關(guān)于鐵嶺市加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革調(diào)查研究

孫睿

（長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130000）

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關(guān)于鐵嶺市加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革調(diào)查研究

孫睿

（長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130000）

鐵嶺市結(jié)合地方實(shí)際，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化稅收征管、完善財(cái)政管理體制等多項(xiàng)措施，在推進(jìn)財(cái)稅體制改革中取得了明顯進(jìn)展。

財(cái)稅；預(yù)算管理；體制改革

引言

20世紀(jì)90年代，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況不佳，朱镕基親自帶隊(duì)，接過(guò)財(cái)稅體制改革的重任。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行財(cái)稅體制改革逐步暴露出一些嶄新的問(wèn)題。如何加強(qiáng)財(cái)稅體制改革，是我們目前亟待解決的問(wèn)題。本文以鐵嶺市為例，針對(duì)財(cái)稅體制改革中存在的問(wèn)題，提出了可行性建議。

1　財(cái)稅體制改革進(jìn)展情況

1.1預(yù)算管理改革方面

一是穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)。根據(jù)省廳《關(guān)于推進(jìn)市以下預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》（遼財(cái)預(yù)［2013］616號(hào)）精神，鐵嶺市積極開(kāi)展政府和部門(mén)預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)的各項(xiàng)工作，確定鐵嶺縣、西豐縣、清河區(qū)為預(yù)決算公開(kāi)的試點(diǎn)縣區(qū)。2014年鐵嶺市七屆人大三次會(huì)議審查財(cái)政預(yù)算草案，將市本級(jí)財(cái)政預(yù)算和市法院、市農(nóng)委、市科技局、團(tuán)市委四個(gè)部門(mén)預(yù)算隨同財(cái)政報(bào)告向人大代表公開(kāi)。目前，鐵嶺市正在積極開(kāi)展市本級(jí)所有部門(mén)（單位）2014年部門(mén)預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(kāi)數(shù)據(jù)審核匯總工作，并部署試點(diǎn)縣區(qū)開(kāi)展準(zhǔn)備工作，待時(shí)機(jī)成熟后一并予以公開(kāi)。二是預(yù)算編制改革繼續(xù)深化。以部門(mén)預(yù)算改革為抓手，縱深推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理制度改革，人員經(jīng)費(fèi)實(shí)名制管理更加精細(xì)，公務(wù)車(chē)輛編制和配置管理進(jìn)一步規(guī)范，項(xiàng)目支出預(yù)算決策機(jī)制更加完善，預(yù)算管理科學(xué)化精細(xì)化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。按照中央八項(xiàng)規(guī)定和厲行節(jié)約的要求，2014年市本級(jí)預(yù)算編制中，從嚴(yán)控制公用經(jīng)費(fèi)，從嚴(yán)控制經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)，從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)和一般性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)壓縮5%，擠出更多的資金，集中財(cái)力辦大事、改善民生。三是專(zhuān)項(xiàng)資金管理更趨完善。在預(yù)算管理上，對(duì)到期項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目全部清理淘汰，并直接減少支出規(guī)模，不得“改頭換面”繼續(xù)列入單位預(yù)算；對(duì)確需安排的項(xiàng)目，分類(lèi)采用量化指標(biāo)核算安排，并實(shí)行績(jī)效管理；大力清理、整合專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)支持方向、扶持對(duì)象相同或相似的項(xiàng)目，性質(zhì)相同、用途相近的項(xiàng)目進(jìn)行整合歸并，做到集中財(cái)力辦大事，2013年鐵嶺市結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模比上年減少近9億元，下降33.7%［1］。

1.2稅制改革方面

一是完善地方財(cái)稅體系。財(cái)政部門(mén)與國(guó)地稅部門(mén)積極配合，按照“屬地化”管理原則完善地方財(cái)稅體系和稅收征管體系，大力支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、重點(diǎn)園區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)多元化投入，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，為培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大支柱財(cái)源提供有力保障。采取切實(shí)有效措施，在確保財(cái)稅收入穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，逐步優(yōu)化財(cái)政收入質(zhì)量，2013年全市涉土稅收占比53.1%、非稅占比24.1%，分別比上年下降6%和0.1%，圓滿(mǎn)完成省廳控制“兩個(gè)占比”要求，財(cái)政收入質(zhì)量明顯提高。二是認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)稅收政策。按照現(xiàn)行體制，稅收政策由中央制定，我們的主要任務(wù)就是在省級(jí)財(cái)稅部門(mén)的帶領(lǐng)下，配合中央全面推進(jìn)各項(xiàng)稅收改革政策。同時(shí)，按照中央統(tǒng)一要求，清理規(guī)范市以下各級(jí)政府對(duì)企業(yè)和個(gè)人財(cái)稅優(yōu)惠政策，有明確期限的要到期停止執(zhí)行，未明確期限的要規(guī)定政策終結(jié)的時(shí)間點(diǎn)，對(duì)違反法律法規(guī)的限期整改、一律取消，今后不再違規(guī)出臺(tái)新的地方性稅收優(yōu)惠政策。三是全面推進(jìn)“營(yíng)改增”工作。從2014年8月1日營(yíng)改增試點(diǎn)以來(lái)，鐵嶺市在前期充分調(diào)研、周密安排、認(rèn)真準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)納稅服務(wù)意識(shí)，積極做好政策宣傳工作，各項(xiàng)工作進(jìn)展順利，圓滿(mǎn)完成新舊稅制轉(zhuǎn)換，扶持政策到位，社會(huì)反應(yīng)良好，達(dá)到了階段性目標(biāo)。全市納入試點(diǎn)范圍的企業(yè)達(dá)2 573戶(hù)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)改增稅收2 200萬(wàn)元，5個(gè)月就減輕納稅人稅負(fù)3 000萬(wàn)元。

1.3財(cái)政體制改革方面

一是理順政府和市場(chǎng)的支出關(guān)系。按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的預(yù)算安排原則，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮財(cái)政保障的主導(dǎo)作用。優(yōu)先保障直接關(guān)系人民群眾基本需求和社會(huì)安全穩(wěn)定的公共服務(wù)，落實(shí)上級(jí)及我市各項(xiàng)涉農(nóng)投入政策，著力推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。合理確定政府和市場(chǎng)的職能邊界，減少和避免在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政資金直接投入，強(qiáng)化市場(chǎng)主體理念；完善財(cái)政投入方式，通過(guò)落實(shí)財(cái)稅優(yōu)惠政策，采取財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和財(cái)政補(bǔ)助等方式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和創(chuàng)造性，為市場(chǎng)主體營(yíng)造較為完善的政策制度環(huán)境。二是理順市級(jí)和縣區(qū)的支出關(guān)系。在保持現(xiàn)行收入劃分體制總體不變的前提下，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)劃分市縣政府事權(quán)和支出責(zé)任，加大對(duì)縣一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，規(guī)范市對(duì)縣（市）區(qū)補(bǔ)助，對(duì)確需市縣財(cái)政配套的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，按照市縣財(cái)政增量財(cái)力比重2:8比例配套［2］。

2　存在問(wèn)題

2.1“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)預(yù)算與決算差額較大

由于我市預(yù)算編制人均公用經(jīng)費(fèi)定額僅為1 200元、車(chē)均經(jīng)費(fèi)僅為18 300元，為全省最低，實(shí)際執(zhí)行中，經(jīng)費(fèi)缺口通過(guò)項(xiàng)目預(yù)算予以彌補(bǔ)，或由當(dāng)年財(cái)力追加解決，造成預(yù)算與決算差額較大。如采取提高公用經(jīng)費(fèi)定額的方式，小幅提高無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際需求，大幅提高又受到我市財(cái)力限制，并且公用經(jīng)費(fèi)定額提高后，財(cái)力大部分將被固化，同時(shí)與中央八項(xiàng)規(guī)定和厲行節(jié)約的要求存在沖突。今年，市本級(jí)所有部門(mén)將公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算，如何把握好“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的口徑，是目前急需解決的一個(gè)問(wèn)題。

2.2政府預(yù)算體系尚不健全

2014年鐵嶺市報(bào)人代會(huì)審議預(yù)算未包含國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，主要原因是中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算；而目前鐵嶺市國(guó)有企業(yè)絕大部分處于破產(chǎn)狀態(tài)，不僅沒(méi)有收益，破產(chǎn)后遺留問(wèn)題還需地方財(cái)政解決，相應(yīng)產(chǎn)生了大量的財(cái)政掛賬。目前，參照全國(guó)兩會(huì)，各級(jí)人大要求將四部預(yù)算納入政府財(cái)政報(bào)告，而地方財(cái)政國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算該如何編制尚未有明確規(guī)定。

2.3專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助多、小、散的問(wèn)題仍普遍存在

2013年省下達(dá)鐵嶺市專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助56.6億元，分1 337個(gè)項(xiàng)目，2 000多筆資金下達(dá)，其中大部分資金直接分配下達(dá)到縣區(qū)和相關(guān)企業(yè)，資金額度從幾千萬(wàn)到幾萬(wàn)元，最小僅為3千元。上述專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助大部分要求專(zhuān)款專(zhuān)用，市縣財(cái)政沒(méi)有資金使用權(quán)，既不利于加強(qiáng)資金監(jiān)管，也不利于發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。

2.4地方政府債務(wù)還本付息壓力很大

為加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府融入大量資金用于發(fā)展建設(shè)，產(chǎn)生大量政府性債務(wù)。近年來(lái)，由于國(guó)家控制地方政府融資平臺(tái)貸款，而大量政府性債務(wù)到期，又沒(méi)有新的融資注入，只能由地方財(cái)政墊付資金，造成地方財(cái)政還本付息壓力極大。如不及時(shí)采取措施，地方財(cái)政將處于難以為繼的局面。

3　加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革的建議

3.1深化財(cái)政預(yù)算制度改革，健全政府財(cái)政預(yù)算體系

實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保基金預(yù)算同步編制、統(tǒng)籌安排，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算約束力。加快推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，制定實(shí)施預(yù)決算公開(kāi)工作規(guī)程。完善預(yù)算編審制度，實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。建立統(tǒng)分結(jié)合的專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算管理模式，切實(shí)解決財(cái)政資金二次分配、二次支付的問(wèn)題。健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理，從嚴(yán)控制預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)［3］。

3.2深化財(cái)稅征管制度改革，推進(jìn)財(cái)稅收入提質(zhì)增收

按照三中全會(huì)確定的地方稅體系建設(shè)思路，做好擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)行業(yè)準(zhǔn)備工作，梳理分析現(xiàn)有稅源結(jié)構(gòu)，啟動(dòng)房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等地方稅體系前瞻性研究，為建立健全長(zhǎng)期、穩(wěn)固的地方財(cái)力來(lái)源奠定基礎(chǔ)。著力培植財(cái)源、拓展稅源、夯實(shí)稅基，合理調(diào)控收入增長(zhǎng)預(yù)期，保持財(cái)政收入較高質(zhì)量平穩(wěn)持續(xù)增長(zhǎng)。

3.3深化財(cái)政支出管理改革，增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力

在財(cái)政資金分配環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)、集體決策等機(jī)制，將資金安排從“一對(duì)一”單向?qū)徟D(zhuǎn)為“一對(duì)多”選拔性分配，提高財(cái)政資金配置效益。將政府應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)等事項(xiàng)，按照市場(chǎng)機(jī)制原則，交給具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，提高服務(wù)效率和財(cái)政資金使用效益。清理規(guī)范各項(xiàng)重點(diǎn)支出，同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)。

3.4深化專(zhuān)項(xiàng)資金管理改革，提高財(cái)政資金使用績(jī)效

清理、整合、規(guī)范現(xiàn)有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，參照黑龍江“兩大平原”和山東省萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)管理模式，改進(jìn)和完善專(zhuān)項(xiàng)資金分配方式，實(shí)行涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金“打包”下放。通過(guò)“壓減一批、結(jié)合一批、調(diào)整一批、整合一批、下放一批、并入一批”，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付。強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)管理和支出績(jī)效評(píng)價(jià)，切實(shí)提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效。

3.5深化財(cái)政體制改革，提升市縣財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量

建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，合理劃分省、市、縣支出責(zé)任，做到“不越位、不缺位、不錯(cuò)位”，全面核定省市縣支出范圍。按照中央統(tǒng)一部署，研究完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，適度向市縣下移財(cái)力，健全轉(zhuǎn)移支付制度，穩(wěn)步提升市縣財(cái)政發(fā)展和保障能力，提高資源配置效率。

3.6深化政府債務(wù)管理改革，化解地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)政府性債務(wù)實(shí)行計(jì)劃管理，逐步推進(jìn)政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理工作，并報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金監(jiān)管，強(qiáng)化政府債務(wù)源頭控制和扎口管理，規(guī)范舉債行為，降低融資成本。積極消化存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增政府性債務(wù)，推動(dòng)政府融資性平臺(tái)向規(guī)范化的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性主體轉(zhuǎn)變，健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示預(yù)警機(jī)制，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控和分析評(píng)價(jià)制度，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

［1］陳元.深化財(cái)稅體制改革研究［M］.北京:研究出版社，2010.

［2］曲哲涵，吳秋余.財(cái)稅體制的新?lián)?dāng)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-18（18）.

［3］崔文苑.樓繼偉詳解財(cái)稅體制改革思路——發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2013-11-21（6）.

（編輯：姚歡）

Investigation and Research on the Accelerating the Reform of Fiscal and Taxation System in Tieling City

Sun Rui
（Law School of Changchun Science and Technology University，Changchun Jilin 130000）

Combined with the local reality of Tieling，by strengthening the budget management，strengthening tax collection and administration，perfecting the financial management system and so on many measures have made significant progress in advancing the reform of the fiscal and taxation systems.

fiscal and taxation；budget management；system reform

F8

A

2095-0748（2015）23-0013-03

10.16525/j.cnki.14-1362/n.2015.23.05

2015-11-02

孫睿（1988—），女，遼寧昌圖人，在讀碩士，現(xiàn)就讀于長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。