品監管執法直接關系到政府的權威和公信力，食品藥品監管領域的法治建設無疑是一項關乎民生的重要內容。加快縣級食品藥品領域法治建設，深入推進食品藥品監管依法行政，切實做到嚴格執法和帶頭守法，提高食品藥品領域法治化建設水平，才能為法治政府建設“添柴加薪”。

1.2加快推進縣級食品藥品監管法治建設是適應全面深化改革的現實需要

根據十八屆三中全會關于全面深化改革重大戰略部署，2014年，食藥監機構經歷了一次職能整合的機改革命，原質監局食品生產職能、工商局食品流通監管職能全部劃轉到了食藥監局，承接了政府食品安全委員會辦公室職責，食品安全實現了生產、流通、消費環節的職能整合，破除了過去“九龍治水”的體制機制障礙；然而，新一輪的縣級質監、工商、食藥監“三合一”成立市場監督管理局的改革正在如火如荼地進行中。改革與法治如同“鳥之雙翼、車之雙輪、人之雙腳”，二者不可偏廢缺一不可，缺一則打破平衡使“鳥不能飛車不能行人不能走”，改革促進法治的革新，法治適應改革、并為改革提供法治保障。食藥監機構改革過程中，如何做到監管不斷、人心不亂、隊伍不散，離不開法治的保障，而機構改革過后，食品藥品監管法治建設能否跟上機構改革的步伐，如何面對新形勢，適應新任務，落實新要求，履行新職責，創造新業績，食品藥品監管法治建設更是重中之重。所以，食品藥品監管法治建設更是全面深化改革的客觀條件、現實需要、迫切任務。

1.3加快推進縣級食品藥品監管法治建設是維護人民飲食用藥健康合法權益、促進社會公平正義的制度保障業“紅黑”名單制度、誠信體系建設制度、有獎舉報制度；應急處突方面的信息報告發布制度、應急處突制度等方面的重要制度還不夠健全完善。

2.3監管法規建設滯后

食品藥品監管法規依然存在滯后于改革、滯后于監管實際的情況，如化妝品等部分監管職能改革劃轉近5年，但是監管法規未作相應調整，導致執法主體不符，為監管帶來較大困難，如保健食品等監管法規滯后于實際需求，嚴重影響了監管成效。

2.4法治宣傳教育薄弱

法治宣傳教育力度有待進一步加強，宣傳教育方式單一，有待創新、優化、改進、升級，宣傳渠道還不夠多元，宣傳投入不足，宣傳成效有待進一步提升。

2.5法治專業人才缺乏

現階段我國呈現的是“倒三角”形，越往上的法治隊伍越壯大，法治專業技術人才越多，而面向基層的法制工作者相反較少。這與現階段基層食品藥品法治建設“點多、面廣、線長、事雜”的特征極不匹配。

2.6法治思維培育欠缺

一些工作人員和領導干部法治觀念不強、沒有形成系統的法治思維，不能運用法治思維、法治形式、法定程序去謀劃和推進食品藥品監管，存在想當然、自我為中心、以言代法、以權壓法甚至出現知法犯法、徇私枉法等現象。

促進人的全面發展的必然要求是健康。病從口入，食品安全是影響人健康的關鍵因素，藥到病除，藥品是恢復人健康的必需品。食品藥品質量直接影響到人民的合法權益和社會公平正義，如何才能讓企業依法依歸合法守信經營，如何才能盡最大限度地減少各環節食品藥品安全風險，讓百姓吃上安全、放心、健康的食品藥品，就需要強有力的監管，食品藥品安全既是產出來的，更是管出來的，而監管除了要做到有法可依、更要執法必嚴、違法必究，所以，食品藥品監管法治建設是監管的總依據、總開關、總任務，同時也是維護人民飲食用藥健康合法權益的根本基石、促進社會公平正義的制度保障。

2　縣級食品藥品監管法治建設現狀、面臨困難和制約因素

當前，縣級食品藥品監管法治建設還存在較多薄弱環節，具體如下。

2.1法治體系還不夠完善

許多縣級食藥監部門中尚未形成從法制制度起草、征求意見、發布、執行、保障、監督全過程系統完備、規范運行、保障有效、監督有力的縣級食品藥品監管法治建設體系。

2.2重點法治制度不健全

如打擊食品藥品違法犯罪方面的行政執法與刑事司法銜接制度、案件移送制度、案件接收標準；案件辦理方面的重大案件和決策集中討論合議制度、自由裁量權基準制度、案件約談制度、案件評審制度；法制方面的法律顧問制度、法制咨詢制度、法律援助制度等；監督管理方面的企

2.7依法行政能力不足

由于部分工作人員和領導干部法治思維欠缺，法治學習不夠，導致對基本食品藥品監管法律不熟，執法程序不清，依法行政素質不強。食品藥品監管行政執法與當事人溝通過程中未能依法依規據理力爭，而是采用“一唬二嚇（恫嚇、恐嚇）三哄四騙五欺六詐”等方式。

2.8行政執法欠缺規范

有法不依、執法不嚴、違法不究現象還比較突出，執法機制權責脫節、多頭執法、選擇性執法、“釣魚”執法現象仍然存在，執法不嚴格、不規范、不公開、不透明、不文明現象時有發生。這些問題的存在，嚴重違背了社會主義法治原則，嚴重損害人民群眾合法權益，嚴重妨礙了食品藥品監管事業發展，必須下大氣力加以解決。

面臨的困難和主要制約因素：①部分領導不夠重視，認為法治建設屬于“潛績”，不是“顯績”，不容易出“實績”，看不到“政績”。②客觀上縣級食品藥品監管部門人少事多，精力有限，沒有太多時間和精力去抓法治建設。③大部分縣級財政困難，投入食品藥品監管工作經費有限，被日常監管、監督抽驗、宣傳培訓等方面分流較大，導致投入法治建設的經費不足甚至零投入。④行政執法的法治監察制度不夠健全，作用尚未有效發揮，執法監督不足，執法過錯終身責任追究制度尚未建立。

3　縣級食品藥品監管法治建設中的方向及重點

縣級食品藥品監管法治建設要深入貫徹落實十八屆四中全會“依法治國”的核心精神，要以堅持社會主義法治核心原則為依據，要以符合社會主義核心價值觀為前提，要以維護廣大人民群眾合法權促進社會公平正義為目的。重點要把握以下幾個原則。

3.1創新驅動

大膽探索，積極創新，一方面，要積極探索創新一批符合實際、具體特色、富有成效的食品藥品監管法治制度，用制度創新引領工作創新，用制度升級提升工作成效。另一方面要充分挖掘食品藥品監管工作中的亮點、特色，并善于運用制度的形式，將好的監管工作經驗、工作方法固定下來，加以推廣普及。

3.2系統完備

要進一步完善和優化縣級食品藥品監管法治工作機制，抓住食品藥品監管重點領域、重點行業、重點鏈條、重點環節的法治制度建設，提高制度質量，建立健全食品藥品監管法治制度庫，形成門類齊全、系統完備、規范有序、科學合理的縣級食品藥品監管法治理論體系。

3.3質量優先

縣級食品藥品監管法治制度建設在“精”不在“多”，健全和規范食品藥品涉及民生的重要法治制度相關部門聯合起草、法律專家進行合法性審查、向社會（重點向涉及的企業和群眾）公開征求意見、組織聽證、專家論證等立法程序，提高法治制度質量，延長法治制度的“生命”。

3.4效率第一

法治制度建設的目的在于依法規范行政行為和推動工作高效運轉，所以縣級食品藥品監管法治制度建設要堅持務實、管用、可行的原則?？h級食品藥品監管法治制度要禁得住實踐檢驗，通過建立務實、可行、管用的法治制度推動食品藥品監管規范、科學、高效運轉。

3.5以人為本

一方面，法治人才隊伍是縣級食品藥品監管法治建設的根本保障，引進和培養一批法律專業高校畢業生、法律專業人才、法律專家顧問，建立健全科學合理的選人、用人、育人機制，加快建設一批素質優良、結構合理的縣級食品藥品監管法治建設人才隊伍，變“人口紅利”為“人才紅利”，縣級食品藥品監管法治才能建設好。另一方面，縣級食品藥品監管法治建設最終目的是讓廣大群眾受益，必須牢牢把握這一立足點、出發點和落腳點，用食品藥品監管“良法善治”的紅利惠及人民、維護人民飲食用藥健康，促進社會公平正義。

總的來說，縣級食品藥品監管法治建設的總目標就是要將食品藥品各項工作全面納入法治化軌道，運用法治思維和法治方式，創新執法機制，推進綜合執法，完善執法程序，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政機制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的食品藥品監管法治部門。

4　縣級食品藥品監管法治建設對策探索

4.1健全法治工作機制

健全法治工作機制，首當其沖是要健全法治工作機構。在縣級食品藥品監管部門中預算出法律專業人才編制，建立法治專業股室，設立法治專業崗位，明確法治股室職責，充分發揮好法治股室在食品藥品監管法治制度建設、法治宣傳教育、案件合法性審查、專業法律咨詢、法律援助等方面的重要作用。

同時要建立健全食品藥品監管法治建設各類工作機制。①要建立“一把手”帶頭抓食品藥品監管法治建設的工作機制，“一把手”要率先垂范，帶頭安排部署食品藥品監管法治建設“十三五年規劃”、年度規劃和階段性建設工作任務。②要建立食品藥品法治建設成效考核機制。將食品藥品監管法治建設納入食品藥品監管部門考核，并列為重點，將法治建設成效作為部門工作成效的重要內容，實行“一把手”法治建設成效和依法行政情況半年或年終述職制度。③要建立健全食品藥品監管法治制度建設、法治宣傳教育、人才培訓、行政執法、案件合議、卷宗評審等重要領域的工作機制。

4.2加快重點法治制度建設

良法是善治之前提，加快縣級食品藥品監管法治建設進程的首要前提就是要健全法治制度，做到有法可依?？h級食品藥品監管法治制度建設重點應做好以下幾個方面。

4.2.1優化行政許可和事后監管銜接制度

（1）做好“減法”

按照簡政放權、放管結合的原則，繼續優化縣級食品藥品行政許可制度，精簡許可流程，減少許可程序和條件，壓縮辦結時限，為群眾提供高效便捷的許可服務。

（2）做好“加法”

一方面要嚴把準入關，嚴格按照許可標準，健全現場審核制度，把好許可關，同時按照“誰許可、誰監管”的原則，健全許可后食品藥品企業的監管制度。

（3）要做好“乘法”

健全達不到辦證條件的食品“三小”企業（小作坊、小餐飲、小攤販）備案、登記管理制度，實現“三小”企業管理事半功倍的效果。

（4）要做好“除法”

健全行政許可注銷、吊銷制度，依法及時清除為開辦企業許可、吊銷嚴重違法企業許可。

4.2.2健全縣級食品藥品行政執法基準自由裁量權制度

按照國家、省市食藥監部門要求，積極制定完善縣級食品藥品行政執法基準自由裁量規章制度及管理辦法，明確處罰事項、主要依據、處罰內容、處罰裁量基準，依據違法事項明確減輕、從輕、中限、從重四個階次的裁量基準，確保縣級食品藥品行政執法保持在一個合理區間，同時規范食品藥品行政執法人員執法行為，促進執法標準化、規范化，減少和消除執法的“隨意性”。

4.2.3完善重大食品藥品案件民主決策制度

探索建立食品藥品行政執法案件評審委員會，將法治股室人員納入評審委員會成員。健全完善食品藥品重大案件集中討論、案件合議、案件約談等民主決策制度，對于特別重大案件實行聽證制度，健全重大案件重大決策重大公共決策合議、聽證等決策程序和決策公示制度。

4.2.4建立行政執法與刑事犯罪案件銜接制度

按照“查源頭、搗網絡、端窩點”的工作方針，聯合公安、檢察院建立食品藥品行政執法與司刑事犯罪案件銜接工作制度，完善食品藥品涉嫌犯罪案件的移送標準，根據掌握食品藥品犯罪情況的不同時間段，實行線索移送、辦理中移送、處罰后移送，促進公安機關和檢察機關提前介入，嚴厲打擊食品藥品犯罪行為，健全食品藥品刑事犯罪案件督查督辦和考核獎懲機制，推動行政執法與刑事犯罪案件有效銜接，堅決摒棄“以罰代管、姑息養奸”現象。

4.3加快與改革和監管需求相配套的法制制度建設

一方面，隨著全面深化改革的深入，縣級食藥監部門職能發生了深刻變化，要新時期監管面臨新形勢、新任務、新要求，必須加快縣級食藥監部門機構改革配套法治制度建設，建立健全和修訂完善機構改革后食品藥品監管法律法規、管理規章及辦法，工作制度、保障制度等系列法治制度，才能實現確保監管不脫節、無縫隙、無空擋，才能實現改革期間監管的有效銜接和順利過渡；另一方面，新時期，食品藥品制假售假技術更加先進、更加隱蔽，新的食品藥品安全風險日益突出，部分食品藥品安全標準不健全，法律法規滯后于監管實際，導致部分無良商家和不法分子鉆了法律的空子，增加新的食品藥品安全隱患，故而，必須加快新時期與監管實際相配套的法律法規和法治制度建設，同時加快建立結構性、前瞻性、系統性的監管法治制度建設，才能為實際監管和保障公眾飲食用藥安全提供強大的法制支撐。

4.4強化法制宣傳教育

強化法制宣傳教育應重視以下幾方面。

4.4.1創新制度謀宣傳

聯合政法委、司法局、法制辦、公安、檢察等法制部門和工、青、婦等聯系群眾緊密的部門，建立食品藥品法制宣傳宣傳工作新機制。

4.4.2“借雞下蛋”搞宣傳

充分運用“綜治維穩宣傳月”、“憲法宣傳周”、“六五普法”、“法律講堂”等宣傳平臺，積極抓好食品藥品法制宣傳。

4.4.3普及新法抓宣傳

新法普及宣傳是關鍵，充分利用各類宣傳平臺，抓好新《食品安全法》、新GSP管理規定、縣級食藥監部門新制定的管理辦法、規章制度等新法新制度的宣傳普及。

4.4.4運用新媒體促宣傳

除采用傳統的電視、報刊、大屏幕、培訓等傳統宣傳方式外，積極運用互聯網、微博、微信等新媒體提高食品藥品法治宣傳成效。

4.4.5以人為本保宣傳

堅持以人為本原則，加大對食品藥品消費安全法律維權宣傳，確保群眾消費食品藥品合法權益。

4.5積極推行陽光執法

法治的生命在于實施。執法的生命在于依法行政、秉公執法，陽光執法。實行縣級食品藥品監管“陽光執法”，主動接受大眾，是保障執法公平性、公正性的最佳途徑。

4.5.1要實行執法公正見證制度

從各鄉鎮“兩代表一委員”中選出為人正直、公道正派、熱心食品藥品事業的人來擔任執法公正見證員，使執法公正見證員獨立于監督機關，代表人民大眾參與和監督縣級食藥監部門的食品藥品執法辦案，用執法公正見證制保障執法公平性。

4.5.2推行執法全程公開制度

堅持“公開為常態，不公開為例外”的原則，主動公開食品藥品行政執法程序，邀請新聞記者、執法公正見證員參與食品藥品行政執法，保障執法過程公開，對重大案件合議、聽證結果等重大執法決策進行主動公示，加大對打擊曝光、執法結果向社會公開的范圍和力度。

4.5.3嚴格履行執法程序

實行縣級食品藥品執法檢查“四亮”，亮身份、亮執法證、亮職責、亮執法目的，嚴格執行執法程序，切實保障當事人告知、陳述申辯、聽證等權利。

4.5.4探索實行法治督查和法治監察制度

在自覺接受上級食藥監部門、縣委政府和紀檢監察部門監督的同時，在縣級食藥監部門內探索設立法治督察和法治監察員，履行對機關食品藥品重大案件進行督查督辦和監督審察工作，對案件查處、案件程序、案件材料、案件卷宗、適用法律條款、自由裁量權等一系列過程進行全面監督。

4.6探索法治制度創新

4.6.1設立法律顧問制度

隨著依法治國的全面推進和公民法律意識的提升，未來在食品藥品監管領域，食品藥品行政執法案件復議、行政訴訟將會成為“家常便飯”式的常態，企業、消費者正當合理的對法律信息獲取愿望和維權訴求將會更加強烈，所以，在縣級食藥監部門設立法律顧問，加強對重大法治建設、重大公共決策、重大案件的合法性審查將十分必要。

4.6.2完善信息化監管制度

隨著新一代通信技術、互聯網+、微博微信新媒體等信息產業的發展，移動互聯網、大數據、電子視頻、GSP定位、成像模擬、3D打印機技術、微博微信、二維碼掃描等信息化技術在食品藥品監管中融合運用將更加廣泛，而信息化法治處于缺位或起步階段，加快建立完善信息化監管法制制度，做到和信息化與時俱進同步發展，確保信息化手段、技術在食品藥品監管中安全、規范。4.6.3完善誠信體系建設制度

變監管為自律，促進行業企業合法、誠信、守信經營，是縣級食品藥品監管的最終目的。建立完善食品藥品行業、企業誠信體系建設制度，細化評定標準、誠信動態管理規范，建立企業信用檔案管理資源庫制度，完善企業誠信建設考核、考評、評定機制，推行食品藥品企業“紅黑”名單制度，定期向社會和公眾發布“紅黑榜”，實行誠信示范有獎和失信懲處機制，通過完善規范食品藥品行業、企業誠信體系建設制度，加快誠信體系建設步伐，充分發揮誠信示范和失信懲處警示雙重作用，促進食品藥品行業健康、可持續、協調發展。4.6.4優化風險防控和應急處突制度。

治病于未發之前，是食品藥品監管的真義。而風險防控就是治愈這一病癥的良藥。結合新時期、新形勢、新任務下食品藥品安全風險新特征，進一步優化食品藥品安全風險防控制度，及時做好食品藥品安全風險防控制度立、改、廢，優化升級，提高風險防控的針對性和實效性。

妙水回春于病發之后，勇挑重擔，挽狂瀾于既倒，解民生于倒懸，是食品藥品監管面臨的最大挑戰。食品藥品的監管就是要作最好的準備，作最壞的打算。食品藥品安全事故一旦發生后，如何以做快速度最有效方法不惜一切代價搶救人民群眾的生命、如何高效處置事故維護社會穩定，就需要具有前瞻性的眼光，建立完善食品藥品事故預案、應急救援制度、應急預警響應制度、應急指揮調度制度、應急調查制度、應急檢驗檢測制度、應急信息發布制度、應急演練制度等系列應急處突制度。定期更新、優化應急制度，確保應急響應的快速、高效。

5　總結

總之，健全縣級食品藥品監管法治建設工作機制，加強食品藥品監管領域重點法治制度建設，加大法治宣傳教育力度，加快建設一支人才結構合理、專業素質過硬的法治建設隊伍，進一步明確縣級食品藥品法治工作目標，細化步驟、排出時間表、路線圖，狠抓責任落實，強化督查督導，相信，縣級食品藥品監管法治建設進程一定能夠有序、快速、穩步推進。

收稿日期：2015-07-24