創新社會治理與實現和諧善治的“中山經驗”

殷昭舉

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創新社會治理與實現和諧善治的“中山經驗”

殷昭舉

摘 要：中山市以實現和諧善治為總的目標，在實踐中不斷創新社會治理體制機制、著力提升社會治理能力，逐漸形成了較為系統的創新社會治理與實現和諧善治的“中山經驗”。其概括起來，就是“一二三四五”，即“一張圖表，兩個必須，三個結合，四個機制，五個目標”。“一張圖表”是指用“社會治理機制圖”將社會治理體系所包含的社會管理、社會自治、社會基礎三個部分之間的關系及各自的內在機制梳理清楚，作為社會治理的總體思路；“兩個必須”是指在創新社會治理過程中必須要充分發揮黨的領導核心作用和必須要充分發揮社會主義制度優勢；“三個結合”是指實現“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治的縱向結合、“自外而內”的法治與“自內而外”的德治的橫向結合，以及市場的“無形之手”、政府的“有形之手”與社會的“隱形之手”的有機結合；“四個機制”是指建立健全“民生保障、表達訴求、矛盾化解、社會協同”四大長效機制；“五個目標”是指要努力實現社會治理的保健化、社會治理的法治化、社會治理的社會化、社會治理的系統化、社會治理的信息化。

關鍵詞：社會治理機制；和諧善治；“中山經驗”

一百多年前，孫中山先生率先發出了“振興中華”的時代強音，并指出革命的目的“就是要除去人民的那些憂愁，替人民謀幸福”。中山先生的“民族復興、實業救國、天下為公、平等博愛、世界大同”等思想，已成為凝聚全球華人的重要精神紐帶。在中山先生的核心思想體系中，民生幸福安康、社會和諧善治無疑是極其重要的組成部分。中國共產黨人是“孫中山革命事業最堅定的支持者、最親密的合作者、最忠實的繼承者。”今天，中華兒女正在奮力實現國家富強、民族振興、人民幸福的“中國夢”。作為孫中山先生的家鄉，中山勇于改革創新，繼續領潮爭先，努力走在實現“中國夢”的時代前列。

近年來，中山市以實現和諧善治為總的目標，不斷探索完善社會治理體系、提升社會治理能力之路，取得了一系列較為顯著的成果。如近年來七成以上的財政收入投到民生領域；城鄉居民收入差距為全廣東省最小（收入比為1.6∶1）；連續多次獲得全國社會管理綜合治理優秀地市稱號；連續多次榮獲全國平安建設“長安杯”；連續26年舉辦“慈善萬人行”活動，獲得全國公益領域最高政府獎——“中華慈善獎”，被譽為“中華民族慈善文化的一面旗幟”；等等。在實踐探索的過程中，中山逐漸形成了一條基本符合當地實際、對其他地方也具有一定借鑒意義的社會治理的路子。其概括起來就是“一二三四五”，即“一張圖表，兩個必須，三個結合，四個機制，五個目標”。

一、一張圖表

這張圖表就是《社會治理機制表》（見下表）。從表中可以清楚地看到，社會治理總的體系包括三大塊：一是社會管理，二是社會自治，三是社會基礎。

表1 社會治理機制

（一）社會管理

社會管理的對象，可以分為兩大類，一個是社會個體，一個是公共群體。

1．社會個體

社會個體和諧如同人的健康，一靠疾病預防，二靠疾病治療，也就是在沒出現問題之前需要和諧保健，加強社會保障，將問題形成的可能性降低，也就是中央提出的盡量地減少不和諧因素，盡量地增加和諧因素。社會保障也可以劃分為兩個部分：一個是民生保障，一個是權益保障。當然，這二者是“一枚硬幣的兩面”，相互依存。

（1）民生保障。民生保障包括養老保障、醫療保障、住房保障、食品保障、教育保障等，它們以個人的創業、就業為核心，構成一個小循環。中山市是把社會成員的就業、創業放在最首要的位置。沒有每個有勞動能力的人的創業和就業、創造財富，各種社會保障就沒有依托。有了創業、就業，就有個人的收入，必須要合理分配，做好養老、醫療、住房、食品、教育等民生保障。這個過程必須依靠政府制定公平競爭的規則，并監督其正常運行，為經濟社會的發展提供良好的秩序、環境和條件，既保證大部分人能夠通過自身的勞動保障和改善自己的生活，又對困難群體實施救助，并努力做好基本公共服務、增加社會福利。

保障和改善民生工作要與經濟社會發展階段和水平相適應，既要盡力而為，又要量力而行。“盡力而為”，指的是保障和改善民生事關重大，對必須解決和能夠解決的問題要盡量解決，最大限度地緩解人民群眾的困難，滿足人民群眾的需求；“量力而行”，指的是可持續地保障和改善民生，必須正確認識國情和市情。保障和改善民生要本著對歷史、對人民群眾的長遠和根本利益負責的態度。必須從社會主義初級階段生產力水平總體不高的國情出發，不能為了一屆任期的顯績，不切實際地吊高公眾“胃口”，更不能用搞運動的方式來解決民生問題。必須從實際出發，充分考慮各方面的條件和可持續承受能力，穩步推進，做到辦實事符合民意，做好事不超越市情和民力。改善和保障民生的立足點是有勞動能力的人一定要勞動。政府通過開發公益崗位等措施促進創業就業，對于沒有勞動能力或者勞動能力不夠的人群，由政府實行兜底保障。中山市的低保，是城鄉一體的，城市的低保和農村的低保是一條線，沒有區別。

（2）權益保障。權益保障包含的內容十分豐富，主要包括以下幾個方面：

一是努力保障社會成員在政治、人身、經濟、社會、文化等方面享有的權利。包括政治權利（公民有參加國家政治生活的民主權利、在政治上表達個人見解和意見的自由，有選舉權、被選舉權，有言論、出版、集會、結社、游行、示威自由）；平等權（法律面前人人平等，公民平等地享有權利和承擔義務，公民的合法權益平等地受到法律的保護，任何公民都不享有法律以外的特權，任何公民都不得強迫其他公民承擔法律以外的義務）；宗教信仰自由；人身自由；批評、建議、申訴、控告權等；社會經濟權利（公民的勞動權、休息權，以及退休人員生活保障權和物質幫助權）；教育、科學、文化權利以及其他方面的權利。尤其要重視建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，推進教育公平、就業公平、創業公平。營造公平的社會環境，保證社會成員平等參與、平等發展權利。

二是善于把握好最大多數老百姓的根本利益、現階段的共同利益、不同群體特殊利益的關系，尋找最佳結合點。切實維護群眾的合法權益，糾正各種損害群眾利益的行為，最大限度地減少不和諧因素。比如涉農權益保障，需要加快建立以農村土地確權為核心、以強化農村“三資”管理為重點、以建立集體資產管理交易平臺為載體、以改革征地制度為支撐，全面保障農村合法財產權益的政策制度框架體系。在土地房屋征收補償權益保障方面，需要完善土地房屋征收補償相關政策，建立土地房屋征收補償工作專項檢查機制，糾正違法征收、暴力拆遷等損害群眾權益的行為。在勞動權益保障方面，要健全職工工資集體協商、工資正常增長、工資支付保障機制；制定構建和諧勞動關系指標體系；建立企業工資集體協商指導員隊伍；等等。同時，建立利益補償機制，對因政府決策和行政管理失當造成的群眾利益受損問題，及時合理予以補償。完善法律服務機構，健全法律援助、司法救助等制度，降低門檻，簡化程序，提高標準，擴大救濟援助范圍，加大對刑事案件被害人、治安事故受害人的救助力度。

三是對特殊人群的權益保障。要促進特殊人群順利融入社會，完善特殊人群分類管理措施，建立健全對特殊人群的社會關懷幫扶體系。把解決特殊人群就業等問題作為工作重點，加強對服刑在教人員的文化教育和職業技能培訓。建立完善有關部門、家庭成員、社區組織及社會工作者密切配合的社區矯正、刑釋解教人員及社區戒毒（康復）人員安置幫教工作體系，降低重新違法犯罪率。推進刑釋解教人員過渡性安置基地、戒毒康復人員就業安置基地、精神病人治療管護專業機構、違法犯罪艾滋病人收治中心、流浪兒童救助機構等特殊人群管理項目建設。建立社會心理干預機制，緩解特殊人群的心理危機。推進“回歸社會工程”，加強對邪教癡迷者的幫教工作。

四是加強特殊青少年群體服務管理。完善對行為偏常和閑散青少年群體分類動態服務管理和社會化幫教機制；采取有效措施防止義務教育階段學生失學或流失，加強職業技能培訓、職業介紹、信息咨詢等服務，拓展就業渠道；建立健全流浪未成年人救助機制；健全服刑在教人員未成年子女和農村留守兒童關愛服務體系；在社區建立對有不良行為青少年進行有效教育幫扶的工作機制；建立完善未成年人刑事案件配套工作體系。

五是重視推動異地務工人員融入當地。這個問題對沿海地區尤其重要，以中山市為例，其本地人口和外來人口的比例是48∶52。2010年，中山市為了改變本地人與外地人的新二元結構，促進新老中山人共融共進，提出了經濟發展成果、基本公共服務、平等發展機遇三個全民共享的社會融合思路。創新流動人口服務管理機制，拓展居住證服務功能，建立覆蓋實有人口的動態服務管理體系，加強流入地與流出地的協調配合，提高服務管理水平。重點健全異地務工人員有序融入當地的制度設計和政策安排，加快完善積分入戶制度，不斷拓展積分制的深度和廣度，逐步實現基本公共服務的全覆蓋。加強對異地務工人員人文關懷，拓寬異地務工人員參與政治、經濟、社會事務的渠道，開展“同是中山建設者”等評選活動，促進社會群體之間良性互動。

六是完善外國人服務管理機制。加快建立黨政領導、部門聯動、公眾參與的外國人服務管理工作協調聯動機制。完善外國人入出境、通關、居留等服務措施，在外國人居住或活動較多的社區建立外國人服務站（點），提供“一站式”服務。強化外國人就業許可管理和就業勞動監察，開展對非法入境、非法居留、非法就業外國人問題的綜合治理。

有了社會保障，社會成員出問題的可能性就少了很多，但是社會就像人體一樣，保健再好，也不可能不生病。目前保障和改善民生方面還存在一些問題和薄弱環節：比如就業壓力仍未緩解，就業的結構性矛盾依然存在，部分中小企業“招工難”與部分大學畢業生“就業難”問題并存，農村勞動力素質與就業崗位不相適應的矛盾仍然突出；民生事業發展不平衡，尤其是民生事業在城鄉之間、區域之間的發展不平衡，優質資源過度集中在大城市，偏遠的農村地區則嚴重匱乏；文化建設存在重城市、輕農村，重標志性文化項目、輕基層文化項目，重專業性文化、輕群眾性文化的情況，基層文化建設投入不足，基礎設施薄弱；體育工作重競技體育，輕群眾性體育，群眾性體育場地缺乏，具體活動指導協調不夠。教育發展不平衡，尤其是農村的師資力量相當薄弱，學歷偏低等問題仍比較突出，亂收費情況依然不同程度存在；還有一些困擾民生的突出問題尚未有效解決，社會救助水平還較低，殘疾人康復仍在起步階段，日趨復雜的環境污染、食品安全以及社會治安問題，也嚴重影響了人們的幸福感。

對于這些普遍存在的種種社會問題應該怎么辦？首先要能及時發現問題。發現社會問題有“雙渠道”：一個是政府主動發現問題的渠道，一個是群眾訴求表達渠道。通俗講，就是“下訪”與“上訪”。政府主動發現問題的渠道主要有：一是社會矛盾糾紛排查。建立健全日常排查、定期排查、專項排查、特別防護期重點排查工作機制和村（社區）每周、鎮（區）定期排查統計和分析上報矛盾糾紛工作制度。二是社情民意收集研判。培育一批社情民意調查的民間機構，建立健全社情民意收集、分析、研判機制。三是社會風險評估。建立重大事項社會風險評估工作機制，推行重大決策社會風險評估，作為重大政策、重大項目、重大改革實施的前置條件和必經程序，確保相關決策事項合法合理和可行可控。群眾訴求表達的渠道主要有：一是完善信訪接待大廳與網上信訪大廳建設；建立健全信訪事項依法終結機制，落實信訪終結后的幫教措施。二是完善聯系群眾工作機制，推廣黨代表工作室制度，開展人大代表、政協委員聯系群眾工作室試點，充分發揮工會、共青團、婦聯等群眾團體和其他社會組織聯系群眾的橋梁作用，及時收集、反饋群眾反映的問題和訴求。三是積極利用微博等新興媒體收集民情、解疑釋惑，推進網絡問政常態化、制度化、規范化。以上是及時發現、找到社會問題。

其次要積極解決問題。解決問題主要有三種方式：一是對于普遍性的民生訴求，如果現行法規政策存在不足，需要進一步完善政策法令，促進“民生保障機制”不斷完善。二是對于一般性的矛盾糾紛問題，需要建立了一套依法治理的矛盾化解體系。三是對于違法犯罪分子，需要強大的防控體系，讓違法犯罪、作奸犯科受到懲罰。

2．公共群體

與社會個體相對應的是公共群體，相對于社會個體矛盾，公共危機危害的對象具有公共群體性，是和諧社會治理必須面對的另一個重要方面。公共危機包括自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件、經濟危機等，極大地影響到和諧社會建設和人民群眾的生命財產安全。處理突發公共問題，也必須做好兩個方面的工作，一個是做好保障預防，一個是做好應對化解。在應對公共危機方面也應以預防為主。預防分為兩個方面，一個是硬件預防體系，一個是軟件預防體系。

硬件體系包括現代化防災減災體系、現代化能源保障體系、現代化環保設施體系等等。硬件建設是預防公共危機的基礎。硬件建設重在未雨綢繆、日積月累，要曲突徙薪，不要臨渴掘井。如，中山市因為靠海比較近，每年的抗臺風任務都比較重，抗臺風的重點任務之一是確保低保家庭、貧困家庭的財產生命安全。為做好預防工作，中山市政府出資進行了四期的低保家庭危房改造，完成了所有低保家庭的危房改造。軟件體系包括法制建設、體制建設和機制建設。尤其要建立統一領導、協調聯動、順暢高效的應急管理指揮處置體系；建立應急救援隊伍，包括建立應急救援指揮隊伍，建立以公安特警、消防隊伍、維穩工作律師團、醫療救護和衛生防疫應急隊伍、市政搶險工程隊伍、高危行業應急救援隊伍、交通應急搶險救援隊伍、環境應急搶險救援隊伍、重大動物疫情應急處置隊伍和應急救援專家組為主體的專業化隊伍，建立以武警部隊、民兵預備役部隊的聯動應急隊伍和應急救援志愿者隊伍為主體的應急后備隊伍，突出隊伍建設的專業化和多元化，提升應急反應能力；加強公共衛生突發事件、環境污染、安全生產事故、重大自然災害、恐怖襲擊事件的應急處置演練，廣泛開展宣傳教育，提高全社會應急管理意識和抗風險能力；規范民間救援救災組織發展，采取多種途徑，加強應急救援專業隊伍建設。一旦發生突發事件，那就進入第二個層面——問題的化解體系：危機預警機制、危機決策機制、應急處置機制、輿論引導機制、恢復重建機制、評估提升機制，這些就構成了一套公共危機應對體系。

（二）社會自治

以上內容加在一起，就構成了我們整個的社會管理體系。社會管理只是社會治理的一個方面，其大部分是黨委、政府去做的，當然也有黨委政府發動的。這種力量主要是從上到下的。然而，一個社會、一個城市的善治不能僅僅只有這一股力量，還必須要有另外一種力量——即從下而上的。這種力量同等重要，而且在日益發展的成熟社會，這種由下而上的力量的作用會越來越大。社會管理機制主要在于解決矛盾糾紛、處置公共危機、保障社會正常運轉，而進一步激發社會活力、創造力，增強社會凝聚力、親和力，則需要創新社會自治機制。社會自治是人民當家做主、保障民權、發展民主、實現“自由人聯合體”的需求，也是提高公民社會責任感、調動公民積極性、激發社會活力的需求。人民群眾是經濟建設的主體，同樣也是社會治理的主體。社會治理涉及每一個社會成員，人民群眾有參與社會建設和管理的主觀意愿，應當因勢利導，充分相信群眾，放手發動群眾。許多問題，如果社會自身能夠自我調節、自我治理，就應該依靠社會，讓“群眾的問題首先由群眾解決，群眾的矛盾首先由群眾化解”。社會自治橫向包括民族區域自治、城鄉社區自治、社會組織自治等；縱向包括個人自由、家庭自主、社區自治等。動員老百姓，共同參與，并和第一種力量結合在一起，是非常非常之必要的。當然，基層自治也是有前提、有條件的，它必須要堅持黨的領導，必須要依法進行，這兩條尤其重要。一些農村調研顯示，存在個別農村家族甚至黑惡勢力操縱選舉的現象，也還有賄選的現象。如果不加強黨的領導，不依法自治，如個別專家所提倡的完全自治，就會產生這樣或那樣的問題。

1．加強基層自治的能力建設

我國《城市居民委員會組織法》中的第二條，明確規定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，《村民委員會組織法》中的第二條，也規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。抓好基層自治工作，重點是加強群眾自治，把村委會和居委會打造成為社會自治的基礎平臺。這是加強社會自治的基礎性工作。

城鄉社區是各種社會群體的聚集區，是各種利益關系的交織處，是各種社會組織的落腳點，也是各種社會資源的承載體。這種獨特的地位，決定了村委會和居委會在城鄉社區治理中的作用。加強村（居）委會建設，一要積極支持村委會和居委會依法組織群眾有序參與公共事務，反映群眾的訴求和建議，調解糾紛，化解矛盾。二要健全民主評議會和居民論壇等形式，借助社區黨風廉政信息平臺，拓展政府與群眾的互動功能，使村委會和居委會成為群眾評議和監督政府的平臺。使村（居）委會能真正按照《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，無論是選舉工作還是日常工作，都能發揮積極作用。尤其要發揮村委會和居委會等群眾組織的自治作用，健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等基層民主制度，不斷提高群眾自我教育、自我管理的能力。

2．發揮民間力量在社會矛盾調處中的作用

實踐證明，社會組織是和諧社會的“減震器”和“潤滑劑”，具有協調關系、化解矛盾的作用，能夠有效舒緩政府的壓力。在保證“黨委領導、政府負責”的前提下，積極推進“社會協同、公眾參與”，最大限度地發揮社會主體，特別是社會組織、群團組織和廣大人民群眾參與社會管理、公共服務的積極作用，建設一個共建共享，能夠充分調動社會各方面積極性，充分反映社會各方面要求的“大社會”。在社會各領域建立真正民間化的“第三方機制”，由社會組織和專業機構獨立開展評估評價、居間調解、檢測鑒定等事務，確保中立性，提升公信力。

（三）社會基礎

無論是社會管理，還是社會自治，都必須要有一個扎實的社會基礎。它包括科學規劃、法制建設、道德教化、基層建設等等。規劃做得科學合理，能預防很多的社會問題，規劃不好，就會引發很多社會問題。科學規劃包括土地、人口、產業、基本公共服務等規劃。合理安排“居住、產業、交通及公共設施、休閑”四大項目之間的用地比例以及“優化開發、重點開發、限制開發、生態保育”四類主體功能區規劃，加強生態屏障建設，引導產業科學布局，控制人口總量，優化人口結構，推進基本公共服務均等化，為社會有序運行提供科學合理的空間、人口、產業布局，這是從源頭上預防社會問題、支撐社會發展的客觀基礎。

二、必須堅持“兩個必須”

（一）必須要充分發揮黨的領導核心作用

社會治理的任務十分艱巨、內容紛繁復雜，必須充分發揮黨在社會治理中總攬全局、協調各方的領導核心作用，抓好全局性、戰略性、前瞻性的重大問題，在正確分析社會形勢的基礎上，及時制定有關社會治理的各項方針政策。遵循社會發展規律，統籌各種治理資源，集結各種社會力量，切實改變條條分割、條塊分割的現狀。在社會主義市場經濟條件下，黨對社會治理工作的領導，既要強化宏觀規劃、統領，又要支持各級政府依法行政和依法管理，并引導各類社會組織、群眾組織、自治組織和人民群眾積極有序參與社會治理，下大力氣將黨的組織和黨領導的群團組織作用滲透到社會治理的各個方面、各個環節，充分發揮基層黨組織和共產黨員在社會管理中服務群眾、凝聚人心的作用，實現黨的領導作用的全覆蓋、細胞化，以確保社會治理工作始終沿著正確的方向前進。

（二）必須要充分發揮社會主義制度優勢

搞好社會治理，還必須充分發揮社會主義制度強大的組織動員作用。從汶川大地震災后重建與近年來海地、智利、日本大地震災后重建的對比中，看到充分發揮社會主義制度優勢的重要性和必要性。汶川大地震災難巨大，使近7萬同胞遇難，近1.8萬同胞失蹤，37萬多人不同程度受傷，1000多萬人失去家園，直接經濟損失達8451億元。在災后重建過程中，社會主義制度優勢發揮了關鍵作用。震后不到一個月，國務院就發布了《汶川地震災后恢復重建條例》，緊接著又發布《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》、《關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見》、《關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》、《汶川地震災后恢復重建總體規劃》等。不到三年時間，中央和地方共陸續投入恢復重建資金10000多億元，帶動社會各界向災區捐贈797億元，災區接受特殊黨費93億元，香港、澳門特區政府分別支持恢復重建捐贈100億港元和55億澳門元。2009年以來，受國際金融危機嚴重沖擊，東中部19個援建省市在財政收入大幅度減少的情況下，努力壓縮本地行政開支，依然確保援建資金及時到位，向川、陜、甘三省重災區投入825億元；三年時間，災區所有納入國家重建規劃的項目已全部開工建設，完工項目占規劃項目的95%，完成投資占規劃總投資的95%。實踐證明，做好社會治理工作必須要充分發揮社會主義制度優勢。

三、努力實現“三個結合”

（一）在社會治理方式上，努力實現“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治的縱向結合

立足于一定社會基礎之上的社會管理和社會自治共同構成了社會治理，社會治理既包括自上而下的管理，又包括自下而上的自治。社會管理是自上而下、以權力為主導的管理，重在“有為而治”。社會自治注重自下而上、以權利為主導。社會自治往往通過社會自治組織來實現，社會自治組織既包括政治意義上的社會自治組織，如村民委員會、街道居委會及其他政治性社團，也包括社會意義上的社會自治組織，如各種協會、中介性組織等。社會自治是民主的實現形式之一， 也是社會張力的減壓閥。但社會自治組織絕不等同于“獨立王國”，它是服從于整個“社會有機體”。社會管理與社會自治交織融合、各有側重，共同立于特定的社會基礎之上，如果把社會看作一棵“社會樹”，則社會自治是“枝葉”，社會管理是 “樹干”，社會基礎是 “根基”，公共利益最大化和人民幸福安康則是盛開的“花朵”。

（二）在社會治理基礎上，努力實現“自外而內”的法治與“自內而外”的德治的橫向結合

從社會治理角度來看，“德”的外化即為秩序，“法”的內化即為秩序，法治與德治都是為了社會秩序。這是法治和德治的共同點，但二者也有很大區別：法是由國家制定和認可的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級所期望的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系。法離不開國家，沒有國家，就沒有法律。法律的產生、存在和發展是以國家為前提條件。法律的實施離不開國家的強制力。法律的性質直接取決于國家的性質。而道德是基于信念、習慣、傳統、教化和輿論等維持和實現的，用以調整人們之間以及個人和社會之間關系的取向性的綜合。道德不必依賴于國家，原始社會就有道德，共產主義社會道德依然存在并發揮更加重要的作用。法治和德治的社會治理效果也是不同的，似乎類似于西醫與中醫治療效果各有優劣。如何辯證施“治”，取決于當時特定的社會狀態，但總的看來，法律是傳播道德的有效手段，道德是法律的評價標準和推動力量，法治和德治相輔相成、相互促進，共同構成社會治理的基礎。

（三）在社會治理手段上，努力實現市場的“無形之手”、政府的“有形之手”與社會的“隱形之手”的有機結合

市場的“無形之手”、政府的“有形之手”和社會的“隱形之手”既是資源配置之手，又是財富分配之手。從資源配置方面來看：市場的“無形之手”配置經濟資源，主要遵循效率原則；政府的“有形之手”保障秩序、配置公共產品，主要遵循公平原則；社會的“隱形之手”維系人們的基礎公共生活，主要遵循公平原則。三者都同時遵循法治原則。從財富分配方面來看：“無形之手”、“有形之手”和“隱形之手”分別對應于初次分配、二次分配和三次分配并發揮主導作用。比如，在初次分配環節，主要靠“無形之手”來調節；在二次分配環節，主要靠“有形之手”來調節；在三次分配環節，主要靠“隱形之手”來調節，“隱形之手”多種多樣、若隱若現，社會慈善捐助就屬于其中的重要形式之一。

總之，按照社會治理的基本規律，即在特定的生產力水平前提下，社會治理的理想狀態是：以科學發展觀為指導，在黨的領導下和法的基礎上，社會管理與社會自治有機統一、和諧運行，最大限度地激發社會活力與創造力，增強社會凝聚力與親和力。是“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治的“縱向有機結合”；是“自外而內”的法治與“自內而外”的德治的“橫向有機結合”；是“縱向治理”與“橫向治理”的完美結合。可以預言，社會治理的最終狀態是，“以各個人自由發展為一切人自由發展的條件的聯合體”。

四、建立健全“四大機制”

按照表1的思路推動社會和諧善治，社會治理的具體運作需要建立健全“民生保障、表達訴求、矛盾化解、社會協同”四大長效機制。

（一）建立健全“民生保障機制”

建設和諧社會的核心是提高群眾幸福指數，關鍵是通過“民生保障機制”解決群眾住房、養老、醫療、環保、交通、食品安全等方面的需求。通過聽取民意、觀察民情、關注民生、溝通民心、疏導民意，了解群眾的思想、工作、生活情況，了解群眾在住房、養老、醫療等方面的困難，并在法規政策允許的范圍內積極幫助解決。同時，通過一個個具體案例，解剖麻雀、舉一反三，進一步研究普遍的民生訴求，激發創造性思維，促進“民生保障機制”不斷完善，這樣不但能大大降低社會管理成本，而且在某種意義上還決定了社會管理的最終成敗。中山市大力推動社會管理保健化，把社會管理的“重心”前移、“關口”前移。

1.構建就業促進體系。如健全對就業困難群體的幫扶機制，保障下崗失業人員接受技術培訓和實現再就業。設立農村工作坊，推進就地就業。堅持既“輸血”又“造血”，幫助有勞動能力及就業創業愿望的低保家庭人員接受職業教育和技能培訓。在全省率先將統籌就業范圍從農村富余勞動力、下崗失業人員擴展到所有城鄉居民，基本建立起城鄉一體就業制度，目前全市城鎮登記失業率控制在2.2%以內。

2.構建“一保五助”困難群眾保障體系。不斷促進城市包容性發展，完善貧有所濟、困有所幫、殘有所助、孤有所托的社會救助體系，努力解決特殊困難群體的工作生活困難。“一保”就是城鄉一體的最低生活保障制度，從2011年起這個標準調高至每人每月350元。“五助”包括助醫、助學、助房、助老、助殘，如對80周歲以上老人發放高齡老人政府津貼，為全市75歲以上老人安裝緊急呼叫裝置2萬多臺；啟動制度化扶困助學工程，實現資助對象的無縫覆蓋和全程資助；投入近億元開展四期低保家庭危房改造工程，為近2000戶低保家庭重建或修繕危房。完善社會救助制度，保障城市“三無”對象、殘疾人、孤兒、流浪未成年人等特殊困難群體的基本生活需求。加強社區矯正和安置幫教工作。擴大法律援助范圍，保障弱勢群體維護自身的合法權益。完善殘疾人社會保障體系，推進殘疾人教育就業培訓，實施殘疾人康復工程，通過了“創建全國無障礙市”驗收。

3.構建社會保險體系。在全省率先實現基本養老保險、住院和門診基本醫療保險全覆蓋，達到退休年齡的參保人每人每月最低享有600元的養老金，住院醫療保險報銷最高可達17萬元，門診報銷最高達80%。

4.推動基本公共服務工程建設。根據社會經濟發展水平，動態調整公共服務范圍和標準，推動各類基本社會保障從戶籍人口擴大到常住人口。建立健全多元化的基本公共服務供給機制，推行政府購買社會服務制度。優化各類公共服務設施空間布局，推動科技、教育、文化、衛生、體育等公共設施和場所向社區居民開放。

5.實施農村“三步走”提升工程，破解城鄉“二元”結構。全面鋪開農村股份合作制改革，為農民向市民轉型奠定基礎；推行村級經濟組織統一核算，為集體經濟走向市場創造條件；實施“村改居”工程，推動農村向社區、農民向居民轉變。在全市城鎮化率超過80%的基礎上，繼續縮小城鄉居民在福利待遇上的差距。通過這一系列社會治理創新，中山市在全省率先實現最低保障城鄉一體化，率先實現基本養老保險、住院和門診基本醫療保險全覆蓋，城鄉居民收入比達到1.6∶1，城鄉收入差距在全省乃至全國地級市中最小。

（二）建立健全“表達訴求機制”

有效的訴求機制可以讓公眾自由表達意見，從而釋放心中不滿，“清潔社會空氣”，防止不滿情緒日益積累而產生更大社會危害。事實表明，諸多矛盾沖突事件背后，往往是“訴求表達機制”的缺失。中國古代就有“民意可疏不可堵”的傳統，早在堯舜之時，便已出現了“進善旌”、“誹謗木”、“敢諫鼓”，西周設有“路鼓”和“肺石”，秦漢時設有“公車司馬令”，魏晉唐宋設立了“登聞鼓”，明清設立了“鳴冤鼓”；當今許多國家也都有形式多樣的訴求表達渠道，美國的民眾可以通過各種社會組織向政府表達主張；法國的“經社理事會”、意大利的“全國經濟勞動理事會”、德國的“財政計劃理事會”都用來方便民眾表達訴求、發表意見。我們國家也有不少有效訴求渠道，比如人民信訪等。

中山市在不斷完善現有訴求渠道的基礎上，積極探索設立黨代表工作室。一方面，它可以方便老百姓訴求權益、表達意見、宣泄情緒，確保冤有處伸、苦有處訴、事有人管，使社會情緒在萌芽初期就得到有效釋放；另一方面，黨代表可以通過思想引導、消除誤解或者把問題引流到“矛盾化解機制”予以解決；同時，黨代表還可以在此過程中通過宣傳黨的路線方針政策、黨代表大會精神和黨的重大決策部署，進一步凝聚人心。近兩年來，中山黨代表通過提案提議、參加征求意見座談會等渠道，向黨委提出意見建議3376件，均得到較好的辦理和落實，為老百姓解決了很多實際問題，充分發揮出了民意“連心橋”的作用。

（三）建立健全“矛盾化解機制”

“表達訴求機制”輸送上來的問題，需要“矛盾化解機制”予以化解。問題在于要建立怎樣的化解機制？化解社會矛盾靠“包青天”還是“法青天”？ 法治是社會管理的基礎和靈魂，必須強化解決社會矛盾糾紛的法治機制，防止用“運動式治理”替代法治化治理。其關鍵是對社會矛盾糾紛要建立一套發現、調解、仲裁、復議、訴訟相互銜接、相互配合的化解機制，盡可能緩解信訪渠道，將矛盾糾紛引流至法治化渠道，推動“人情社會”向法治社會轉變。

知易行難，貴在落實。幾年來，在中山市委、市政府的統一部署下，強化“依法止爭”意識，積極構建社會矛盾依法化解體系，努力改變“信訪不信法、信官不信法”的狀況和“大鬧大解決，小鬧小解決”的局面，逐步推動“人治社會”向法治社會轉變。一是全面堅持“調解優先原則”，通過健全人民調解、社團調解、仲裁調解、行政調解、司法調解“橫向調解網絡”和市、區、鎮、社區、村與樓門院（小組）“縱向調解網絡”，營造多渠道的矛盾糾紛調處新機制，尤其是探索了和諧勞動關系八項協調機制，在2011年全國構建和諧勞動關系先進表彰大會上中山市作了經驗介紹。二是對調解無效的矛盾糾紛，依法“引流”至仲裁、復議渠道解決，率先在全省成立行政復議委員會，創設“統一受理、集中審查、分別決定”的運行機制，使得95%的案件實現“定紛止爭，案結事了”，該做法作為“廣東經驗”在全國行政復議試點工作現場會上推廣，初步形成“小信訪、中訴訟、大復議”格局。三是把訴訟作為解決矛盾糾紛的“終點站”，通過推動司法公正、提高司法效率，切實緩解“執行難”、“申訴難”、“打官司難”等問題，進一步樹立法治權威。

（四）建立健全“社會協同機制”

以上幾個方面的主要作用在于預防和解決矛盾糾紛、保障社會正常運轉，進一步激發社會活力、創造力，增強社會凝聚力、親和力，此外，還需要推動社會管理“社會化”，建立健全“社會協同機制”。

1.完善社會基層自治

由于受計劃經濟的影響，我國目前的社會治理依然是靠政府大包大攬，效果往往欠佳。社會治理要靠兩種力量：一種是政府管理，一般表現為自上而下、以權力為主導，重在“有為而治”；另一種是基層自治，一般表現為自下而上、以權利為主導，重在“無為而治”。二者相互融合，形成社會治理的“車之兩輪”、“鳥之兩翼”。而長期以來我們過于重視前者，忽視了后者。為改變這種狀況，中山市大力推動農村基層自治，探索了“四組織”+“三環節”的中山模式。

健全農村“四組織”。一是完善農村黨組織建設。改變事無巨細、親力親為的領導方式，突出黨組織的領導作用，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等環節，保證其決策通過制度得以體現和落實。二是明確村民（代表）會議在村民自治體系的權力中樞地位。村民（代表）會議依法掌握村級公共事務決策權，所有重要村級事務均由村民（代表）會議依法討論決定。三是明確村民委員會的執行、落實地位。村民委員會是執行機構，對村民（代表）會議負責，并具體執行其討論決定的事項。四是強化村務監督委員會的監督地位。加大其對村（社區）黨務、事務和財務公開的監督力度，保障其對村（社區）干部的民主評議和年度工作績效考評的參與。

強化自治“三環節”。一是強化選舉環節。村“兩委”嚴格按照法定程序進行選舉，規范落實直接提名、一人一票、秘密投票等選舉環節，確保選民領票、寫票、投票、唱票等整個選舉過程都處于嚴格保護之下。二是強化管理環節。凡涉及土地流轉發包、收益分配等重要村務，都要提交村民會議討論決定；村民會議討論決策事項，必須經有效會議程序且有法定到會人員表決通過后，形成決策意見方能予以執行；實行文書專人全程記錄，以備核查監督。三是強化監督環節。改變重“選舉”、輕“監督”的做法，鎮政府負責對村民宣傳法律政策，并推動村務公開、賬務公開，將與村民密切相關的法律政策（比如低保條件、強農惠農政策，信訪法、村組法等）用最簡明易懂方式挨家挨戶宣傳。健全村務公開制度，將財務開支、新農村建設招投標、村官工資獎金、招待費、旅游費等及時、有效地公布于眾。切實做到村務信息家喻戶曉，實現從隨意公開向規范公開轉變。探索村賬鎮管、存折發款、向村派駐財務員等，強化對村級財務的透明建設和有效監控。

通過探索“四組織”+“三環節”模式，中山市基層自治水平日益提高，真正實現由“村官自治、村委自治”轉變為“村民自治”，社會活力大大增強，成為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”唯一的地級市。

2.推動社會組織建設

中山市以培育和發展社會組織為抓手，放手發動社會各個方面參與到共同事業中來，形成多元共治的格局，共建共享幸福和美中山。中山市推動社會組織建設工作起步較早，社會組織等級評估、行業協會商會發展等許多工作走在全省前列，特別是在近年個別企業停工事件、勞資糾紛等的處理過程中，各級商會發揮了重要的作用。加快建立社會組織樞紐型管理模式，充分發揮工青婦以及工商聯、社科聯等的引領作用，團結、聯系、孵化更多社會組織。努力創新社會管理和公共服務方式，通過授權、委托、購買服務等方式，將原本由政府直接提供的服務項目交由社會組織或法定機構去運作，進一步提高工作效能，加快推進職能轉移。

推動社會多元共治，既鼓勵社會組織、企業、群眾參與社會建設，又敢于“放權”，讓政府“瘦身”、行政“減負”。其核心就是三個字：“減”、“放”、“轉”。“減”，就是鞏固和深化行政審批制度改革，壓減審批事項，縮短審批流程；“放”，就是通過簡政強鎮事權改革，將能夠下放的權力下放給鎮區，讓基層擁有與經濟社會發展相應的事權；“轉”，就是逐步將政府行業管理與協調、社會微觀事務管理與服務、技術和市場服務向社會轉移。過去，在建立市場經濟體制的過程中，政府給市場讓渡空間，發揮了市場這只“無形的手”的作用。現在加強社會建設，也給社會自治讓渡空間，激活社會自我組織、自我管理、自我服務、自我修復的功能。中山市一方面舍得放權，創造條件讓社會接力，另一方面，也重視考察社會組織是否“接得住、管得好”，防止權力放了，社會“接不住、管不好”，造成公共服務的“缺位”。摒棄“一放了之”的心態，將重點從審批轉向監管，而且不留監管盲點，推動政府管治模式的根本轉變。

3.強化社會力量動員

為了整合社會力量來促進社會建設，中山市以“慈善萬人行”為制度化平臺，逐步形成了別具特色的社會力量動員機制：一是運作機制規范嚴謹。“慈善萬人行”以社會團體為主要組織者，同時還發展了55個農民義工隊和68個社區義工隊，配合各鎮區、各系統、各行業、各企事業單位組織舉辦一系列義演、義賣、義賽、義診、義修、義捐等活動。二是活動形式不斷創新。由開始的單純方陣游行，逐步發展為融“慈善嘉年華”、“電視直播晚會”、“博愛火炬傳遞”、“彩車巡游”等民間群體活動。三是民間習俗有機融合。活動期間，各地民俗如黃圃飄色、古鎮云龍、沙溪鶴舞等紛紛走上街頭，成為一道道亮麗的風景線。四是參與范圍日益擴大。由原來的以本地居民、企業為主，逐漸發展到海外華僑、港澳鄉親、外來務工人員等各地域、各階層共同參與。五是善款使用公開透明。“慈善萬人行”堅持“取之于社會、決策于社會、用之于社會”的原則，將歷屆募集善款用于幫助困難人群構建保障體系和服務體系，提供經濟上的支持、就業上的幫助、情感上的關懷。先后投入2.18億元為困難群眾提供及時有效的綜合援助；投入1.8億元建起了博愛醫院等63個公益項目。此外，各鎮區還有慈善會、慈善超市、盆菜認購等活動，使博愛奉獻、扶危濟困成為市民的習慣。中山“慈善萬人行”產生了“獻愛心、暖人心、得民心、樹信心”的巨大效應，凝聚了社會力量，增強了城市軟實力，先后獲得了“全國精神文明建設創新獎”、“全國十大公益品牌獎”，被譽為“中華民族慈善文化的一面旗幟”，并在全球80多個城市、106個有效案例的激烈角逐中脫穎而出，成為唯一以“博愛·和諧”為主題參展2010年上海世博會的社會治理項目。

“民生保障機制”理順了社會治理“標”與“本”的關系：“標”是社會管控，“本”是民生保障，社會治理應該立足于“本”。“訴求表達機制”理順了社會治理“疏”與“堵”的關系：“疏”是暢通渠道，“堵”是層層設防，社會治理應該立足于“疏”。“矛盾化解機制”理順了社會治理“法”與“人”的關系：“法”是法治，“人”是人治，社會治理的根本途徑是法治。“社會協同機制”理順了社會治理“上”與“下”的關系：“上”是來自政府的力量，“下”是來自民間的力量，“上”與“下”有機結合，才能相得益彰、共促和諧。

五、實現社會治理的“五個目標”

社會善治的目標是努力實現社會治理的保健化、社會治理的法治化、社會治理的社會化、社會治理的系統化、社會治理的信息化。

1.社會治理保健化。切實把群眾合法權益維護好、保障好、發展好，最大限度地減少不和諧因素，最大限度地預防社會問題和公共危機的產生。維穩的基礎是維權，保健的基礎是保障。維護群眾合法權益，保障百姓基本生活，是社會治理的“本”和“源”。

2.社會治理法治化。強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色，強化和完善解決社會矛盾公共危機的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和公共危機的長效、制度化手段。

(責任編輯：黃家亮)

□青年學者論壇

3.社會治理系統化。把社會作為一個有機體，建立一套完整的治理體系，避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”、“滅火隊式”治理模式。第一，建立完善的社會治理法律法規體系。第二，構建統一的領導體制。社會治理的重點在基層，而創新社會治理則需要高層的統籌規劃、總體協調和統一領導。第三，注重推進社會治理方式的系統性和多元化。運用民主法制的方式實施治理，注意發揮市場機制和道德文化的作用，建立健全利益協調機制、訴求表達機制，系統地運用法律規范、市場調節、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段化解社會矛盾。

4.社會治理社會化。致力于在服務中實施治理，在治理中體現服務，寓治理于服務之中，以服務促治理。社會治理必須調動全社會的積極性，實現由防范性管理向平等型、服務型治理轉變；整合社會資源，動員社會力量，提高社會自治、自助、自理能力；保障民權、發展民主、促進民生、凝聚民心、集中民智、激活民力，建設“和諧社會”、“活力社會”。

5.社會治理信息化。運用現代科技手段尤其是信息化手段加強創新社會治理，積極提高社會治理信息化水平，形成全面覆蓋、聯通共享、動態跟蹤、功能齊全的社會治理信息系統，提高社會治理系統效能。

"Zhongshan Experience": The Innovation of Social Governance and Harmonious Governance

YIN Zhao-ju

Abstract:Zhongshan city takes “harmonious governance” as the general goal. In the practice, Zhongshan government continuously innovates social governance system and mechanism, improves ability of social governance, and gradually forms "Zhongshan Experience", which can be sumed up as "one chart, two musts, three combinations, four mechanisms, and five aims". "One chart", refers to use "social governance mechanism chart", clearly show the relationship among social management, social autonomy and social base and their intrinsic mechanisms in social governance. "Two musts", refers to in the process of innovation of social governance, we must attach importance to the main leadership of the Party and advantages of the Socialist; "Three combinations", refers to the combination of social governance and social autonomy, the combination of law and virtue, and the combination of market, government and society. "Four mechanisms" refers to mechanisms of people's livelihood security, expressing demands, resolving conflicts, and social cooperation. "Five aims", means to make social governance healthy, based on law, socialization,systemly, and information.

Key words:social governance mechanism; harmonious governance; "Zhongshan Experience"

作者簡介：殷昭舉，法學博士，中共中山市委常委、中共潮州市委常委、副市長，中國人民大學社會學理論與方法研究中心特邀研究員，長期在農村、社區、街鎮、區（縣）、市等從事經濟建設、經濟管理和社會治理工作，主要研究方向為經濟管理和社會治理。（中山，528400）