城市交通的變革與規范

孔令斌

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

1 城市空間規劃體系中的城市交通規劃

城市規劃中交通與空間規劃的分離，使當前的規劃像極了拼圖，而原因在于規劃體系本就要規劃師成為拼圖匠。城市空間規劃在初期發展中視城市為一個整體，然后逐步將城市交通、對外交通、市政及產業等這些城市空間天然組成部分切割開來，分在不同的體系、部門、單位內完成，然后“納入”城市規劃，這其中影響最大的就是城市交通與城市空間規劃的割裂。城市系統越來越復雜，“拼圖”的工作也越來越辛苦，越來越“詞不達意”。城市不復雜時，規劃師還能對其他專業規劃從城市整體發展角度提出指導，后來就只能“納入”了，城市空間與城市交通“牛頭嵌馬嘴”的規劃也就越來越多。

城市發展需要強有力、綜合而有指導作用的規劃，從《中華人民共和國城市規劃法》到《中華人民共和國城鄉規劃法》，規劃進入城市管理的法律體系后，依法規劃、依法建設已經成為城市發展中的共識，也是詬病最多的地方。而物權法的實施，使城市規劃與廣大市民的財產有了直接聯系。據相關研究，城市軌道交通建設使沿線地區的房產快速升值，高者甚至可以達到房屋價格的1/3，而城市交通系統的投資方又主要是中央與地方政府。在市場經濟框架內，城市交通和城市空間不再僅僅是設施，而是成為土地的“價值”和資本的構成部分。規劃也就不再是單純的建設計劃，還介入了資本的生產過程。規劃作用也發生了蛻變，既是城市的公共政策，也是城市土地資本生產管理法規的組成部分，而交通投資由政府主導正可以成為引導規劃的重要抓手。

城市空間規劃體系將活動組織的規劃分散在不同的部門和單位，規劃作用的變化使這一規劃模式越來越不能適應城市的發展。城市空間規劃與交通規劃“南轅北轍”的現象越來越多。在分割的規劃體系下各種編制辦法不斷出現，均表明編制完成后“納入”法定的城市規劃。城市空間規劃在被肢解的同時也變得越來越不嚴肅，與城市發展對城市規劃的要求背道而馳。其結果是在現行的規劃體系中綜合交通系統“同一空間，同一內容，不同規劃”的現象越來越普遍，即城市空間規劃體系的法定規劃中的交通內容只是不得不有的“規劃文本內容構成”，而綜合交通規劃等相關專業規劃才是具體的規劃實施內容，專業規劃往往要對法定城市空間規劃中的相關交通內容進行調整，但調整又往往是在不理解城市空間規劃的基礎上進行的。在交通上需要城市建設執行的“法(規劃)”越來越多，而且還各不相同，城市在組織上變得越來越復雜。

中國城市正處于從空間形態到空間功能的形成期，也是空間建構的關鍵期。如果不能形成低碳的城市空間組織，城市交通系統只能追隨解決城市空間組織不合理造成的交通問題，城市的低碳也就無從談起。例如當前大城市的新城規劃與實施現狀的差異，不能不說這其中有很大成分來自于城市交通與城市空間規劃的分離：城市空間規劃希望形成相對獨立的新城體系，而交通則以解決當前新城與主城的交通聯系為重點，即新城規劃中城市交通與城市空間的目標從一開始就不一致。

目前要求城市空間規劃簡化和宏觀的呼聲也在增多，而首當其沖的就是交通系統等“專業”的內容簡化、分離。城市總體規劃與詳細規劃之間的空檔越來越大，與專業規劃的隔閡越來越大。一體化進行城市空間建構的目標被城市空間規劃體系從編制部門化和規劃體系層級銜接上割裂開來。在行政與投資體制的挾持下，脫離城市空間規劃的專業規劃正越來越短視而工程化，追隨需求和近期問題的解決；同樣，剝離了專業支撐的城市空間規劃越來越“虛無”，意圖無法傳遞，成為空中樓閣，城市空間規劃與城市交通規劃越走越遠。

因此，城市規劃體系要針對當前中國城市空間建構的發展階段，保證空間規劃在一致的活動組織目標下進行綜合，各規劃層級之間能準確銜接，形成以空間組織為核心、交通與空間綜合的規劃體系，使城市空間構建和城市交通問題解決的目標一致。不是將城市交通規劃“納入”，而是需要將城市交通體系規劃作為城市空間的組成部分，將交通與空間、用地作為空間組織、城市活動組織一體的兩面，空間規劃成為真正的規劃城市空間活動組織的綜合規劃，交通系統既是空間組織的保障，也是引導城市空間形成的抓手。在規劃體系的層級銜接上，圍繞城市空間的構建梳理對交通和其他專業規劃的要求，在規劃體系中建立規劃層級之間的有效傳遞通道，使專業規劃、詳細規劃成為落實城市宏觀空間規劃的手段，形成城市總體規劃中交通與空間一體化，總體規劃與專項規劃之間目標一致、傳遞清晰，總體規劃、專項規劃與詳細規劃無縫銜接的規劃體系。

如此，城市交通體系規劃成為法定規劃的組成部分，既體現城市空間與交通系統的一體，又規范政府的交通投資，通過促進城市空間和交通的配合解決城市發展中的空間和交通問題。

2 城市交通發展目標調整

凡事要有正確的目標，如果規劃目標差之毫厘，反映在建設上就可能會謬以千里。城市交通發展目標指導城市規劃理念、指標，并最終在城市交通系統規劃布局、建設模式和交通投資規模上體現出來。

對于當前的城市交通發展目標，用《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)中的表述最具代表性“滿足土地使用對交通運輸的需求，發揮城市道路交通對土地開發強度的促進和制約作用”，而城市道路系統發展目標可以看作是上述目標的延伸，即“城市道路系統規劃應滿足客、貨車流和人流的安全與暢通”。目標的核心是“滿足需求”。在城鎮化和城市規模快速擴張階段，“超前建設，滿足需求”成為城市交通設施規劃建設的核心，并指導了城市快速擴張時期的城市交通建設，有效地解決了城市快速發展中的諸多問題。

目前中國大城市和大城市交通面臨的發展環境和特征已與20世紀大不相同。一方面，經過改革開放30多年的快速城鎮化和城市建設，許多大城市的建成區規模已經比較大，近幾年，城市空間發展從“增量擴張”走向“存量優化”的城市數量不斷增多，從增量到存量的快速變化也會反映在城市交通設施的規劃與建設上。例如，一些特大城市正在進行的城市總體規劃評估中，中心城的骨干道路、軌道交通設施建成率已接近或超過90%，在城市建成區內，超前建設面臨既無建設空間、建設成本也難以承受的局面，這意味著以后的需求增長不能再靠建設新設施來滿足，用“超前的增量”平衡需求增長的模式很快就會在更多的城市中走到盡頭。而城市交通基礎設施從增量到存量的發展還有別于用地，城市交通設施到存量階段不像用地一樣還會進行大規模的土地功能調整和更新，設施一旦建設完成，更改的可能性很小。另一方面，機動化的發展仍然在快速增長，城市道路系統擁堵在大城市已經成為“常態”，如果按照“需求滿足”的目標進行規劃，就意味著還要在既有的城市建成區內建設大量的道路來滿足需求，城市無論在空間還是成本上都無法承擔。而且，從城市、城市交通發展面臨的能源、土地、環境的約束來看，在發展上必須低碳，要突出交通優先，也不能滿足所有的需求。不可否認，在新一輪規劃中，還會有大量城市處于快速擴張時期，特別是中小城市，還需要基礎設施超前規劃的指導，但即使這些快速擴張中的城市，也需要在城市交通規劃中突出低碳目標。

因此，現在到了對大城市“超前”和“滿足”為主導的目標進行調整的時候，需要重新思考不同類別、處于不同發展階段的城市如何確定合理的發展目標。城市在新的發展環境下，對于需要強調低碳和交通優先的大城市，交通發展需要轉換思路，變超前和滿足為核心的城市交通發展目標為“支持城市正常運行”。“支持城市正常運行”有兩方面的含義：一是城市交通系統要有效率，要與城市空間組織協同；二是城市交通系統不能滿足城市所有的需求，對交通需求的響應要有優先次序，優先者要給予鼓勵，不同優先次序下交通子系統的交通空間分配滿足程度要有差異。

城市交通發展目標調整將直接影響到城市交通系統規劃方法與各類指標調整。首先，目標調整意味著綜合交通系統內各子系統的關系調整，滿足需求的規劃下各子系統按照需求增長配置設施的模式不再可行，規劃需要指導不同子系統之間的競爭關系，需求管理成為規劃的前置因素。其次，目標調整意味著城市交通設施規模的調整，如城市道路系統規劃中，既然不是滿足需求，那么城市道路設施在規劃中就需要考慮擁堵管理，這就需要考慮什么樣的道路擁堵指標是規劃可以容忍的，而非在道路規劃中保證所有的道路暢通。第三，目標調整意味著“優先”要通過規劃指標進行具體落實，交通空間的分配要依照優先次序進行。如大城市的公交優先，應作為優先和鼓勵的交通發展方向，在城市道路空間分配中要優先給予保障，保證公共交通運行相比于私人機動交通更有競爭力。第四，既然是保障城市正常運行，就需要對“正常”進行解釋，城市交通系統規劃需要對城市活動的目的和價值進行區分，不同目的和價值的活動在交通系統規劃指標上也要有差異。

因此，城市交通發展目標調整對交通規劃的影響是全方位的，盡管現在對這些改變的應對還不成系統，但這種改變的影響其實已經深深影響了近幾年的規劃。現在到了必須對目標改變的影響進行認真研究和梳理的時候了，否則，規劃的理念和目標就成了空中樓閣，規劃內容也就必然會背離當前的發展趨勢。