國家治理體系現代化視域下行政爭議解決機制研究

王東偉

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

國家治理體系現代化視域下行政爭議解決機制研究

王東偉

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

我國傳統的行政爭議解決機制主要包括行政復議、行政訴訟、信訪等，這些機制主要屬于事后救濟和“根據決定的爭議解決方式”。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革的總目標。而依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。作為法治社會建設中重要的一個環節就是社會矛盾糾紛化解機制的完善。國家治理現代化的意義開闊了行政爭議的解決機制的新思路，也提出了新要求。在完善傳統的行政爭議解決機制的同時，需要關注新的解決機制的建立和完善，比如行政調解、首長接待日等，以建立多元化的行政爭議解決機制。

國家治理體系； 行政爭議； 解決機制

一、我國行政爭議解決機制的傳統構成

行政爭議作為廣義的社會學的概念，泛指一切與政府工作有關的爭議，包括一切政府居間解決的民事糾紛、政府指導或委托其他機構解決的其他糾紛和政府作為爭議一方的行政糾紛。[1]5其中政府作為爭議一方的行政糾紛屬于行政法學上界定的范圍。從最廣泛的范圍看，包括行政機關和相對人之間、行政機關和公務員之間以及行政機關之間發生的各種爭執。本文所研究的行政爭議特指行政主體在行政管理活動中與行政相對人之間發生的糾紛。爭議發生的原因既包括行政主體行使職權時對特定事項所做出的法律行為，也包括事實行為，既可以是因為違法或不當行政行為而引起，還可以是因為合法行政行為而引起的糾紛等。

19世紀英國法學家威廉·馬白克爵士認為，解決一項沖突即是作出一種權威，或關于孰是孰非的具有約束力的決定，亦即關于誰的觀點在某種意義上能夠成立，誰的觀點不能成立的一種判定。[2]日本學者棚瀨孝雄把解決爭議過程類型化為：根據合意的爭議解決和根據決定的爭議解決。前者是指雙方當事者就以何種方式和內容來解決糾紛等主要之點達成合意而使糾紛得到解決的情況。后者是指第三者就糾紛應當如何解決作出一定的指示并據此終結糾紛的場面。[3]

我國行政爭議的傳統解決途徑主要有三種：行政復議、行政訴訟、信訪。其解決方式如下表：

主體對象過程結果行政復議行政機關違法或不當的具體行政行為,附帶審查部分抽象行政行為書面審理為原則,重大、復雜的案件,可以聽證的方式審理。復議決定、和解協議(對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為,允許自愿達成和解)、調解書(事項范圍限于:①行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為;②行政賠償或者行政補償糾紛)行政訴訟法院違法的行政行為,附帶審查部分抽象行政行為開庭審理判決、裁定、調解書(行政賠償、行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件)信訪人民政府和縣級以上人民政府工作部門信訪工作機構一切違法、不當行為,但應當主要是失職行為、歷史遺留問題等轉送有權的行政機關處理支持、解釋或不支持信訪事項的書面答復,支持的,督促相關機關執行

(一)行政爭議和行政訴訟的共同的特點

行政爭議的傳統解決途徑在性質上都屬于事后解決機制，且都屬于“根據決定的爭議解決方式”。其中的行政復議和行政訴訟是傳統的較為成熟的途徑，并具有一些共同的特點。

1.解決主體的法定化

特定行政爭議發生后，根據法律規定可以確定有管轄權的行政復議機關和法院。

2.受案范圍有限

《行政復議法》和《行政訴訟法》都有明確的受案范圍，并不能解決所有的行政爭議。

3.解決行政爭議的程序正式化

行政復議解決行政爭議的程序為申請——受理——審查——復議決定，行政訴訟解決行政爭議的程序為起訴——受理——審理——判決。

4.爭議解決的法律效果僅針對爭議的雙方

(二)信訪在解決行政爭議方面的特點

1.爭議解決的主體一般是由信訪機構轉送到處于行政爭議中的行政機關。

2.解決行政爭議的范圍廣泛

不僅僅限于因行政行為合法或合理與否所引起的爭議，不屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的行政爭議也可以通過信訪途徑得以解決。

3.糾紛解決過程非正式化

《信訪條例》雖然規定了回避制度、聽證制度，但是信訪案件的立案、辦案、結案等程序規定都很模糊。同時信訪在解決行政爭議方面不受期限和時效的限制。

4.信訪結果的不確定性

面對同類信訪事項，由于信訪人所采取的行動方式不同，最后結果也不同。這種處理結果的差異性，也刺激了信訪人競相在行動方式上技術化，從而形成了所謂的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的經驗積累。[1]84

復議和訴訟制度因其局限性并不能解決所有行政爭議，信訪卻深受老百姓接受和采用，成為為解決行政爭議而優先選擇的途徑。導致當前行政爭議解決途徑形成了“大信訪、中訴訟、小復議”的格局，這種格局的形成既是老百姓相信權力而不相信法律的表現，也是這種觀念形成的后果。

二、國家治理現代化與行政爭議解決機制的關系

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革的總目標，而國家治理現代化目標的實現必然要求依法治國。*黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，依法治國，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。依法治國建設的要求之一是要推進法治社會的建設。作為法治社會建設中重要的一個環節就是社會矛盾糾紛的化解機制的完善。十八屆四中全會《決定》指出：“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”作為糾紛解決機制中的重要組成部分的行政爭議解決機制的健全和完善也就進入了國家治理體系現代化的視域下。

(一)國家治理的意義開闊了行政爭議解決機制的新思路

從國家“統治”、“管理”向“治理”的轉變，意味著理主體的多元化、治理過程的協商性與參與性、治理方式的多元化與治理手段的制度化(包括正式的制度和非正式的制度)。*“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”全球治理委員會．我們的全球伙伴關系，轉引自潘小娟、張辰龍．當代西方政治學新詞典[M]．吉林：吉林人民出版社，2001：223．這種轉變也開闊了行政爭議的解決機制的新思路。

1．國家治理主體的多元化將拓展行政爭議解決機制的受案范圍

國家管理或統治模式下，行使公共事務管理職能的唯一主體是國家。而國家治理體系現代化意味著國家治理主體的多元化，行使公共事務管理職能的主體改變為國家、法律法規授權的社會組織與個人等并存。這些主體在行使公權力過程中與相對人產生的爭議仍然屬于行政爭議的范疇。如何解決這些爭議，是傳統行政爭議解決機制完善時需要考慮的問題。另一方面隨著公共行政民營化現象的出現，公權力行為類型也呈現多樣化、社會化，如行政委托、服務外包等行為的出現，行政爭議類型也隨之復雜化。多樣化的行政主體與行政行為所引起的行政爭議的解決，是國家治理主體多元化給傳統行政爭議解決途徑帶來的挑戰。傳統行政爭議解決機制的受案范圍需要擴大、解決機制需要多樣化，才能有效解決新型紛爭，化解社會矛盾，維護和諧穩定的社會生活。

2．國家治理過程的協商性與參與性將改變行政爭議解決機制的固有傳統

國家治理過程的協商性在爭議解決機制中的表現是爭議雙方在爭議的解決過程中的和解或接受居間第三方主持的調解。但是我國傳統的行政爭議解決機制對“協商、參與”是比較排斥的。行政復議和行政訴訟都是屬于“根據決定的爭議解決方式”，而立法者在建立信訪制度時的初衷是將其作為政府聯系群眾的工作機制，不是主要作為一種糾紛解決機制來構建的。因此我國在宏觀層面沒有建立起真正意義上的“根據合意的爭議解決方式”。在法律規定的微觀層面也沒有規定調解方式。1999年實施的《行政復議法》中沒有明確規定行政復議過程中可以調解，而1990年實施的《行政訴訟法》卻明確規定行政訴訟案件的審理不適用調解。

行政爭議解決機制的固有傳統在國家治理的參與協商性理念下也逐漸改變，無論是宏觀的行政調解制度，還是復議和訴訟中調解方式的規定，都將逐步建立和完善。2010年國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出：“要把行政調解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。”此后，全國各省市相繼制定了行政調解規定、關于加強行政調解工作的意見等。一些地方的政府法制部門還成立了專門的行政調解機構，比如，北京市海淀區政府法制辦于2007年成立了全國首家行政爭議調處機構——行政爭議調處中心，行政調解制度逐漸發展起來。2007年施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》中明確規定，對特定事項，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解。在行政訴訟中，從 2006 年開始，在中央政策推動下，協調和解成了法院處理行政案件的“新機制”。[4]此外，2014年11月1日通過的《行政訴訟法》修正案中也明確規定，對特定事項，人民法院可以主持調解。

(二)行政爭議解決機制的完善是國家治理體系現代化的應有之意

國家治理體系現代化引入了多元化的主體共同參與治理，為了適應多元化主體共同治理模式，必須建立相應的制度化的治理機制，治理機制的制度化集中表現為法治化。*“法治化與國家治理現代化具有同步性。國家治理現代化的過程本身就是法治化的過程。一個遠離法治的國家，絕對不是一個治理現代化的國家。” 胡建淼．國家治理現代化關鍵在于法治化[N]．天津日報，2014 -12 -1(014)．為了引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，行政爭議解決機制在建立和完善過程中需要強化法律的權威地位，建立依法解決行政爭議的機制。因此面對新型行政爭議，行政爭議解決機制的建立和完善也是制度化和法治化的過程，是依法治國的重要組成部分，當然也是國家治理體系現代化的應有之意。

三、國家治理現代化視域下完善行政爭議解決機制的再思考

(一)傳統解決機制的完善

1．行政復議過程中協商參與性需要加強

行政復議在解決糾紛上具有及時、方便、成本低廉等優勢，而行政訴訟制度因其訴訟成本高、受案范圍有限、程序復雜、專業性強等因素不能解決所有行政爭議。因此，更應當充分發揮行政復議制度在解決行政糾紛中的作用。國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出：“充分發揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭議化解在初發階段和行政程序中。”在國家治理現代化視域下，如何充分發揮行政復議制度的糾紛解決功能也是行政復議法修改時所要考慮的。

根據《行政復議法》的規定，行政復議案件的審理過程原則上采用書面審查的辦法，在申請人提出要求或者行政復議機構認為有必要時，才聽取申請人、被申請人和第三人的意見。對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。作為一種權利救濟機制和糾紛解決機制，在一般情況下，應當具有兩造對抗、居中裁決的基本程序構造。但是行政復議并沒有為行政爭議的雙方當事人參與復議過程做出制度安排，在行政復議作出決定前，雙方當事人不能進行有效地辯論，意味著審理過程對當事人來說帶有“神秘色彩”。尤其是當復議決定對申請人不利時，申請人不可避免的對復議公正性產生懷疑。因此，復議制度采用書面審理的制度安排對行政相對人選擇復議來解決行政爭議的意愿必然會產生消極影響。

國家治理現代化強調治理過程的參與協商性，為行政爭議解決機制完善其程序的參與原則提供了更加堅實的理論支撐。在司法實踐中，也在強調行政復議機制中的當事人程序參與原則，注重保護當事人陳述意見的權利。*如：2005第 3 期《最高人民法院公報》上刊登的“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復議決定案”，該案的判決摘要如下：行政機關在行政復議中可能作出不利于他人的決定時，如沒有采取適當的方式通知其本人參加行政復議即作出行政決定的，構成嚴重違反法定程序，應予撤銷。程序的參與協商原則在行政復議中應當體現在以下兩個方面：(1)復議審理過程中采用辯論原則。復議機關在審理復議案件時，復議申請人、被申請人和第三人當庭參加案件的審理，就自己的主張提出證據，對對方當事人提出的意見進行反駁和辯論。采用辯論原則可以防止復議機關專斷，有助于行政復議決定的公正性和合法性，以達到盡快解決行政爭議的目的。(2)和解制度的引入。調解或和解是我國行政復議制度改革中的一項措施。1999年施行的《中華人民共和國行政復議法》中并沒有規定行政復議案件可以以調解的方式結案。雖然行政機關對公權力不享有實體上的處分權，只能嚴格執行法律，沒有調解、和解的空間，但是理論上的反對并沒有阻止調解、和解在實踐中的運用。所以2007年施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》規定了在一定條件和范圍內行政復議機關可以調解主持，申請人和被申請人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解。在一定范圍的行政復議案件中引入和解，允許申請人與被申請人在復議過程中達成和解協議，從而終結案件的審理，有利于實質性解決行政爭議，做到案結事了。

2．行政訴訟受案范圍標準的重新界定

1989年和2014年《行政訴訟法》確定行政訴訟受案范圍的概括性標準都是(具體)行政行為。*1989年《行政訴訟法》第2條：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。《修正案》第2條：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。這個標準的設立導致行政訴訟制度的設計往往因行政行為范圍的不周延(或者行政行為的概念需要過分擴張才能包括法條正向列舉的行為)而陷入矛盾之中。比如如果行政行為的概念不擴張，行政協議、行政事實行為無法包括到行政行為之中，因這些行為所引起的爭議依概括性標準都無法納入行政訴訟的受案范圍。但是行政協議行為又出現在了2014年《行政訴訟法》受案范圍的正向列舉的規定中，行政訴訟的判決種類中也規定了針對行政事實行為的一般給付判決。這樣，出現了法律的規定前后矛盾，概括性標準不能全面涵蓋受案范圍內的行為的現象。不僅理論上難以解釋，也會給司法實踐帶來困擾。

因此需要重新界定行政訴訟受案范圍的標準，才能為公民提供完整而有效的權利救濟途徑。在國家治理體系現代化的框架下，政府的權力將逐步限制于清單之上，司法權應主動進入自己專長的監督領域。[5]行政訴訟受案范圍需要擴大才能適應這種要求。在重新界定行政訴訟受案范圍時，可以以“行政爭議”或“公法爭議”作為概括性標準。“公法爭議”的概念在德國和我國臺灣地區已經有成熟的理論可資借鑒。

3．信訪制度的定位回歸

國家治理體系和治理能力現代化也要求加強法律在解決行政爭議中的地位。在我國，很多爭議當事人寧愿選擇信訪而舍棄行政復議或訴訟，是因為信訪在解決個案糾紛中使一部分人快速、合法地維護了自己的合法權利，但是也“使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起碼信訪使一些人(不是全部)通過上訪取得了在制度內無法獲取的利益。因為信訪的產出往往是非制度性的、甚至是反制度的”。[6]目前我國大量本應依法解決的糾紛沒有通過調解、復議或訴訟渠道解決，而是直接由信訪機構出面解決，無疑是對法治的一種破壞——因為它“在追求實體正義時罔顧法治的要害所在——程序正義；它擺脫了法律的規范，卻又不能克服訴訟的拖延之弊；他把救濟的希望寄托在諸多偶然因素有歧視首長的指示上，強化了長官意志，揚人治抑法治，甚至可能造成干預司法的惡果”。[7]

在建立多元化糾紛解決機制的背景下，在不斷完善行政調解、行政復議、行政訴訟等正式的行政救濟制度的同時，信訪制度的糾紛解決功能應當逐漸弱化，其功能應當主要限于作為政府聯系群眾的渠道，作為政府接受群眾對政府管理工作提出優化建議的途徑。在解決糾紛方面的功能應當僅限于發揮“權利救濟的底線作用”，受理案件的范圍應限于“不能依法律規定、法定途徑解決”的爭議。

(二)新的解決機制的建立

1．行政調解解決行政爭議的制度建立

在我國，行政調解運用于解決與行政管理職權密切相關的民事爭議，向來沒有爭議，立法和實踐也一直在進行。*比如早在1997年施行的《合同爭議行政調解辦法》第6條規定：工商行政管理機關受理法人、個人合伙、個體工商戶、農村承包經營戶以及其他經濟組織相互之間發生的以實現一定經濟目的為內容的合同爭議。其發揮作用的領域也主要限于解決民事爭議。而調解運用于解決行政爭議，卻是近年來才發展起來的。*1999年實施的《行政復議法》中沒有明確規定行政復議過程中可以調解，而1990年實施的《行政訴訟法》卻明確規定行政訴訟案件的審理不適用調解。2007年施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》中明確規定，對特定事項，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解。在行政訴訟中，2014年11月1日通過的《行政訴訟法》修正案中也明確規定，對特定事項，人民法院也可以進行調解。調解可以作為一種手段運用于爭議解決過程中，在裁斷者的主持下，雙方當事人自愿協商、達成協議成為一種結案方式，比如，對于特定范圍內的行政爭議，在行政復議中由行政復議機關主持，以調解的方式結案，在行政訴訟中由法院主持調解。同時調解也可以作為一種獨立的解決行政爭議的制度而存在。在我國雖然未出現西方國家的“訴訟爆炸”現象而帶來的司法和社會壓力，但是由于行政爭議的多發性和多樣性，在我國卻出現了“信訪潮”——當事人尋求訴訟外糾紛解決途徑，因此建立多元化的糾紛解決機制或許會起到緩解的作用。多元化糾紛解決機制中的行政調解制度不僅可以解決特定的民事爭議，也可以解決一部分行政爭議。行政調解通過對話、合意解決行政爭議，達成雙方都可以接受的解決方案，有利于加強行政機關與相對人之間的溝通，拉近行政機關與相對人之間的距離， 改變行政權和個人沖突和對立的傳統。

行政調解解決行政爭議的制度在我國的興起，緣起于2010年國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出為依法化解社會矛盾糾紛，除了加強行政復議工作和行政機關配合行政訴訟之外，要把行政調解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，建立行政調解工作體制，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。在國家政策的引領下，全國各地關于行政調解的規定也迅速出臺。其中地方政府規章主要有《云南省行政調解規定(試行)》、《貴陽市行政調解暫行規定》、《廣州市行政調解規定》、《南京市行政調解工作實施辦法》、《南寧市行政調解辦法》、《深圳市行政調解實施辦法(試行)》、《海口市行政調解程序暫行規定》、《銀川市行政調解辦法》等，其他省市雖然沒有出臺政府規章，但各省市政府辦公廳基本上都發布了加強行政調解工作的意見。*如直轄市、省級政府出臺規范性文件的有北京市、天津市、重慶市、河北省、河南省、湖南省、陜西省、云南省、浙江省、江西省、青海省、寧夏回族自治區、江蘇省、四川省等；其他市政府出臺規范性文件的有濟南市、深圳市、貴陽市、南寧市、南京市、銀川市、長春市、西安市、溫州市、杭州市、蘇州市、廈門、海口、昆明市等根據各省市出臺的規范性文件，可以看出行政調解的模式呈現多樣化。既有主要規范在行政復議中的調解方法的，*如《北京市人民政府辦公廳關于進一步加強本市行政調解工作的意見》規定：各級行政機關要切實做到行政調解與依法履職相結合，充分運用調解方法解決行政爭議。各級行政復議機關要根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》規定的調解原則、范圍，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，按照調解優先原則解決行政爭議。在行政復議決定作出之前，要深入了解各方訴求，找準爭議焦點，向當事人宣傳有關法律法規和政策，擺事實、講道理，耐心細致地做好當事人的思想工作，為各方當事人自愿調解、達成協議創造條件。經調解，各方當事人達成和解協議的，行政機關應當做好和解協議內容記錄；各方當事人達成調解協議的，行政機關應當制作行政復議調解書。在行政復議過程中，各級行政機關要積極配合政府法制部門和其他行政復議機構做好行政復議調解、和解工作，及時履行行政復議調解、和解協議，切實做到“定紛止爭、案結事了”。也有規定獨立的行政調解機制的。*如《贛州市人民政府辦公廳關于推進行政調解工作的實施意見》規定的行政爭議的范圍包括：“行政機關在行政執法全過程直至作出行政處理決定前，對公民、法人或其他組織提出和解、協商處理意愿的，行政機關內設的行政調解機構應當積極開展協調工作，在法律規定的自由裁量范圍內，運用和解、協商手段妥善處理，以盡量減少因不服行政處理決定而產生行政爭議。行政機關作出行政處理決定后，公民、法人或其他組織如不服行政處理決定而產生行政爭議，可以向作出行政處理決定的行政機關的上級主管部門或向本級政府申請行政調解；向本級政府申請調解的，由市或縣級政府法制辦具體承辦。”

雖然在國家政策倡導下，各地積極制定行政調解的規則，在各地的地方政府規章中都詳細規定了行政調解解決三政爭議的范圍、調解的主體、調解的程序以及調解的結果，制定規范的工作積極展開，但是行政調解解決行政爭議在實踐中的運用效果仍然不理想，行政調解解決的糾紛大部分是民事爭議，行政爭議只占很少一部分。究其原因，主要在于：(1)法律效力層級較低的規范性文件是行政調解制度運作的主要依據。筆者根據搜集我國關于行政調解制度的規定發現，沒有法律、行政法規，只有幾部地方政府規章，其余的都是各省市的規范性文件。(2)盡管目前各省市政府都有規范性文件對行政調解制度的運作進行了規定，但從各地規范性文件的內容來看，存在著調解主體不明確、不中立，各地規定也不統一。有的規定行政調解機關是作出具體行政行為的行政機關，或者上一級行政機關；有的規定行政調解機關為同級人民政府，或上一級行政機關；有的規定行政調解機關僅為作出引起行政爭議行為的行政機關。*《江蘇省人民政府辦公廳關于加強行政調解工作的意見》對調解申請受理機關的規定為：一方當事人是政府工作部門的，另一方當事人可向該部門或該部門的上一級主管部門提出調解要求，也可向同級“大調解”工作機構或同級政府法制機構提出調解申請。《寧夏自治區人民政府關于加強行政調解工作的意見》規定：政府各部門具體負責行政調解工作。政府有行政職能的部門和單位要按照“誰主管、誰負責”的原則具體負責對與本部門和本單位行政管理職權有關的爭議糾紛的調處。《浙江省人民政府辦公廳關于加強行政調解工作的意見》規定：行政機關與公民、法人或者其他組織之間產生的行政爭議，由上一級行政機關負責調解。《廣州市行政調解規定》第十條規定：行政爭議由作出具體行政行為的行政機關調解，由行政機關的法制機構或者信訪機構主持。《貴陽市行政調解暫行規定》第十一條：行政爭議由作出具體行政行為的行政機關調解，當事人拒絕由作出該具體行政行為的行政機關調解的，可以向該行政機關的上一級行政機關申請調解。《南寧市行政調解辦法》第十二條：爭議糾紛一方當事人是行政機關的，另一方當事人可以向該行政機關的同級政府法制機構或上一級行政機關提出行政調解申請，也可以向該行政機關提出行政調解申請。(3)行政調解范圍模糊、不統一。有的規定行政調解的范圍僅為民事爭議；有的籠統規定調解范圍是行政機關與公民、法人或者其他組織之間產生的行政爭議；有的規定了特定范圍的行政爭議。*《貴陽市行政調解暫行規定》第八條：行政機關可以根據當事人的申請或者依職權對下列矛盾糾紛進行調解：(一)行政機關與公民、法人或者其他組織之間產生的行政爭議。《西安市人民政府辦公廳關于加強行政調解工作的實施意見》行政調解工作的范圍：行政機關與公民、法人或者其他組織之間發生的行政爭議。行政爭議包括：1．公民、法人和其他組織對下級行政機關依法行使自由裁量權作出的具體行政行為和行政賠償、行政補償糾紛等不服申請行政復議的；2．公民、法人和其他組織對行政機關具體行政行為不服提起行政訴訟涉及的行政爭議；3．公民、法人和其他組織信訪時提起解決事項中涉及的行政爭議和領導交辦、下級行政機關提請解決的其他行政爭議。《廣州市行政調解規定》第七條：行政機關可以對下列爭議糾紛進行調解：(一)法律、法規、規章規定的可以調解的行政機關與公民、法人或者其他組織之間產生的行政爭議。《云南省行政調解規定(試行)》第二條：本規定所稱行政調解，是指行政機關或者法律、法規授權組織(以下統稱行政機關)，根據法律、法規、規章和國家有關政策的規定，對公民、法人或者其他組織之間發生的與其行政管理職能相關的糾紛，通過說服和勸導，促使各方當事人在自愿、平等、協商的基礎上達成一致意見，從而化解糾紛的活動。行政機關與公民、法人或者其他組織之間因行政管理產生的行政爭議可以通過行政復議、行政訴訟等途徑解決。這些問題使得行政調解制度在解決行政爭議方面的實際運用并不像制定規范性文件本身那樣如火如荼的進行著。

國家治理現代化的精髓是治理過程中的制度化、規范化和程序化。[8]要有效過濾行政爭議，將行政爭議化解在行政程序和行政復議中，也為了防止行政調解制度僅僅停留在政策宣示和形式化階段，需要將其制度化、法制化。行政調解制度要真正成為一種獨立而有效的糾紛解決方式，除了要解決“生存空間、制度定位及法律權威等形而上的理念問題之外，更需要建立起一整套的匹配機制。”[9]需要從以下幾個方面著手：(1)制定有關行政調解的行政法規或法律，實現行政調解的制度化。行政調解目前僅存在于具體行政行為做出過程中和行政復議過程中，仍然不是一種常規的、獨立的行政糾紛解決機制，沒有自己獨立的制度定位。因此，制定關于行政調解單獨的法律或行政法規，一方面可以改變全國各地在行政調解定位上的規定散亂、不系統和不統一的差異，另一方面將其與具體行政行為和行政復議中的調解方式相分離，建立起獨立的行政調解機制。(2)統一規定行政調解的主體、事項范圍、程序。(3)處理好行政調解與其他糾紛解決機制的銜接問題。行政調解與行政復議、行政訴訟、信訪機制的分工與銜接問題，也是在制定統一法律法規時需要考慮的問題。

2．新形勢下新的解決途徑

社會發展日新月異，伴隨而來的是新技術和新手段的出現。表現在行政爭議解決機制方面，就是針對行政機關因行使行政職權而與相對人產生的爭議，出現了一些新型的解決機制，比如市長公開電話、首長接待日、電視問政、微博問政等。這些新途徑主要是借助新媒介，解決的對象主要是普遍性的行政管理問題，大多是行政失當、侵犯公共利益等行為，也起到了兼具解決糾紛和監督、溝通等功能。[10]在國家治理體系現代化視域下，我們有必要研究這些新途徑與傳統途徑的銜接、結合和分工問題，從而構建一套多元化的行政爭議解決機制。

[1] 楊麗娟．非訴訟行政爭議解決機制研究[M]．北京：國家行政學院出版社，2012．

[2](美)馬丁·P·戈爾丁．法律哲學[M]．齊海濱，譯.上海：三聯書店，1987：217．

[3] (日)棚瀨孝雄．糾紛的解決與審判制度[M]．王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，1994：7-14．

[4] 何海波．行政訴訟法[M]．北京：法律出版社， 2011：460．

[5] 湛中樂，趙玄．國家治理體系現代化視野中的司法審查制度[J]．行政法學研究，2014(4)．

[6] 周永坤．信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J]．暨南學報(哲學社會科學版)，2006(1)．

[7] 應星．信訪救濟：一種特殊的行政救濟[M]//汪慶華，應星．中國基層行政爭議解決機制的經驗研究．上海：上海三聯書店，2010：27．

[8] 關保英．國家治理現代化與依法治國關系論析[N]．中國社會科學報，2014-11-5(A04).

[9] 章志遠，劉利鵬．我國行政調解制度的運作現狀與發展課題[J]．求是學刊，2013(5)．

[10] 林莉紅．法治國家視野下多元化行政糾紛解決機制論綱[J]． 湖北社會科學,2015(1)．

(責任編輯：李瀟雨)

Study on the Mechanism of Solving the Administrative Disputes in Perspective of State Governance System Modernization

WANG Dong-wei

(Law School of Wuhan University，Wuhan 430072,China)

The traditional administrative dispute resolution mechanism in China mainly include the administrative review, administrative litigation, letters and visits, etc.. these mechanisms mainly belong to afterwards relief and ‘according to the decision of dispute solution’. The Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committe proposed the overall goal of the reform of promoting the modernization of national governance system and ability. And the rule of law is the requirement to realize the modernization of the state governance system and ability. The improvement of the social contradiction dispute resolving mechanism is an important link in the construction of the rule of law society. The meaning of governance modernization has broadened a new idea for the administrative dispute settlement mechanism, and also put forward the new requirements. While perfecting the mechanism of traditional administrative dispute resolution, the establishment and perfection of the new settlement mechanism should also be focused, such as administrative mediation, Director Reception Day, etc.

state governance system; administrative disputes; settlement mechanism

2015-10-21

王東偉，女，武漢大學法學院博士研究生。

D920.4

：A

：1008-2603(2015)06-0057-07