一體化管理：破解村小存留與發展的良方：基于對J省鄉村小學的調查研究

作者簡介：郭喜永（1969-），男，吉林省教育科學院院長助理、教育發展研究中心主任、農村教育研究中心秘書長、研究員。

本文系全國教育科學“十二五”規劃2013年度教育部重點課題“連片特困地區縣域義務教育均衡發展推進策略研究”，課題批準號：DGA130253、吉林省教育科學“十二五”規劃2011年度重點資助課題“吉林省城鄉義務教育一體化發展對策研究”的研究成果，課題批準號：ZZ1151。

近年來，隨著義務教育均衡發展的深入推進，“村小學和教學點”已成為國家義務教育政策文件中的“熱詞”。均衡發展九年義務教育，必須加強村小（含教學點）建設已成共識。2014年4～5月我們對J省農村鄉（鎮）中心校管理村小的現狀進行了調查研究，總計對20個縣（市）的221所學校發放了調查表，回收調查表214份，回收率為96.8%，其中鄉（鎮）中心校36份，村小178份。調研發現，村小的教育發展已嚴重滯后于中心校，這種現狀已成為制約義務教育均衡發展的瓶頸。我們認為，在現有農村義務教育管理體制下，健全和完善中心校對村小的管理機制，實行中心校和村小一體化管理勢在必行。

一、村小與鄉（鎮）中心校教育事業發展差距描述

調研中發現，在J省鄉（鎮）內部中心校及其所轄村小教育事業發展差距較大，村小辦學規模遠小于中心校、辦學條件遠差于中心校、教育投入遠少于中心校、師資配置遠弱于中心校、教學質量遠低于中心校。

（一）村小辦學規模小

辦學規模從在校生數量和平均班額可見一斑。調研可知，在178所村小中在校生100人及以下學校為159所，占89.3%；60人及以下學校為119所，占67.4%； 30人及以下學校為77所，占44.4%；10人及以下學校為32所，占20.8%，甚至有兩所學校實際就讀學生為零，出現了空殼學校。所調研的36所中心校中只有1所學校在校生為85人，低于100人。且從差異系數 ①來看，村小差異系數為0.95，中心校差異系數為0.68，所調研學校中村小在校生數量較中心校更不均衡。按世界統計慣例和我國政策的規定，在小學階段少于100名學生的學校便可被劃歸為小規模學校。 [1]可見，所調研的村小中有近90%的學校都是小規模學校，村小在校生數量要遠小于中心校。

2002年6月，教育部明確規定了中小學的班額數：小學是40～45人，中學（含初中和高中）為45～50人。在進行全國調查時，教育部將班額的大小劃分為六個等級：“25人及以下”為小班額，“26～35人”為偏小班額，“36～45人”為正常班額，“46～55人”為偏大班額，“56～65人”為大班額，“66人以上”為超大班額。 [2]由調研可知，178所村小中平均班額25人及以下學校為175所，占98.3%，所調研的36所中心校中只有5所學校平均班額低于25人，僅占13.9%。可見，小班額比例村小要遠高于中心校。

（二）村小辦學條件差

在圖書藏量、體育器材數量和計算機數量上村小與中心校都有較大差距。所調研的178所村小中圖書藏量為0的學校為54所，占30.3%。村小生均擁有圖書14本，中心校生均擁有圖書19本。從差異系數來看，中心校圖書藏量差異系數為0.64達到基本均衡標準，而村小差異系數為1.31，遠大于0.65的標準。另外，鄉鎮新增圖書也主要分配給中心校，在圖書質量上中心校要遠好于村小。

在所調研的178所村小中體育器材為0的學校為46所，占25.8%。且從差異系數上看，村小學與中心校平均班額差異系數均大于0.65，但村小學差異系數為2.16，中心校差異系數為0.87。可見，村小體育器材參差不齊，均衡程度遠低于中心校。

村小沒有計算機的比率為51.7%，且91.5%的村小都上不了網。且從差異系數上看，中心校計算機數量差異系數為0.55達到基本均衡標準，而村小差異系數為1.75，遠大于0.65的標準。村小計算機數量均衡程度遠低于中心校。

（三）村小教育投入少

2012年9月6日印發的《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》指出：對保留和恢復的村小學和教學點，要采取多種措施改善辦學條件，著力提高教學質量。提高村小學和教學點的生均公用經費標準，對學生規模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費，保證其正常運轉。所調研的178所村小中，有159所村小在校生數量小于100人，而公用經費低于該標準撥付的學校有151所，約占95%。現行的鄉村公用經費撥付體制是以鄉（鎮）為單位撥付給中心校，再由中心校二次分配。而中心校對村小資金投入具有隨意性和暫時性，多數中心校對村小應得公用經費有截留，使大多村小資金投入不足。

（四）村小師資配置弱

調研可知，在特崗教師、緊缺學科教師配置，民轉公教師、30歲以下教師、50歲以上教師、骨干教師比例上村小學和中心校都有較大差距。在所調研的178所村小中沒有特崗教師的學校為129所，占72.5%。村小多年來鮮有新教師補充，教師年齡結構問題突出；村小中沒有緊缺學科（緊缺學科含音樂、體育、美術、英語、計算機等學科）專任教師的有103所，占57.9%。中心校均有緊缺學科教師配備，且較均衡；調研學校民轉公教師中心校比例為25.7%，村小比例為44.7%，相差19個百分點。鄉（鎮）中大部分未接受正規師范教育的民轉公教師都集中在村小；村小中沒有30歲以下教師的學校為123所，占69.1%，這些學校多年沒有年輕教師補充，教學缺乏活力。30歲以下教師比例中心校較村小要高出11.7個百分點；村小中50歲以上教師比例為38.6%，較中心校高出21.3個百分點，與30歲以下教師比例呈現相反態勢，進一步說明村小教師年齡結構失衡。

課題組所調研的178所村小中沒有骨干教師的學校為105所，占59.0%。從骨干教師比例來看，中心校較村小高出23.5個百分點，鄉（鎮）中大部分優秀教師都集中在中心校。且從差異系數上看，中心校骨干教師數量差異系數為0.61達到基本均衡標準，而村小差異系數為1.78，遠大于0.65的標準。村小中骨干教師分布極不均衡。

（五）村小教學質量低

所調研的村小教師中只有1.5%無兼課，兼任3科級以上教師比例都高達68.9%，而中心校教師這一比例只有5.5%，村小教師備課量要遠大于中心校。教師周課時數村小教師平均較中心校多出4課時，教學任務量遠大于中心校，從差異系數上看，這樣繁重的教學任務，各村小比較均衡。在所調研的178所村小中，沒有教師參加市州級以上培訓的學校為152所，占85.4%，參加市州級以上培訓的教師比例中心校高出村小21.9個百分點。

在緊缺學科配置、民轉公教師數量、骨干教師數量及生源流失等諸多方面，村小都處于不利位置。綜合因素導致村小辦學處于惡性循環之中，所調研的村小中學生流失率高達35.5%，而中心校僅為2.7%，相差32.8個百分點，村小學生流失率要遠高于中心校，教學質量處于較低水平。

二、鄉（鎮）中心校管理村小存在的主要問題呈現

現行的鄉（鎮）中心校管理村小的體制始于1996 年3月9日國家教育委員會令第26號發布的《小學管理規程》，其第八條規定：“小學實行校長負責制，校長全面負責學校行政工作。農村地區可視情況實行中心校校長負責制。”2001年5月29日頒發的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（以下簡稱《決定》）明確了義務教育“以縣為主”的新體制。2002年4月14日頒發的《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》（以下簡稱《通知》）進一步明確規定：“鄉(鎮)人民政府不設專門的教育管理機構，鄉(鎮)有關教育工作由鄉(鎮)長直接負責，鄉(鎮)可在核定的行政編制內確定一至二名助理或干事協助鄉(鎮)長管理具體教育事務，并接受縣級教育行政部門指導。教育教學業務管理由鄉(鎮)中心學校校長負責。”

從鄉（鎮）中心校管理村小體制施行的十幾年來看，其為減輕縣（市）教育行政部門和鄉（鎮）政府管理負擔，減少管理層級，加強鄉（鎮）教育統籌發展作出了較大貢獻。但從施行效果來看，也存在著管理意識淡薄、管理合力缺乏、管理方法簡單、管理手段落后、管理機制缺失等諸多問題。

（一）管理意識淡薄

管理意識，是指管理者能夠自覺運用科學管理的思想方法和原理原則去認識、分析和解決管理問題，在長期的管理過程中形成的一種特殊的智慧、欲望和沖動。它是產生于人類社會的管理實踐中，同時又高于管理實踐，對管理實踐起著指導作用。 [3]而我們在調研中發現，大多中心校校長對村小存在的價值意義認識不清、缺乏對村小發展的長遠規劃，管好村小的意識淡薄。

農村小規模學校具有促進社會公平的價值，它的存在為那些處境不利兒童提供了低成本、就近入學的機會；同時，小規模學校是鄉村社會的重要組成部分，其對社區政治、文化、經濟和社會發展發揮了重要作用，也有助于維持社區文化系統的完整性與活力。 [4]調研可知，在受訪的36位中心校校長中，只有2位認為村小存在必要且有清晰認識，僅占5.6%。可見，大多數村小管理者對村小存在的價值意義認識不清，缺乏辦好村小的內在動力。

“凡事預則立，不預則廢”。一個好的規劃，對事物的發展方向、路徑、重點等都能作出詳盡地部署，是事物未來發展的藍圖。在受訪的36所中心校中，學校均有未來三年或五年規劃，但對村小建設和發展只是“只言片語”提及的有27所，占75%。雖有大篇幅提及，但具有可操作性的僅有2所學校，僅占5.6%。可見，大多數中心校制定的發展規劃對村小的發展和建設不重視，對村小的發展采取“順其自然”的態度。

（二）管理合力缺乏

2001年頒發的《決定》和2002年頒發的《通知》對相關農村義務教育管理權限作了分工：縣級人民政府對本地農村義務教育負有主要責任，要抓好中小學的規劃、布局調整、建設和管理，統一發放教職工工資，負責中小學校長、教師的管理，指導學校教育教學工作。鄉(鎮)人民政府要承擔相應的農村義務教育的辦學責任，鄉(鎮)、村都有維護學校的治安和安全、動員適齡兒童入學等責任。

調研發現，國家的相關規定在執行過程中偏差很大。在被調研的20個縣（市）中，其教育局對鄉鎮政府有教育指導的沒有，對鄉鎮中心校管理村小有指導的為2個，僅占10%。鄉鎮政府均沒有對教育的規劃，將鄉鎮的義務教育（小學）發展責任全部推給了中心校。而縣級教育行政部門對鄉鎮小學教育的管理，僅到達中心校層面。所以，鄉鎮中心校對村小的管理，管什么、怎么管都缺乏必要的指導。而中心校校長是鄉鎮小學的法人代表，村小校長只相當于中心校的中層，缺乏管理積極性。中心校管理村小處于上沒指導、下缺支持的尷尬境地，缺乏管理合力。

（三）管理方法簡單

“工欲善其事，必先利其器”。好的方法會使事半功倍。調研發現，36所中心校對其所轄村小的管理都是由一名副校級領導分管，分管領導還兼有中心校其他領導工作，時間有限、精力有限，每學期只能下到村小一兩次檢查指導工作的占比近70%。更多的是村小有什么問題反映給中心校分管領導，分管領導再請示中心校法人代表——校長決定，這種管理簡單、被動、粗放，經常是校長“一言堂”，缺少民主。

（四）管理手段落后

村小學不達標準的辦學條件，嚴重限制了現代化管理手段的施行。在所調研的178所村小沒有計算機的比率為51.7%，且91.5%的村小都上不了網。缺少現代化辦公條件，連最基本的網上文件傳輸都實現不了（例如QQ群）。所以，中心校對村小的管理手段還都是較為傳統的模式，靠人傳送文件、靠電話傳達意見。

（五）管理機制缺失

從調研情況來看，除關涉教育教學方面的集體備課制度達到100%外，其他制度制定情況占比均不高。在36所中心校中有對村小經費投入制度的僅有2校，占5.6%；有對村小師資配置制度的僅有3校，占8.4%；有對村小真正實施獎勵制度的僅有2校，占5.6%；有對村小實施民主管理的僅有5校，占13.9%。

總體看，中心校對村小管理制度缺失。統籌發展機制缺失，多數中心校只顧校本部“中心”發展，對村小發展持可有可無的態度，沒有科學、詳盡的中長期發展規劃，學校布局調整缺乏科學論證；師資配置機制缺失，鄉域內教師調配隨意性強，特崗教師大多留在中心校任教，中心校與村小骨干教師比例嚴重失調；教育投入機制缺失，缺乏科學合理的經費投入及使用制度；激勵評價機制缺失，上級教育行政部門，沒有對辦好村小的獎勵評價機制，村小辦好辦壞一個樣。

三、鄉（鎮）中心校與村小一體化管理的策略建議

均衡發展已成為義務教育全面普及后的戰略性任務，要實現義務教育均衡發展必須加強村小建設，必須將短板拉長、抬高底部。在現有鄉鎮中心校管理村小的體制下，要實現村小快速健康發展，亟需管理機制的完善，實現鄉（鎮）中心校與村小一體化管理即實行鄉鎮教育一體化，主要指把鄉鎮教育看成一個整體，不分先后、不分主次，統籌謀劃、資源共享、共同提高、均衡發展的過程。實現一體化管理要樹立一體化發展的管理理念，形成一體化發展的管理合力，豐富一體化發展的管理方法，提升一體化發展的管理手段，建立一體化發展的管理機制。

（一）樹立一體化發展的管理理念

管理理念是管理者對管理的理性認識。隨著義務教育均衡發展的深入推進，國家義務教育政策文本中頻繁出現“村小學和教學點”，加強村小學和教學點建設已成為義務教育均衡發展的“重中之重”。地方各級人民政府和教育行政部門都要充分認識村小學存留的價值意義。大量研究表明，農村小規模學校不僅為社會弱勢群體提供就近入學的機會，也是社區信息的集散地，為鄉土文化傳承和社區能力建設提供了重要支撐。 [5]從世界各國的農村教育發展來看，小規模學校同樣大量存在于農村地區，無論是發達國家還是發展中國家，小規模學校都為偏遠地區的兒童提供最便利的教育服務，是不可替代的教育組織形式。 [6]在現行的管理體制下，將鄉鎮義務教育看成一個整體，摒除以中心校為中心的發展模式，實行鄉（鎮）中心校與村小一體化管理。

（二）形成一體化發展的管理合力

現行的農村義務教育管理體制賦予了中心校校長對村小教育教學業務的管理權限，同時也較為清晰地規定了縣級教育行政部門和鄉級人民政府相應的管理職責，但在具體施行中管理村小卻變成了中心校自己的事。地方各級人民政府和教育行政部門要各盡其責、齊抓共管，建議省教育廳要出臺《J省鄉（鎮）中心校與村小一體化管理的實施意見》，現行的《J省義務教育學校辦學標準（試行）》不適合村小學和教學點建設，建議出臺《J省村小學及教學點建設標準》，使村小學和教學點有自己建設的底線標準。各縣（市）教育局要出臺具體的實施辦法。各縣（市）教育局要協同土地、發改、建設、計生、人社、交通等部門、鄉（鎮）人民政府、村委會根據學齡人口趨勢、城鎮化進程等因素對鄉村義務教育學校布局進行科學論證與合理調整，杜絕學校撤并與調整的兩個極端，明確縣（市）教育局對鄉（鎮）中心校管理村小的監管責任，做到“省級統籌、以縣為主”，讓鄉（鎮）中心校管理村小有“法”可依，形成管理合力。

（三）豐富一體化發展的管理方法

“方法不是外在的形式，而是內容的靈魂”。要實現鄉（鎮）教育一體化，必須一改簡單粗放式的管理，進行方法創新，在鄉（鎮）教育內部建設現代學校制度。建議提升村小校長級別為鄉鎮中心校副校級，由鄉鎮中心校提名，縣（市）教育局任命，參與中心校決策管理，提高其對村小管理的積極性。遴選調用優秀校長為鄉鎮中心校校長，真正發揮班子成員集體智慧，做到科學決策、民主管理，杜絕“一言堂”。建立健全中心校管理村小的各項規章制度，使管理由“制”到“治”。提升依法科學管理能力、建立健全民主管理制度、構建和諧的家校社區合作關系。

（四）提升一體化發展的管理手段

2014年11月，全國6.36萬個教學點全面完成了“教學點數字教育資源全覆蓋”項目建設任務，實現設備配備、資源配送和教學應用“三到位”，但在教育管理上卻停留在傳統的管理手段上。建議地方各級人民政府要認真落實教育部財政部國家發展改革委工業和信息化部中國人民銀行《構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面有效機制的實施方案》，設立專項資金，加強村小學和教學點信息化建設，實現鄉鎮教育管理手段現代化。

（五）建立一體化發展的管理機制

好的體制離不開好的機制。鄉（鎮）教育一體化的實現要通過各種機制的建立施行才能實現。建議建立鄉（鎮）教育統籌發展機制，由縣級教育行政部門牽頭，聯合鄉（鎮）人民政府，從鄉（鎮）教育整體出發、長遠出發制定鄉（鎮）教育統籌發展規劃；建議建立鄉（鎮）教育師資配置機制，改變J省“特崗教師”分配原則。分配原則由“原則上安排在縣以下農村初中，適當兼顧鄉鎮中心學校。”變為“優先滿足村小、教學點的教師補充需求，進一步提高村小、教學點特崗教師招聘比例”。根據“班師比”合理規定村小教師編制，省財政撥付專項經費設立鄉村教師津貼，根據偏遠貧困艱苦程度不同分等支付，增強村小教師職業吸引力；建立科學的村小學師資配置機制；建議建立鄉（鎮）教育資金投入機制，對學生規模不足100人的村小學和教學點按100人的標準單獨核定公用經費，由縣級財政和教育部門按時足額撥付，縣（市）教育局出臺鄉鎮中心校教育經費使用管理辦法，要優先滿足村小學教育經費使用，杜絕鄉鎮中心校對經費截留使用，提高資金使用效益；建議建立鄉（鎮）教育督導評價機制，縣級人民政府要出臺村小學和教學點建設發展督導評價辦法，做到有懲罰有獎勵，考核結果與鄉（鎮）人民政府及中心校領導班子業績掛鉤。通過各種管理機制的構建使教育管理向教育治理轉變。

注釋：

①2012年1月20日教育部印發的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》中規定：縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作評估得分在85分以上、小學和初中的差異系數分別小于或等于0.65和0.55的縣，方可通過義務教育發展基本均衡縣的評估認定。參照此辦法，本研究以差異系數0.65為底線標準，進行相關判定。