印度農村現代能源普遍接入:問題與實施策略

李孝斌，溫立忠

(國家電網公司 張家口供電公司，河北 張家口 075000)

印度農村現代能源普遍接入:問題與實施策略

李孝斌，溫立忠

(國家電網公司 張家口供電公司，河北 張家口 075000)

為農村用戶提供普遍的能源接入是對印度政府的一大挑戰。印度農村地區有7百萬人口沒有用上電，這足以說明印度政府的現有政策和電力系統急需改進。本文主要介紹了印度農村現代能源普遍接入的綜合實施策略。本文提出了一個綜合的實施框架，建議采用商業模式，其中包括創新的體制、管理方法、融資方式以及服務機制。該框架還包含國家級別和區域級別的農村能源接入負責部門的建立以及相應的融資方式，但是這些的實施需要有力的監管政策、充足的資金來源以及各相關利益方的合作與支持。

能源接入；農村能源；氣候變化

印度面臨的能源問題包含三點：大量能源貧困戶缺乏現代能源接入；急需擴張能源系統滿足接入需求以及快速的經濟增長；配合全球經濟、緩解氣候變化威脅。可能出現的最好結果就是三個目標均達成。印度面臨的最嚴峻的問題是如何在為大量能源貧困戶提供基礎能源服務的同時緩解氣候變化。另一個嚴峻的問題是如何使緩解氣候變化成為印度農村能源普遍接入的激勵，而不是威脅。為了解決這些問題，需要建立一個綜合實施框架，指導農村能源普遍接入過程。

一、印度農村電氣化和現代燃料支持政策存在的問題

40多年前，印度政府首次努力為農村人口提供現代能源載體，開始通過公共分配系統提供煤油，通過電氣化項目提供電能。自此，政府制定了許多政策，啟動了許多項目，試圖為用戶提供現代燃料和電能用于烹飪和照明。然而，目前的農村能源接入情況充分表明上述努力取得的成果是非常有限的。過去的努力未能成功普及現代烹飪燃料，卻在農村電力接入方面取得了部分成功。失敗的原因多種多樣，但主要歸結為以下幾點。

(一)缺乏有效的政策

政策為目標的實現提供指導方針和行動計劃。雖然農村地區的能源接入嚴重匱乏由來已久，但印度政府直到最近才開始出臺專門的政策解決這一問題。農村電力接入情況直到2006年農村電氣化政策制定后才開始有所改善。雖然在此之前，2003年頒布了電力法，強制執行農村電氣化。然而，政府尚未為農村烹飪能源的普及制定專門的政策。雖然，最近獲準的綜合能源政策為現代烹飪能源的普及提出了具體建議，但它缺乏排他性。

(二)缺乏有效的實施方案

即使在開展農村能源普遍接入的目標項目時，烹飪能源的問題還是被政府忽略了。農村電力普遍服務的項目有很多，最后都合并為一個項目，即2005年實施的農村電力普遍服務項目。但是從來沒有這樣一個烹飪能源普遍接入的專項項目。而現代烹飪能源補貼項目的受益者大多為中等和高收入用戶。沼氣技術沒能改變農村地區以生物質能為主要烹飪燃料的狀況，有限的成功也僅限于那些富裕用戶。農村電氣化項目也主要集中在將用戶接入電網，很大程度上了忽略了可靠的電力供應的問題。

(三)缺乏組織機構框架

政策和項目的實施、管理、協調和監管都離不開有效的組織機構設置。農村能源接入及發展缺乏專門的機構支持。過去和目前的項目都是由政府主管能源供應的部門負責管理的，例如，負責電力供應的國家電力部，各省電力部以及公共電力部門管理著農村的電力普遍接入。類似的，負責新能源和可再生能源技術研發的部門試圖采用技術手段解決農村烹飪能源的普及問題。這些機構的主要活動、目標以及重點不是能源的普及，而是能源銷售量的最大化或者是新技術的傳播，增加容量等。他們的重點放在能源供給側而不是需求側。而能源普及是需求側問題，需要成立一個專門的組織機構負責。

(四)無效的管理

大部分農村能源普及項目都是由印度政府發起的，所以其管理效率都非常低下。這就導致了資金的批準與發放的延遲、監管失效、成果質量低下等問題。缺乏明確的激勵措施導致參與項目實施的各方缺乏動力。某些特定部門和機構的人員任期較短，他們在長期的可持續過程中容易對某些問題妥協。政治動機通常會掩蓋項目的社會效益和經濟效益目標。這些因素使得一些理論上有效的項目或政策在實施過程中出現巨大的失敗。

(五)目標失誤

烹飪能源普及的項目沒有得到足夠的關注。國家沼氣和爐具項目的重點在于技術的傳播，傳播的目標和數量用來衡量取得的成績。而液化石油氣和煤油的補貼都是針對城鎮和農村地區的中高收入者。農村電氣化項目主要集中在擴大電網接入，卻不注重加強電力供應。而且，這些電氣化項目的主要目標是低于貧困線的用戶，而不會特別關注每個用戶的照明接入。結果大部分非貧困線以下的用戶都被忽略了。

(六)缺乏利益驅動

只要每個用戶都能感知到能源接入的變化，并得到實際的好處，能源接入項目就取得了成功。然而，即使得到補貼，貧困的農村用戶也沒有從烹飪能源的變化(從免費的生物質能轉變為收費的燃料，如煤油或液化石油氣)中得到實際的好處。這些家庭都非常貧困，勞動力的機會成本非常低，節省下來的收集薪柴的努力并沒有轉變為收入。由于這些用戶的知識水平較低，他們不能感受清潔烹飪能源對健康狀況的改善。各村莊并沒有強制要求使用清潔烹飪燃料。另外，市場在推動快速消費品的發展中起到了主要作用，尤其是在農村地區被歸類為奢侈品的商品消費。

能源接入的現狀表明：主要是上述因素造成了項目的執行不力。所以，就此提出實施框架以解決以上存在的種種限制因素。

二、印度農村能源普遍接入的實施框架

印度政府應該推行公共私人合作共同推動發展的商業模式，結合創新的機構設置、管理方法、融資方式以及執行機制。其中一些創新建議如下：

第一、 在政府內部建立專門的農村能源普及負責部門，推動項目的進行；

第二、建立能源普遍服務基金，實現從投資補貼制度向能源服務提供激勵的制度過渡；

第三、經營原則一體化，促進能源銷售到戶和碳交易的可承受性和公平性；

為此，提出的實施框架見圖1。這是一個自上而下的方法，適當的部門代表政府位于頂端，受益者—農村用戶，位于另一端，受益于該項目。考慮到能源普及設計的問題規模，自下而上的方法導致獨立的小規模舉措無法達到預期的成功。過去的經驗也表明大量非政府組織和私人部門發起的項目無法成功。該框架包含了建立國家級別和地區級別的農村能源普及負責機構，制定有力的監管政策，由各利益方合作支持。其中包括公共和私人部門的組織。由國家農村能源普及負責機構建立國家能源普遍服務基金(EAF)，支持地區農村能源普及負責機構的建立和協調，利用各利益方的投入制定一個全面的創業發展計劃。地區農村能源普及負責機構負責管理地區能源普及基金，協助未來企業家們的能力建設計劃。另一方面，經過培訓的企業家負責建立微型能源企業，以可承受的價格生產、銷售能源載體到農村用戶。能源服務企業負責核證碳減排，清潔發展機制下的碳交易或者是類似的碳交易機制作為這些企業和國際碳市場的中介機構。按照本方案，能源服務企業將和能源企業分享碳交易的收益。金融機構以一個較低的利率貸款給這些企業。

圖1 實施框架

三、農村現代能源普遍接入項目各利益相關方的合作

參與能源系統的各利益方關系到農村現代能源普遍進入項目的成敗。這些利益方包括：政府政策制定者、能源組織、技術和研發機構、工業部門、企業家、金融機構、捐助機構、非政府組織以及農村用戶。他們的主要作用如下：

政府的作用是作為一個推動者，提供一個連接所有利益方的機制，主要任務是制定監管政策，管理并指導項目的執行。另一個任務就是促進農村能源普及負責機構和能源普遍服務基金的建立。

能源組織，如電力事業部門和石油企業，將和區域農村能源普及負責機構一起協調配電基礎設施建設和所有農村用戶的接入問題。

研發機構負責保證生物質能源技術提供服務的可靠性以及惡劣環境下作業的堅強性。

能夠獲得廉價的融資是能源接入項目成功與否的主要因素之一。金融機構可以是商業銀行、金融機構、合作銀行、小額信貸組織、個人或組織投資商。

工業部門在能源普及項目中也扮演著很重要的角色，負責建設產業鏈，以更好的規模經濟為能源生產系統和終端設備提供零部件。

農村能源普遍接入很大程度上不是基于市場的干預，而是一種社會干預。國家機構和國際機構都是以服務社會為導向，已經建立了專門的基金提供財政支持，以及雙邊和多邊的機制支持這樣的干預，這樣的支持主要針對的是對人類發展的干預。

在統一規劃和政策制定過程中，很少考慮目標受益者的實際需要。需要對農村社區進行能力建設，使他們能夠清晰的認識到自己的需求，并針對現有的選擇對用戶進行培訓。非政府組織在其中發揮了主要作用。

像能源服務企業這樣的中介機構有助于提高目標群體和其他利益相關者的認知，而且目前的情況下，他們的作用主要是統一碳信用額度，并開拓國際碳市場進行碳交易。

農村用戶是該項目的目標受益者。他們中的大多數已經習慣了不合標準的照明和烹飪條件的艱辛。他們基本不會支付煤油照明，使用免費的生物質能進行烹飪。因此，對他們進行培訓，使他們了解使用現代能源載體的好處是非常重要的，即使是付出額外的成本。

四、為實現農村現代能源普遍接入建立可行的制度框架

任何系統的發展都需要一個監管框架，為參與者提供一個公平競爭的平臺。促進項目發展的清晰的政治承諾應該轉化為支持性的政策法規，為所有的參與者建立激勵制度，是項目更加明確。因此，提出的實施框架要求建立綜合農村能源接入負責機構，包括國家級別和區域級別的節點機構。這些組織需要被賦予興辦、建立、管理、支持和監管具體農村能源普及項目的權利。

建立國家和地區能源普遍服務基金支持項目實施和持續運營。它將被用來激勵能源企業，保證分布式能源系統持續運營。

(一)農村能源普遍服務負責機構

農村能源普遍服務組織機構的角色和作用不在本文的討論之列。本研究旨在提出建立這些組織的廣泛試用的方法。國家農村能源接入負責機構可以通過國家電力委員會建立。電力部、新能源和可再生能源部、石油和天然氣部、農村發展和管理部門以及煤炭部門作為國家能源部門的重要部分。另外，可以由各利益相關方的代表組成咨詢小組提供技術和專家支持。農村能源接入負責機構將設計一個可執行的程序，用于配合區域農村能源接入負責機構以及其他利益方推進項目的實施并監督其進展。為了完成該任務，國家農村能源接入負責機構預計促成各利益方建立合作關系，并利用其服務執行各種不同的活動，監督并監控區域農村能源接入負責機構的活動，設計并實施創業發展計劃，將資金轉移到地方能源接入基金，進一步分配給各企業作為激勵。區域農村能源接入負責機構也可以按照類似方法進行組織，保持國家級別的行政結構。實際上，區域農村能源接入負責機構將負責實施該項目，在各利益方的幫助下開展創業發展計劃，并與各企業家互動，并為其提供激勵。

(二)能源普遍服務基金

第二重要的建議是建立國家級和省級的能源普遍服務基金。為了達到預期的成功水平，需要將資本補貼轉換成營運激勵。而且，一旦企業家出資(金融機構借款、股權投資或兩者混合)提供資產，他們將會更加負責。那么，預計投資負擔和營運激勵將有效促進項目的成功。本文建議由能源普遍服務基金負責向企業家支付營運激勵資金。區域農村能源接入負責機構將被授權向企業家分配這些激勵資金。這些基金將被用于補償可能出現的損失，保證企業盈利，以及提供給農村用戶的能源載體的數量。國家能源普遍服務基金由國家農村能源接入負責機構進行管理，有助于區域能源普遍服務基金的管理。它將包括計劃資助、預算撥款、電力補貼以及資助者的捐助。

(三)創業發展計劃

建立大量的基于生物質能技術的配電系統需要大量的農村企業家，除了商業利潤，他們必須還關心社會需求。這些人不會自動出現，因為他們中的大多數不認為為農村貧困用戶提供能源接入具有商業吸引力。因此，建立一個有利的環境是非常重要的。小型和潛在的企業家一般都缺乏相關方面的知識：產品和流程；可持續的能源技術；技術信息；企業的技術經濟和商業可行性；金融以及政府政策。缺乏必要的創業和技術技能吸引先進的技術和商業流程將成為建立能源企業的主要障礙。應該建立機制為企業家提供專業的幫助，進行技術和財政可行性分析，需求模式，環境影響，產品設計等。該項目在農村地區的成功將在很大程度上取決于當地創業能力的強度。

(四)培訓和信息服務

培訓模塊必須內容全面，以便能夠涉及在農村背景下運營復雜能源企業的所有方面。該業務將會很復雜，因為有很多活動需要企業來執行。這些企業的責任分別為：通過生物質能源系統生產電力和沼氣，從政府機構購買能源載體，當地電力基礎設施的租賃，向農村消費者銷售能源以及費用的回收，與能源服務企業行碳交易，執行年度運維，與金融機構進行交易并負責安裝后服務。所以，本文建議制定具體的培訓模塊，涵蓋所有方面的內容。

農村能源接入項目會使農村用戶的能源使用行為發生巨大變化。使用現代能源載體進行烹飪和照明的好處需要以一種有效的方法進行宣傳。農村用戶需要充分了解使用收費沼氣或液化石油氣代替免費生物質能進行烹飪的好處，以及擁有電能接入將改善他們的生活機會和生活質量。這樣的認知有助于得到農村用戶關于能源企業的支持，這些企業的作用及其服務的優勢都處于農村范圍內。所有這些步驟將需要一個很有結構的信息傳播系統。

(五)創新型機制

考慮到傳統市場力可能不支持基于生物質技術的農村能源計入方案，需要建立創新型機制保證項目的成功。這樣的創新需要涉及融資機制、營銷機制、激勵機制以及機構設置。

能源服務企業是一種國際廣泛接受的業務中介的具體形式。已有的兩種能源企業方式是保證儲蓄和共享儲蓄。保證儲蓄：由終端用戶向金融機構貸款進行項目初始投資，能源企業保證用戶能夠獲得凈儲蓄的一定份額。另一種方法中，由能源服務企業向金融機構貸款進行項目的初始投資。而能源服務企業可以得到更高份額的項目儲蓄。能源服務企業的概念非常適用于農村能源項目以及相關的碳交易。本文建議：能源服務企業負責整合私人企業的碳信用，并將該捆綁項目發展為國際碳市場的小型的清潔發展機制項目。能源服務企業將和企業家分享碳交易收入,從而獲取利潤。

(六)微型農村能源企業

向農村用戶提供能源服務需要由微觀企業進行。首先，政府應該為企業家提供監管、激勵和基礎設施，支持其建立和經營能源企業。政府規定金融機構優先為企業家提供優惠貸款。研發部門、技術組織、制造商的責任是按照約定提供必要的能源設施安裝和運營支持，以及為企業家提供必要的培訓。村委會或是當地政府應作為當地的能源項目推動者，確保企業合理滿足社會能源需求。

微型農村能源企業可以為一個或多個村莊提供能源接入，這取決于各村莊的規模、村莊的地理集群效應、生物質能源狀況、財政狀況、裝機容量、財政和運營的可行性、潛在的增長機會、農村經濟其他部門的需求狀況。他們也可以在多個村莊分別建立能源設施。這取決于企業家擴張企業的能力。而且，用戶不需要支付基礎能源服務的接入費用；即，用戶可以免費獲得用于照明的基礎電能接入和用于烹飪的沼氣接入以及所有的終端設備。這些成本將被作為企業成本，使用用戶每月支付的費用進行補償。由于農村用戶從免費或低成本的傳統能源載體轉換到使用相對昂貴的現代能源載體，所以用戶每月支付的費用不宜過高。

五、結論

為促進農村現代能源的普遍接入，印度采用一個綜合的農村能源政策，建立國家級和區域級的農村能源普遍服務負責機構和能源普遍服務基金，支持普遍接入該項目的實施。另外，接受過培訓的企業家將建立微型能源企業，并以可承受的成本生產并向農村用戶分配能源。用戶因此可以以一個可承受的成本享受現代能源載體帶來的好處，農村企業家經營的能源企業可以盈利，政府能夠保證大多數農村人口的能源接入，而且全球范圍內能夠減緩氣候變化。

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(責任編輯：李瀟雨)

Expanding Energy Access To the Rural Population of India:Problems and Implementing Strategy

LI Xiao-bin,WEN Li-zhong

(Zhangjiakou Power Supply Co., State Grid, Zhangjiakou 075000, China)

Expanding energy access to the rural population of India presents a critical challenge for its government. 700 million rural population have no access to electricity and have to rely on biomass for cooking.This indicates both the failure of past policies and programs and the need for a radical redesign of the current system. We propose an integrated implementation framework with recommendations for adopting business principles with innovative institutional regulatory financing and delivery mechanisms. The framework entails establishment of rural energy access authorities and energy access funds both at the national and regional levels. All these4 should be empowered with enabling regulatory policies capital resources and the support of multi-stakeholder partnership.

energy access; rural energy; climate change

2015-09-21

李孝斌，男，國家電網公司張家口供電公司萬全分公司總經理。

F206

：A

：1008-2603(2015)06-0016-05