初探農(nóng)村村級債務的形成及對策

王書萍

黑龍江省蘿北縣鳳翔鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理中心

在社會主義新農(nóng)村建設不斷推進中，沉重的村級債務阻礙了農(nóng)村工作的健康發(fā)展，損害了農(nóng)民的根本利益。 這個問題如任其發(fā)展下去，會制約農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，而且會損害政府信用，村級債務已成為我國政府急需解決的問題。

一、村級債務基本情況

村級債務是指村集體組織因經(jīng)濟業(yè)務產(chǎn)生的各項應付未付款的負債總額。 江觀伙指出村級債務=村級承擔的鄉(xiāng)級、鄉(xiāng)級以上部門和村級全部公共產(chǎn)品需求-農(nóng)民實際的公共產(chǎn)品供給。 如村集體組織向單位及個人的借款和利息、向銀行的貸款、向合作企業(yè)的借款等。

1.覆蓋面廣，負債額大，負債逐年增加。

2.逾期債務嚴重，呆死債權多。

3.債務結構復雜，村級債務以民間渠道為主，主要是個人抬貸和銀行貸款。

二、村級債務形成原因

從上個世紀80 年代（1986 年以后）開始，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)響應國家改革開放政策，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、改善農(nóng)村教育、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)、農(nóng)村基礎建設改造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結構化的調(diào)整等等， 在農(nóng)村社會的經(jīng)濟、政治（行政體制和政策）等因素逐步積累復雜情況下，導致村級債務的形成。 在舊體制下，形成這些村級陳舊債務大致分為以下幾方面原因：

1.體制原因

(1)農(nóng)村公共物品供給不規(guī)范。 農(nóng)村公共物品供給機制的不規(guī)范，是造成村級債務的主要原因。

(2)農(nóng)村制度設計的缺陷。 在國家體制要求下，舉債興辦村集體企業(yè)， 一些村集體把積累資金投資企業(yè)，借款或貸款辦企業(yè)，企業(yè)虧損倒閉，則導致村級債務累積。

(3)鄉(xiāng)村工作經(jīng)費安排嚴重不足。 市級財政資金比較緊張，對村集體組織撥款較少，導致村組織維護正常的村務工作經(jīng)費不足，甚至借債維持。

2.政策原因

市級政府供給農(nóng)村公共物品嚴重不足，為了完成“達標攤牌”活動，超前發(fā)展村公益福利事業(yè)，為了搞出政績，超出村集體所能承受的財政能力，造成村集體經(jīng)濟負債，是村級債務產(chǎn)生的直接原因。

3.經(jīng)濟原因

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后、村集體經(jīng)濟薄弱是導致村級債務的重要原因。

(1)一些村集體盲目投資辦企業(yè)、上項目等負債。上世紀90 年代， 大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及修建農(nóng)村基礎設施，靠借貸和集資盲目追求高指標、開發(fā)項目，因村集體企業(yè)人才、技術、資金跟不上，在市場經(jīng)濟沖擊下，導致企業(yè)虧損倒閉，形成債務。

(2)村級債務利息積累形成新的債務。 長期無力歸還的借、貸款和抬款等債務，形成大量利息支出，利息造成了新的債務不斷增加。

(3)農(nóng)村的基礎設施明顯改善，但部分村沒有經(jīng)濟實力承擔，只能舉債搞建設，給村集體帶來沉重的債務。

(4)非生產(chǎn)性支出過大，部分村干部工作不實，管理不當，如鋪張浪費、公款吃喝，辦公費、招待費等開支過大，導致村級債務的長年累積。

(5)對農(nóng)村增資政策的出臺增加，也導致財政支出加大，從而使農(nóng)村村級債務增加。 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村級干部工作的積極性，出臺了獎勵性政策，獎勵資金要村級自籌， 造成村級財政負擔過重形成村級債務。

(6)村集體為保證村級工作運轉(zhuǎn)正常，一些農(nóng)村只能靠借款來維持，從而形成村級債務。

4.管理原因

(1)鄉(xiāng)村領導不重視村級財務管理。 大多數(shù)鄉(xiāng)村領導對財務管理重視不到位，更多的關注農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，增產(chǎn)和增收。

(2)村級財務違規(guī)情況處理不得當。 在處理村級財務違規(guī)現(xiàn)象時缺乏必要有效的相應措施。

(3)村級財務管理機制不完善。

(4)村級財務公開不透明。 財務管理基本制度中包括村級財務公開，而在具體工作中，一部分村級財務公開程序、內(nèi)容不全面、不透明。

(5)村級財務會計人員素質(zhì)普遍低下。 在農(nóng)村財務工作中，有大部分村級財會人員業(yè)務素質(zhì)低、老齡化現(xiàn)象嚴重。

三、村級債務產(chǎn)生的后果

農(nóng)村村級債務問題如果不能得到及時解決，將會產(chǎn)生以下后果：

(1)村級債務的存在將導致村集體組織的凝聚力、號召力被削弱。

(2)村級債務的存在影響村干部的工作積極性，使得農(nóng)民和農(nóng)民干部間的關系不斷激化和對立。

(3)村級債務的存在致使農(nóng)村財務管理失控。 由于初級債務的存在，村干部有償還債務的壓力，這就使得村干部籌集資金彌補村級債務， 在償還過程中，往往會導致村干部一把手獨斷財務管理，造成村級財務管理混亂。

(4)村級債務的存在制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。 村級債務會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層政府工作運行困難，進而注定農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金不足，使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后。

四、化解村級債務對策建議

有效合理化解村級債務問題，關鍵要妥善解決我國現(xiàn)行農(nóng)村組織制度與農(nóng)村實際不相適應的問題，從政策上、體制上解決村級債務問題。那么，怎樣有效化解村級債務問題，筆者認為主要有以下幾種辦法：

1.完善農(nóng)村基層管理

(1)革新農(nóng)村基層組織管理。 研究新的農(nóng)村基層組織管理方法，有利于干部隊伍的建設，有利于鞏固農(nóng)民權利，其主要內(nèi)容包括：加強村級干部建設，創(chuàng)新領導方式、工作方法；加強農(nóng)村黨員管理，提高農(nóng)村黨員素質(zhì)；嚴格議事程序，實行民主監(jiān)督。

(2)合理劃分和定位村民委員會的職能。 村委會的主要職能是代表村民實行自治，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政工作。 村委會的主要三大職能為： 社會保障，主要保障農(nóng)民的生存權利； 政治保障，主要保障農(nóng)民的民主權利； 公共保障，主要保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共產(chǎn)品。

(3)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。 處理好村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系，可以加快農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，能維護好農(nóng)民的合法權益。

2.拓寬農(nóng)村經(jīng)濟收入來源

拓展村級經(jīng)濟收入來源是公共農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)在要求， 是建設社會主義新農(nóng)村的有力支撐，是化解村級債務的有效途徑。

3.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府宏觀調(diào)控最為重要的制度安排，其既是一種經(jīng)濟工具，也是一種政策手段。

(1)財政轉(zhuǎn)移支付結構和項目的調(diào)整和改善。

(2)財政轉(zhuǎn)移支付標準和程序的規(guī)范。

(3)加快制定財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。

(4)嚴格財政轉(zhuǎn)移支付的使用管理和監(jiān)督。

(5)加大對貧困鄉(xiāng)村財政資金的補貼。

4.完善地方稅制改革

中央與地方財權的劃分將75%的增值稅收歸中央，25%地方留存，并沒有考慮地方公共產(chǎn)品的投入，因此需要繼續(xù)推行分稅制改革， 適當下放稅權等措施，確保地方政府擁有實現(xiàn)上述職能的穩(wěn)定的稅收能力。

5.分類處理化解歷史遺留債務

(1)中央通過轉(zhuǎn)移支付解決由中央出臺達標升級政策形成的村級債務；省級政府直接解決由省級出臺達標升級政策形成的村級債務。

(2)依法對因村集體向個人高息借款形成的債務予以降息、停息處理，防止農(nóng)村債務急需增加。

(3)對于情況復雜的村級組織代墊農(nóng)民稅費款形成的債務，進行分類處理，視情況而定。

(4)對村集體向正規(guī)金融機構貸款所形成的債務，要分類處理，及時化解。

總之， 化解村級負債問題是一項艱巨復雜的工作，一要發(fā)揚人民民主，尊重人民群眾，依法辦事，切實維護農(nóng)民和債權人的合法權益； 二要清查債權債務，合理制定化解債務方案，信息透明公布，接受群眾監(jiān)督；三要從實際出發(fā)，化解村級債務要先易后難，先還本金后付利息；四要堅持減輕農(nóng)民負擔原則；五要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，杜絕強行逼債，防止增加農(nóng)民負擔。