國家突發地質災害應急預案評估研究

連建發

（中國地質環境監測院，北京100081）

國家突發地質災害應急預案評估研究

連建發*

（中國地質環境監測院，北京100081）

針對當前關于應急預案的編制研究較多，而對預案開展評估的研究相對較少，構建了由6個一級指標，22個二級指標，62個三級指標構成的國家突發地質災害應急預案評估指標體系，并從應急預案實施前和應急預案實施后2個方面綜合對國家突發地質災害應急預案進行了評估。

應急預案；評估；地質災害；指標體系

1 概述

近幾十年來，各類突發事件頻繁發生，如2001年美國的“9·11”事件，2003年發生在我國的非典型性肺炎，2008年初的南方低溫雨雪冰凍災害和“5·12”汶川特大地震等，如何科學應對和有效處置突發事件受到國際社會的普遍重視。

應急預案，又稱應急計劃，是針對可能的突發公共事件，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低人員傷亡和經濟損失而預先制定的有關計劃或方案[1]。應急預案在突發事件應急管理體系中起著關鍵作用，是開展及時、有序和有效的應急救援工作的行動指南。

美國是使用應急預案較早的國家之一。20世紀60年代和70年代，美國發生了一系列重大自然災害，地方政府、企業、社區等開始大量編制應急預案。1992年，美國發布了《聯邦應急預案》（Federal Response Plan）。2004年，發布了更為完備的《國家應急預案》（National Response Plan）。

2004年，《國務院辦公廳關于印發〈國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南〉的函》（國辦函〔2004〕33號）發布，供有關部門、單位在制定和修訂應急預案時參照。

2006年1月8日，國務院向社會正式頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，這是全國應急預案體系的總綱。

2005年5月14日，國務院辦公廳以國辦函[2005]37號發文《國務院辦公廳關于印發國家突發地質災害應急預案的函》，2006年1月13日授權新聞媒體發布《國家突發地質災害應急預案》。《國家突發地質災害應急預案》是國家專項應急預案之一。

目前，我國已經制定了國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務院部門應急預案、地方應急預案等，應急預案體系已基本形成。

如何評估應急預案的編制質量，應急預案在應對突發事件的過程中能否滿足應急需求，起到應有的效果，是否需要修訂和完善等，這些問題將直接影響并決定了應急預案在應對突發事件過程中的地位和作用[2]。發達國家的統計表明，有效的應急預案系統可將突發事故損失降低到無應急預案系統的6%[3]。因此，開展應急預案的評估研究具有重要的意義。目前關于應急預案的編制研究的文獻較多，而對應急預案開展評估研究的文獻還相對較少[4-5]。本文將對現行的《國家突發地質災害應急預案》進行評估研究。

2 預案評估體系的建立

2.1 評估指標選取的原則

評估指標的選取應符合一定的原則[6-7]，這樣才能使所選取的指標具有科學性、合理性和代表性，才能對應急預案做出恰當的評估，達到較好的評估效果。

（1）科學性。評估指標的選取是為了對現行的應急預案做出評估，同時對今后的修訂完善和發展具有重要的指導作用。因此，評估指標的選擇要具有科學性。

（2）代表性。對應急預案做出評估，必將涉及到很多方面的問題，如果選擇所有可能的因素作為預案的評估指標，既不現實，也沒必要，只能選擇少數指標來說明問題。因此，所選擇的評估指標必須具有代表性，能夠較好地反映應急預案的客觀情況。

（3）可操作性。選取的評估指標是為了對應急預案做出具體的評估，以達到明確管理能力和應對突發事件的目的。因此，選取的指標應容易獲取、易于量化分析，具有較強的可操作性。

（4）相對獨立性。選取的評估指標不僅其概念要科學，簡單明確，而且各指標反映的特征不能重復，不能發生沖突，要具有相對的獨立性。

（5）全面性。評估指標的選取應結合應急工作的全過程，從應急預案實施前到應急預案實施后的各方面做出評估，分析應急工作的現狀，發現問題，提升應急管理和處置能力。因此，選取的指標應當準確全面，涵蓋應急工作的全過程。

2.2 評估指標體系的構建

綜合學術界已有的應急預案評估指標并結合應急工作的全過程，根據上述評估指標選擇的原則，通過對比、相關性分析，考慮各指標的層級特征與屬性，最終選擇由6個一級指標，22個二級指標，62個三級指標構成的國家突發地質災害應急預案評估指標體系。6個一級指標以及包括的屬性（二級指標）分布如下。

應急預案評估由應急預案實施前與應急預案實施后評估2部分組成。

2.2.1 應急預案實施前評估

在應急預案實施前對其進行評估，主要從預案的指導思想、編制原則、內容和可操作性等方面進行評估，檢驗預案制定是否科學、內容是否完整、是否具有可操作性。

（1）應急預案編制的科學性。應急預案編制的科學性是指應急預案編制的指導思想、編制的程序和方法都是科學的，以保證預案在實施過程中能真正發揮效果。包括的屬性有：預案編制的合法性、預案內容的合法性、指導思想的科學性、預案編制流程的合理性。

（2）應急預案內容的完整性。預案是針對突發性問題而設計的，對于問題周全的考慮是整個應急預案的出發點和落腳點，只有完整的應急預案才能保證應急預案的順利實施。包括的屬性有：應急預案的適用范圍、突發地質災害事件的分類分級、具有合理的應急體系、具有設施建設、具有制度建設、具有應急響應程序、具有應急措施。

（3）應急預案的可操作性。制定應急預案的目的就是為了有效應對突發地質災害事件，維護人民生命和財產安全。因此，應急預案要有可操作性。包括的屬性有：具有機制保障、具有資源保障、應急預案具有靈活性。

（4）應急預案的管理。針對預案目標與內容的培訓、宣傳和演練是應急預案管理的基礎。包括的屬性有：預案演練、宣傳與培訓、預案制定和修訂。

2.2.2 應急預案實施后評估

對應急預案的實施效果評估是為了查找預案實施過程中的不足之處，分析其產生的原因，為將來應急預案的修訂提供參考。

（5）應急過程評估。應急預案在實施過程中出現的任何影響應急處置效果的問題都可以反饋到應急預案的制定中，分析是否由于制定過程中的問題導致應急預案實施過程出現問題，或是應急預案在管理環節上出現問題而影響到應急處置效果，從而從源頭上解決問題。包括的屬性有：應急工作人員應對能力、應急裝備支持能力、應急響應能力。

（6）預案實施效果評估。應急預案的制定就是為了維護人民生命、財產安全和社會穩定。實施效果評估可從生命損失挽回情況、經濟損失挽回情況和社會損失挽回情況3個方面來分析突發事件發生后進行有效應對能夠挽回的損失情況。而對突發地質災害事件工作的跟蹤、反饋和處理，吸取實踐過程中的教訓，及時總結經驗，提出改進措施與建議，為應急預案的修訂提供參考，同時也為應對下一次突發事件做好準備。包括的屬性有：實施效果評估、總結與改進。

22個屬性（二級指標）再被細化為62個三級指標，方便開展評估工作時對相應的指標進行調查和賦值。

3 評估指標定量化

在參考美國、日本等國家災害應急能力評估評分等級和指標定量化的基礎上[8-9]，在國家突發地質災害應急預案評估的指標體系中針對每個具體指標給出具體評估標準，將其分為5個等級，分別用“5、4、3、2、1”分來表示，這也從另一個層面體現出在某一個指標上做到什么程度算最好，什么程度稍差，什么程度最低，給客觀評估提供了依據。

評分范圍在1～5分之間。在評分標準方面，共分為5種，分別為5分、4分、3分、2分和1分。具體評分標準規定如下：

5分——優秀（已完全符合指標所問內容方面的要求，僅需保持）；

4分——良好（已較好地符合指標所問內容方面的要求，還需加強、改進）；

3分——一般（已基本符合指標所問內容方面的要求，還需進一步加強、改進）；

2分——較差（有點符合指標所問內容方面的要求，急需努力加強、改進）；

1分——差（根本不符合指標所問內容方面的要求，急需大力加強、改進）。

4 應急預案評估

采用簡單加權平均法對國家突發地質災害應急預案進行評估，即對指標體系表中所有的指標都賦予相同的權重計算得出評估預案的綜合分數。

根據綜合分數，劃分為五種等級：

優秀（5.0～4.6分）——預案完全符合要求，有些方面還可完善提高；

良好（4.5～4.1分）——預案已較好地符合要求，有些方面還需補充完善；

一般（4.0～3.6分）——預案已基本符合要求，但還需進一步補充完善；

較差（3.5～3.0分）——預案有點符合要求，各方面還需努力加強改進；

差（2.9～0分）——預案不符合要求，需重新編制。

運用所建立的評估指標體系表，采取發放專家打分表，以專家打分的方式對國家突發地質災害應急預案進行評估。根據專家反饋的打分表經統計計算后得出該預案的綜合分數為4.8分，屬于優秀等級，說明該預案完全符合要求，但有些方面還可完善提高。

5 評估結果分析

預案評估結果顯示，該預案為優秀等級。通過對專家反饋的打分表分析，該預案存在的問題主要表現為：

（1）未及時更新預案。《國家突發地質災害應急預案》第7.2條預案更新中規定：本預案由國土資源部負責每年評審一次，并根據評審結果進行修訂或更新后報國務院批準。突發地質災害應急預案的更新期限最長為5年。但該預案自2006年1月13日授權新聞媒體發布以來，還未修訂更新。

（2）未及時總結經驗。國家突發地質災害應急預案響應結束后，沒有對預案實施過程中存在的問題及時開展實踐經驗教訓總結，提出改進的措施與建議。預案啟動后，應急工作人員對預案的實施情況最為了解，也最能發現預案中存在的問題或不足之處，因此，每次預案響應結束后應急工作人員應及時總結經驗，以提高預案的科學性和可操作性。

6 結論

針對目前應急預案評估研究較少的情況，構建了由6個一級指標，22個二級指標，62個三級指標構成的國家突發地質災害應急預案評估指標體系，從應急預案實施前和應急預案實施后兩個方面對國家突發地質災害應急預案進行了評估，可以作為當前應急預案評估的參考。

[1]劉鐵民.突發公共事件應急預案編制與管理[J].中國應急管理，2007（1）：23-26.

[2]張英菊，閔慶飛，曲曉飛.突發公共事件應急預案評價中關鍵問題的探究[J].華中科技大學學報：社會科學版，2008，22（6）：41-48.

[3]張海龍.應急管理關鍵問題研究[D].長春：吉林大學，2010.

[4]于瑛英，池宏，高敏剛.應急預案的綜合評估研究[J].中國科技論壇，2009（2）：88-92.

[5]王亞洲，方詠，王祥君.人民銀行系統應急預案評估方法研究與應用[J].中國應急管理，2012（7）：37-41.

[6]吳新燕.城市災害救援能力評價指標體系的研究[D].唐山：河北理工學院，2003.

[7]高微.構建我國突發事件應急預案的評價指標體系[J].商業經濟，2008（11）：39-40.

[8]田依林.城市突發公共事件綜合應急能力評價研究[D].武漢：武漢理工大學，2008.

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P694

A

1004-5716(2015)12-0109-03

2014-12-09

國家級地質災害應急防治專項（1211221481001）。

連建發（1974-），男（漢族），福建連江人，高級工程師，現從事地質災害防治方面的研究工作。