改革激活農村潛能——湄潭縣成為全國第二批農村改革試驗區探路“土地流轉管理”

文丨張 雷 本刊記者 岳 振

去年底，農業部會同中央農村工作領導小組辦公室、中組部、國家發改委等農村改革試驗區工作聯席會議成員單位下發了《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》，全國34個縣市將參與本輪改革試驗，貴州省湄潭縣再次扛起改革大旗，承擔“農村土地承包經營權流轉管理”改革試驗任務。

建立產權明晰的土地管理制度、建立規范的土地流轉管理機制、創新土地經營管理制度、完善土地流轉激勵機制，形成“落實土地所有權、穩定土地承包權、放活土地經營權”的農村土地承包經營權管理制度，探索一條“產權放開放活、流轉規范有序、效益公平公正”的土地流轉管理機制，是湄潭縣在未來3年里的改革主題。目前相關改革規劃正在制定完善中。

湄潭縣是1987年中國第一批農村改革試驗區成員，27年來，湄潭縣“堅持圍繞土地管理制度，不間斷進行探索與實踐”，取得了諸多影響深遠的改革成果。農業部農村改革試驗辦副主任鄧志喜對湄潭縣農村改革試驗的感受是“震撼”，認為湄潭“走出了一條富有特色的農村改革的新路子，為全國農村改革發展做出了貢獻”。

改革成效影響深遠

梳理改革史，湄潭縣第一輪農村改革是在1987年—1993年間，主題是“土地制度建設及農產品商品基地建設”，有名的“增人不增地，減人不減地”改革成果就是在這個階段取得的?！霸鋈瞬辉龅兀瑴p人不減地”得到中央和貴州省委的高度肯定，被寫進中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發[1993]11號）。

在這階段，湄潭縣明確了土地所有權和經營權分離及其實現形式的土地制度，集體所有權與農戶家庭使用權得到清晰界定，并核發《土地承包使用合同書》，農村集體土地承包經營有了法律保障，在此基礎上，推行土地有償使用。同時，規定農民承包地15年不變，在這期間土地承包使用權可以繼承，明確了“在承包期內，增加人口，不再分地”，這就是“增人不增地、減人不減地”經驗的實踐基礎。

2003年，國務院出臺《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，其中明確“村村減負，戶戶受益”，其實踐依據，是湄潭縣的“均衡減負，戶戶減負”。這是湄潭在1994年—2000年第二輪試驗與探索的成果，本輪改革的主題是“農村稅費制度改革”。

通過第二階段的改革與實踐，湄潭縣不僅有效穩定、規范和減輕了農民負擔，而且促進了糧油購銷體制改革，實現了稅費管理的規范化、制度化，為減輕農民負擔、規范農村分配關系、理順財政管理體制奠定了堅實基礎。

“推進農村稅費改革，加強基層組織建設”，是湄潭縣2001年—2008年第三輪農村改革的課題。

在此階段，主要是逐步取消農業稅費，包括鄉統籌費、農村教育集資和屠宰稅等，調整農業稅收政策和核實計稅土地面積、調整農業特產稅稅率。精簡鄉鎮黨政機構，撤區并村，同時實施減少村民組個數、減少村脫產干部職數，增加村干部報酬、增加機關干部到村工作職數，建立干部吃住在村、生活在村、考核在村即“兩增兩減三在村”的村級管理體制。

2009年至今，湄潭縣開展了第四輪改革試驗工作，核心是健全土地產權制度、完善土地流轉機制。本輪改革通過對農村宅基地、林地、房屋三權進行確權頒證，強化土地財產權，促進了土地資源向資產和資本的轉變，建立市場機制，積極引導土地承包經營權和集體建設用地使用權有效流轉，盡最大努力激活土地要素資源。

湄潭縣在集體建設用地上實施“退宅還耕、增減掛鉤”政策，開展村莊城鎮化建設，將置換出來的集體建設用地對外實行“招拍掛”，轉化為資金投入村莊水、電、路、公共服務等基礎設施建設，將農村凈增建設用地指標轉用于城鎮建設和工業發展，有效解決了“城市發展無地，農村發展無錢”的困境。

創新土地管理體制機制，探索建立了土地流轉程序規范化、土地權能資本化、土地資源配置市場化的“三化”路徑，湄潭縣逐步實現“產權放開放活、流轉規范有序、效益公平公正”的土地管理制度，解決制約現代農業發展、城鎮化建設、新農村建設、新型工業化建設的用地瓶頸。

本輪改革推動了湄潭縣農業持續增效、農民持續增收、農村持續發展，為統籌城鄉發展增強了內在動力。

改革重視市場導向

摸清土地“家底”是農村改革的基礎。2008年以來，湄潭縣對林地、農村集體土地所有權進行確權、登記、頒證。2014年啟動土地承包經營權確權登記頒證工作，推動農村用益物權的全覆蓋，加快土地資源向資產和資本的轉變，增強了保護耕地的動力，奠定了促進土地流轉的基礎。

在用地形式上，湄潭縣以“增減掛鉤”為抓手，挖掘土地存量，騰出發展空間。按照“重點、核心、急需”原則，確定用地申報規模，組織用地報件，把握土地供應時序，同時，對囤地和閑置土地進行清理，將舊村莊、舊工礦、舊城鎮、低效利用地整治，以及退宅還耕、生態移民、地質災害搬遷、異地扶貧搬遷、農村危房改造等工程，與“增減掛鉤”政策捆綁統籌、配套推進。

在創新土地流轉方式方面，湄潭縣于2010年出臺《湄潭縣農村土地承包經營權流轉管理辦法》和土地流轉“十三項制度”，在規范土地流轉的同時，鼓勵適度規模流轉，2013年出臺并完善《湄潭縣農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》和《湄潭縣城鄉建設用地增減掛鉤暫行辦法》，探索集體建設用地有償流轉和宅基地有償使用，對農村土地承包經營權流轉機制進行創新，全縣逐步在縣、鄉、村三級建立土地流轉市場，使土地資源調配機制由政府單向調配向政府、市場的雙向調配轉變。截至2014年12月，全縣土地流轉面積達17萬余畝，占法定耕地面積的35.4%。

資金扶持力度逐年加大。2014年，湄潭縣落實規模土地流轉扶持資金157萬元，茶產業發展扶持資金160萬元，其中縣級配套129萬元，較2013年的6萬元，增長20.5倍。近些年來，以“現代農業示范園”和“綠色食品工業園區”建設為突破口，湄潭縣全力推進國家級“現代農業示范區”、“農業科技園區”和“農業產業化示范基地”建設，實現茶葉、優質稻、精品水果、烤煙等特色農業持續穩健發展，走出了一條“農業園區化、特色產業化、綠色工業化” 的現代山地高效農業的發展路子。

農村土地制度改革創新，吸引了城市資本和資金向農村市場的流動，促進土地經營合作社加快發展，截至去年底，湄潭縣共建專業合作社424個，吸引社會資本3.6億元注入“三農”發展。在“增減掛鉤”、“退宅還耕”中，農民每調整出1畝土地，就可獲得6萬—7萬元的收入，且復墾的土地還可為農民帶來效益，土地收益有了保障，農民收入不斷增加。村集體可直接將集體土地“招拍掛”或進入市場有償流轉，村級經濟得到逐步壯大。比如黃家壩鎮官堰村在推進村莊城鎮化建設中，將“增減掛鉤”騰出的8881平方米集體建設用地“掛牌出讓”，兩三年間就為村集體經濟創收1200萬元。

通過內部挖潛，“發展一地難求、農村有地難流”的窘境得到改變，城鎮化建設和新農村建設的土地供應得到滿足，有效緩解城鄉建設無地的壓力，城鎮化率由2012年35%提升到2014年的43.3%。新農村建設得以快速推進，農村建設由“富、學、樂、美”向收入多元化、生活時尚化、居住庭院化、管理民主化的小康社會邁進。

“退宅還耕”和“村莊整治”等措施，為湄潭節約集約利用土地創造了途徑，土地空間開發布局得到優化。湄潭縣統籌城鄉發展實現“三個集中”：土地經營向適度規模集中，農民居住向村莊和集鎮集中，產業向園區集中，農業產業形成了“南煙、北茶、中糧油”的發展大格局。

湄潭縣通過農村改革，新農村建設得以快速推進，農村建設由“富、學、樂、美”向收入多元化、生活時尚化、居住庭院化、管理民主化的小康社會邁進。圖為湄潭縣偏巖塘新農村景象。（李魁壽/攝）

在接下來的改革試驗中，以村集體經濟組織為基礎，湄潭縣將探索建立土地經營管理公司，通過土地整治、自主經營、招商引資等形式實現土地規?；鬓D，并組建土地股份合作社，農民可以土地承包經營權入股，農村集體經營性建設用地入市改革試驗也將在2015年拉開帷幕。（張雷系湄潭縣農村改革試驗區辦公室副主任 責任編輯/岳 振）