突發事件中的議程設置路徑——以“杭州地鐵塌方事故”的政府危機管理為例

摘 要：2008年11月15日杭州市地鐵一號線施工現場發生了塌陷事故。本文旨在通過“議程設置”的概念和杭州市政府危機公關的處理分析政府在危機下如何設置媒介的議程，從而設置公眾的議程。從杭州市政府的七次新聞發布會入手，以人民網、《人民日報》、《南方都市報》、新華網、《錢江晚報》和天涯論壇作為議程設置的受者，進而分析杭州市政府議程設置的整個過程。

“議程設置”這個概念在《傳播理論——起源、方法與應用》中，作為了媒介的一種能力被闡釋，那就是：通過反復播出某類新聞報道，強化該話題在公眾心目中的重要程度。但隨著研究的深入，“議程設置”不僅局限于媒介效果研究，更受關注的是“議程設置”的上一階段，即誰來設置議程，“議程設置”的來源是什么。本文通過對杭州市政府應對地鐵塌方事件的種種措施，成功地進行了議程設置，探討政府通過合理的議程設置能夠有效地影響并且平息輿論，促進社會穩定正常發展。

1 議程設置以及政府議程設置

某種程度上說，媒介設置了議程，但事實上，在“議程設置”的環節中，媒介只是扮演了“把關人”的角色，它從海量的信息中選擇出具有新聞價值的內容進行報道，但是事實上它的信息源自于兩方面：政府和社會大眾。隨著時代的進步，政府在設置媒介的議程的作用上不但沒有減少，反而日益增加；而伴隨著網絡的飛速發展，民眾也成為設置議程的主要來源。

2 事件回放

2008年11 月15日15時50分左右，浙江省杭州市風情大道地鐵一號線施工現場發生坍塌事故。事故導致蕭山湘湖風情大道75米路面坍塌，并下陷15米，約有11輛正在路面行駛的車輛陷入深坑。事故現場失蹤、傷亡多人。這一重大事故發生后，立刻引起了政府、媒體以及公眾的重視。

3 杭州政府的應對措施——議程設置

在塌陷事故發生后，杭州市政府果斷地握住了發布信息的主動權。從先后七次的新聞發布會可以明顯看出，杭州市政府進行了一場合理、科學的議程設置。在事故發生的第一時間就召開了第一次記者發布會，抓住了較早的介入時間，趕在了各家媒體發布信息之前；具體安排了搶險工作以及善后事宜，同時組織了救援小組，一切井然有序，顯示了杭州市政府的公關危機能力。對比政府新聞發布會和媒體報道進程，可以看到如下“議程設置——效果”的關系。

3.1 搶先議程設置。在媒介還沒有開始進行新聞選擇的時候，杭州市政府已經設置好了媒介要關心的議程，那就是“搶險工作”。事故發生4個多小時之后，杭州市政府召開第一次新聞發布會，趕在了絕大多數紙質媒體發布消息之前。事故發生第二天，杭州市政府召開第二次新聞發布會，組成了現場施救指揮部。

效果：16日的《南方都市報》頭版以“杭州地陷”為題，報道了浙江省委省政府第一時間部署搶險工作的相關內容，人民網則已報道現場情況為主。新華網、《錢江晚報》也多是現場報道。可以看到，事故第二天，受杭州市政府兩次相隔只有15個小時的新聞發布會影響，還沒有媒體開始探討事故發生的原因。

3.2 “強化”議程主題，避免輿論主動問責。當媒體開始順著正常規律進行“原因探討”時，杭州市政府有意強化了“議程設置”。杭州政府的舉措，可以說是體現了政府新聞議程主導媒體新聞議程，影響輿論，主導新聞議程，推動工作，樹立良好形象。

效果：在18日的《人民日報》順應了杭州市政府的議程設置，但是，《南方都市報》卻對坍塌事故是否早有預兆產生了疑問，這時，它試圖擺脫杭州市政府的議程設置，可是從后來的報道來看，很明顯，《南方都市報》沒有達到預期目的。

3.3 持續強化“主題”，慎提“事故原因”。第六、七次新聞發布會重復以往的套路。通過圖表中所反映的報道內容可以看到，報紙第二次試圖追究事故原因。但是直到最后一次發布會的結束，這個問題也沒有得到一個圓滿的答復。

效果：通過七次發布會，使得媒介更多關注了搶險的進行，而淡化關于事故責任追究的傳播，因此，杭州市政府的形象在這次事件中不但沒有損失，反而得到了增加。

4 “連環反應”報紙、網絡先后被議程設置

總結杭州市政府的這次議程設置：首先，介入時間早，在事故發生4個多小時就召開了第一次新聞發布會，把握了信息的主導權；其次，有組織、細致地安排了會議，4天時間連續召開7次新聞發布會，同時通過醫院發布了傷者的情況，通過《人民日報》和《南方都市報》的相關報道內容，可以看到，媒介不得不接受政府傳播的信息。與廣州非典事件發生了將近半年才進行報道對比，杭州市政府在面對媒體時無疑比廣州市政府要成熟得多。在運用議程設置引導輿論時，受眾與媒介的關系影響很大，其接觸頻率直接影響到了議程設置的效果。在媒體被政府“議程設置”的同時，作為終極“受者”——民眾，也受到了間接的“議程設置”作用。

5 結語

通過杭州市政府在地鐵坍塌事故的議程設置以及被設置的新聞媒體和公眾可以看到，一個有效的政府應對危機事件的處理方法，可以很好地控制社會影響、平息輿論，保證社會環境的穩定。從非典報道到此次的杭州地鐵塌方事故報道，看到了我國政府應對危機事件的成熟與有效化。當然政府議程設置還需要繼續的成熟化，議程設置應當是對于政府有效行動力的促進作用，應當成為促進政府職能的發揮以及政府工作正面宣傳的良好工具。