“城中村”改造中多主體博弈與沖突演進機制研究——以武漢市為例

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“城中村”改造中多主體博弈與沖突演進機制研究——以武漢市為例

敖文文， 徐彬

(湖北工業(yè)大學馬克思主義學院， 湖北 武漢 430068)

[摘要]武漢市先后對168個城中村進行了改造。在改造過程中，地方政府、村委會、村民、開發(fā)商、租客之間構(gòu)成了四對博弈關(guān)系，由于各利益主體的角色定位不同，目標各異，引發(fā)了多元主體間復(fù)雜的沖突。沖突集中表現(xiàn)在操作程序不規(guī)范、補償標準偏低、安置方案不合理等方面。為了應(yīng)對沖突，武漢市政府從長計議，要求區(qū)政府和基層組織明確角色定位和目標，正確履行職責；開發(fā)商依法改造和依規(guī)補償，同時，引導(dǎo)村民依法提出合理需求并積極配合城中村改造工程，較好地應(yīng)對了城中村改造中復(fù)雜的矛盾和沖突。

[關(guān)鍵詞]武漢市； 城中村改造； 社會沖突

隨著城市化水平不斷提高，城市郊區(qū)的村莊逐漸被城市分割、包圍，演變?yōu)椤俺侵写濉?。一方面，城中村為城市輸送勞動力，為城市低收入者和外來?wù)工人員提供廉價的出租房，客觀上促進了城鄉(xiāng)多元文化的融合。另一方面，城中村建筑規(guī)劃無序、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境質(zhì)量雙差，影響城市整體形象，且城中村人員構(gòu)成復(fù)雜，甚至被斥為“問題村”。

基于優(yōu)化城市空間布局和解決城中村突出“問題”的需要，武漢市從2004年開始啟動城中村改造工程。在這個過程中，地方政府、村委會、村民、開發(fā)商、租客之間沖突不斷，成為城市社會安全的隱患。

1武漢市城中村改造中的沖突現(xiàn)象

經(jīng)過10年的努力，武漢市先后對全市168個城中村進行了改造，實現(xiàn)了2015年基本完成規(guī)劃內(nèi)的城中村改造任務(wù)的工作目標。在城中村改造過程中，武漢市探索和積累了一些成功的經(jīng)驗：如，以“兩型” 社會建設(shè)為契機，科學指導(dǎo)，推行可持續(xù)改造方案；法情合一[1]穩(wěn)步推行城中村改造，最大限度地降解矛盾；堅持“四改一?！盵2]的政策，將現(xiàn)代社會治理的理念融入城中村改造的整體方案之中等。這些經(jīng)驗值得其他城市借鑒學習。更應(yīng)該關(guān)注的是在改造進程中，多元利益主體之間的博弈引發(fā)矛盾和沖突。

概括地講，武漢市城中村改造中出現(xiàn)的矛盾和沖突突出體現(xiàn)在如下方面：簡化甚至倒置工作程序，在未征求被拆遷戶意見的情況下，貿(mào)然出臺拆遷安置補償方案，為沖突埋下種子；村委會越俎代庖，違規(guī)代理村民簽訂拆遷安置合同，如在武漢市最大城中村改造工程姚家?guī)X村拆遷安置中，甚至出現(xiàn)了“不存在的村委會”成合同甲方的情況[3]。導(dǎo)致村民與原村委會的激烈對抗；拆遷安置合同漏洞百出，村干部借機生財，向開發(fā)商輸送利益，導(dǎo)致村民得到的實際補償金偏低；安置方案不合理，甚至沒有明確的安置細則；村民借拆遷之機，違章突擊建房“種房”或改變房屋用途，企圖套取高額補償費；開發(fā)商為了加快過程進度，違法違規(guī)強行拆遷，引發(fā)村民的不滿。

2城中村改造中多元主體間的博弈與沖突

城中村改造涉及地方政府、村委會(居民委員會)、村民、開發(fā)商、租客等多個主體。各個主體的地位不同，權(quán)益性質(zhì)各異，在城中村改造中的利益訴求也存在較大差異：地方政府追求城市的整體發(fā)展，尋找新的經(jīng)濟增長點；村委會及村民追求利益補償?shù)淖畲蠡?；開發(fā)商希望盡快獲得投資回報；原租戶追求租房合同期內(nèi)的補償。進一步分析可知，地方政府(這里具體指區(qū)政府)是城中村改造的主體之一，是城中村改造工程的規(guī)劃者和組織者，同時也是城中村改造工程的支持者。村委會既是區(qū)政府和村民之間的橋梁，也是村民訴求的傳達者和農(nóng)民利益的維護者。村民是城中村改造工程的參與者和受益者，他們既在維護自身合理利益的前提下支持城中村改造，同時也希望從中獲得補償和收益。在各自不同的目標約束下，多個主體之間形成的復(fù)雜的博弈關(guān)系，概括地可以將其歸納為四對博弈關(guān)系，即：地方政府與村委會及村民間的博弈，地方政府與開發(fā)商的博弈，村委會及村民與開發(fā)商的博弈，房東與房客的博弈。

2.1　地方政府與村委會及村民間的博弈與沖突

在地方政府與村委會及村民間的博弈過程中，政府擁有權(quán)力資源，掌握更多的信息，處于優(yōu)勢，而村委會及村民處于劣勢，博弈關(guān)系不對等導(dǎo)致了利益關(guān)系失衡，表現(xiàn)為：(1)政府單方面規(guī)定城中村改造的相關(guān)補償金的標準，導(dǎo)致政府制定土地的補償標準普遍低于市場標準，無法滿足村委會及村民利益需求，政府的低補償與村民的高期望形成巨大反差，這也就成為地方政府與村委會及村民間發(fā)生利益沖突的最根本的原因。如武漢市的拆遷補償條例是2002年制定，2007年修訂的，2011年12月洪山村的拆遷補償就是按照2007年修訂后的標準執(zhí)行，具體的補償標準如表1所示[4]。顯然，這些補償標準遠低于當時的市場標準。在房價不斷上漲的背景下，這些補償標準與村民的心理預(yù)期的反差更大。

表1　武漢市洪山村拆遷補償標準(2012年)

同期同城同區(qū)商品房價格是6000元/m2，武漢商品房均價為6300元/m2

村民的違法自救和自利行為引發(fā)沖突。盡管政府明文規(guī)定村民不得違法私建，更不能在拆遷之前突擊“種房”和改變房屋用途。但在實踐中，這類事件常有發(fā)生，且屢禁不止。盡管可以將村民這些行為理解為一種自利和自救的行為，但其中的許多做法已經(jīng)違法了法律，必須予以嚴厲的打擊，但當這些行為比較普遍，且這些行為得到村委會組織的默許時，法律制裁的效果就難以體現(xiàn)出來，這就進一步縱容了這些違法違規(guī)行為，地方政府與村委會及村民間的沖突勢必愈演愈烈。據(jù)調(diào)查，在2003年至2005年期間，武漢市城中村改造中，違法改建或者擴建的面積達到100%以上[5]，村委會礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的面子對此類行為不予制止是導(dǎo)致這些現(xiàn)象不斷發(fā)生的主要原因。除此之外，將違法改建面積仍然納入補償?shù)拿娣e范圍，這就是從制度上縱容了違建現(xiàn)象。正因為如此，洪山村成為違建“重災(zāi)區(qū)”[6]。

2.2　地方政府與開發(fā)商的博弈與沖突

城中村改造的巨額資金不是政府可以承擔的，為此，利用優(yōu)惠的政策招商引資成為政府通行的做法。開發(fā)商是理性的“經(jīng)濟人”，以追求最大的利益為目標，政府則是以追求城市整體發(fā)展作為目標，兩者目標存在差異，很容易引發(fā)沖突。在烽火村城中村改造項目中，建設(shè)僅四年的主干道破爛不堪，道路綠化、路燈和信號燈等都不完善，致使事故多發(fā)，居民苦不堪言。又例，武漢市規(guī)定還建房市容率為1.5到1.8，但是在實際的改造工程實踐中，還建房的實際市容率普遍偏高，由此引發(fā)的沖突十分常見。

2.3　村委會及村民與開發(fā)商的博弈與沖突

村委會及村民與開發(fā)商之間的博弈，實際上是兩種重要的資源之間的博弈，村委會及村民擁有的土地資源和開發(fā)商手中持有的資金，都是城中村改造項目中最重要的兩種資源。只有這兩種資源結(jié)合，城中村改造項目才能真正付諸于實施。于是，一些村民從土地資源的稀缺性出發(fā)，提出較高的補償標準，導(dǎo)致整個改造項目難以推進；開發(fā)商則在快速推進項目的要求下，利用各種手段與村政府“合謀”對付村民，強迫村民接受開發(fā)商的要求，這就形成了村委會、開發(fā)商與村民的對立與沖突。在一些改造工程中，一些開發(fā)商甚至動用“黑社會”的力量強行拆除農(nóng)村房屋，強行使用村民土地。

2.4　房東與房客的博弈與沖突

城中村改造工程中，還存在一個附帶的或者是隱性的主體，那就是農(nóng)民房產(chǎn)的原租戶(簡稱租客)。它不是直接的被拆遷安置補償?shù)闹黧w，但卻是在城中村改造中不可忽視的一個主體，房東與租客的沖突也是城中村改造工程中常見的沖突。

租客群體是城中村的非戶籍人口，但卻是城中村實際上的常居人口，因此，城中村改造對他們影響巨大[7]，然而，由于他們是非戶籍人口，不可能從城中村改造政策中得到補償，他們只能與房東進行再談判以維護自己的權(quán)益。在房東與租客的博弈中，雙方的地位并不對等：由于房東與租客之間的租賃合同簽訂并不規(guī)范，有的甚至沒有書面合同，因此，雙方發(fā)生糾紛時通常缺乏裁判的依據(jù)；即使簽訂了合同，房東通常將村莊拆遷作為不可抗原因，拒絕對租客予以補償，給租客帶來經(jīng)濟損失。如東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)雙塘小區(qū)新建村房東隱瞞拆遷信息與房客簽訂租房合約，拒不退還押金和預(yù)付租金，租客討要損失和補償引發(fā)沖突。另據(jù)調(diào)查，在洪山區(qū)板橋村，租客和房東之間很少簽訂合同，或者合同內(nèi)容由房東擬寫，合同條款多是維護房東利益。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于大部分房客并不知道在城中村改造中因拆遷導(dǎo)致的租客損失應(yīng)由房東給予相應(yīng)補償?shù)囊?guī)定，房東與房客一旦發(fā)生沖突，通常以租客的退讓收場。

此外，還存在城中村改造中的內(nèi)部沖突。這些沖突主要包括村干部與村民間的沖突和村民與村民間的沖突。村干部與村民間的沖突的衍生機制是，開發(fā)商和政府出資改造的資金交予村委會，部分村干部以職謀私，致使村民利益受損，引發(fā)村干部村民之間的沖突；除此之外，部分村干部不熟悉城中村改造中的相關(guān)政策，致使其不能真正代表村民謀求最大的利益，村干部的工作效度和村民期望值落差太大，引發(fā)沖突。城中村的村民的身份確認是一件十分復(fù)雜的工作，身份確認標準不合理和身份確認錯誤導(dǎo)致的村民與村民間的沖突難以避免。洪山區(qū)板橋村將村民分為祖籍村民和后遷入村民。另據(jù)洪山村抽樣調(diào)查結(jié)果，城市戶口的村民的補償標準與農(nóng)村戶口的村民的補償標準每平方米相差300元，[5]不同身份不同的補償標準導(dǎo)致村民間的沖突。

3城中村改造中沖突演進的原因

從學理上講，城中村改造中的一切沖突源于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制模式。具體地講，就是城鄉(xiāng)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織管理體制、土地使用模式、生活方式的整合出現(xiàn)了困難和障礙。這些困難和障礙通過不同的主體之間的博弈顯現(xiàn)出來，由于不同主體的目標不同，導(dǎo)致多元主體間的協(xié)調(diào)出現(xiàn)障礙，因而引發(fā)了不同主體間的沖突。

3.1　地方政府和村委會的立場和行為準則與沖突的相關(guān)度極高

在城中村改造中，市、區(qū)政府和原村委會的立場與行為準則在一定程度上決定了沖突發(fā)展的方向。如果政府立足于城市發(fā)展，村委會致力于為村民辦實事，即便在拆遷過程中發(fā)生一些摩擦，各方利益主體總是可以通過協(xié)商消解矛盾，不至于發(fā)生嚴重沖突。相反地，如果各級政府和村委會試圖從城中村改造中獲得直接利益，那么政府和村委會勢必成為直接的沖突對象。漢陽區(qū)城中村改造中，漢陽區(qū)政府始終相信和依靠群眾，嚴控操作程序，按照“四階九步”程序[2]，實現(xiàn)陽光改造；采取“五股”(人頭股、勞年股、任職股、學歷股、榮譽股)量化的方法，均衡村干部與村民利益；建立保障體系，實行“五?！?醫(yī)保、社保、房保、就業(yè)保、低保)全覆蓋。

3.2　開發(fā)商的社會責任感是壓降沖突的一劑良藥

在城中村改造中，具有社會責任感的開發(fā)商能夠兼顧企業(yè)利益和社會公共利益，主動協(xié)調(diào)與政府和村民關(guān)系矛盾；相反地，缺乏社會責任的開發(fā)商往往唯利是圖，在拆遷階段，暗中降低補償標準，或者強行拆遷；在項目施工中，偷工減料，從而導(dǎo)致開發(fā)商與政府間、開發(fā)商與村民間的沖突。如福星惠譽在團結(jié)村和三角路村改造項目中，要求項目運作符合企業(yè)實際、符合城市發(fā)展、符合城中村改造的要求，在項目實施過程中與政府和村民關(guān)系十分和諧，先后獲得武漢市政府多次獎項，更獲得了原村民的良好的口碑[8]。在姚家?guī)X村改造項目中，開發(fā)商缺乏社會責任感，追求利益的最大化，企圖通過不合法的合同實現(xiàn)自身利益，致使村民拒簽拒搬，隨后開發(fā)商又采取暴力拆遷的方式，使矛盾沖突進一步激化[3]。

3.3　村民的期望值與沖突發(fā)生率存在相關(guān)性

在巨大利益的驅(qū)使下，部分村民通過死守建筑或者半夜“種樓”來追求自身利益的最大化，致使村民與開發(fā)商、村民與政府間的矛盾沖突。這是城中村改造中最常見的沖突。導(dǎo)致這種現(xiàn)象常有發(fā)生的最直接的原因，一是守住“祖產(chǎn)”的樸實情懷使得大部分村民不愿意離開原來的居住地；二是過高的補償期望值標準成為村民與開發(fā)商、政府發(fā)生沖突的直接原因。村民的期望值越高，發(fā)生沖突的概率越大。如，在武漢市洪山村改造中，收入在4000元/月以上的村民反對改造的意愿比較強烈，與政府和開發(fā)商發(fā)生沖突的現(xiàn)象通常發(fā)生在這些村民之間[5]。

3.4　滿足村民的知情權(quán)才能有效化解沖突因子

城中村改造涉及村民的切身利益，村民必須擁有知情權(quán)，然而在實際工作中，一些政府官員恣意簡化工作程序，甚至有意忽視民意并從中中飽私囊，試圖造成既成事實后迫使村民接受。這種做法存在巨大的風險，因為，正是由于城中村改造涉及村民的切身利益，所以村民必定會以各種手段了解整個改造工程的全部的真實信息，或者從類似的改造工程中分析得出相關(guān)信息。村民以自身掌握的信息與政府和村委會提供的信息進行比較發(fā)現(xiàn)其間差異會提出強烈質(zhì)疑，一旦政府和村委會不能很好地作出回應(yīng)，就會引發(fā)沖突。

4武漢城中村改造中的沖突解決機制

4.1　明確地方政府和基層組織的角色定位和管理目標

在城中村改造工程中，政府的目標應(yīng)該是城市整體發(fā)展，而不是在一次改造工程中獲得多少收益，必須更多地關(guān)注改造后的帶動效應(yīng)和輻射作用，這樣政府才能從具體的改造工程中超脫出來，從而正確地履行其職責，成為城中村改造中沖突的預(yù)防者和調(diào)處者。為此，武漢市政府于2004年制定《積極推進城中村綜合改造工作意見》[9]，強調(diào)各區(qū)政府要根據(jù)舊城市改造管理條例，做好組織，規(guī)劃，監(jiān)督的工作。武漢市政府還提出了“先改制、后改造”的城中村改造思路，將“四改一?！比谌胝麄€改造工程。在城中村改造中，堅持“誰收益，誰改造”的原則，實行試點先行，由點到面，分類分步，一村一策，分類改造的部署。要求原村委會協(xié)助區(qū)政府完成規(guī)劃評估、政策和法律宣講、股權(quán)量化分配及相關(guān)登記工作，要通過召開村民大會或村民代表大會實現(xiàn)改造公開透明，滿足村民改造的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。漢陽區(qū)城中村改造中，由于地方政府和村干部的角色定位準確，工作程序規(guī)范，村民對改造方案非常滿意[2]。政府的提前介入和具體指導(dǎo)，成為化解社會沖突的制勝法寶。

4.2　指導(dǎo)村民提出合理需求，引導(dǎo)村民合法參與城中村改造工程

指導(dǎo)村民提出合理需求，引導(dǎo)村民合法參與城中村改造工程，是化解沖突的重要手段。村民的合理需求必須是有事實根據(jù)和法律依據(jù)，村委會引導(dǎo)村民學習相關(guān)政策和法規(guī)，引導(dǎo)村民解讀拆遷補償?shù)南嚓P(guān)政策，立足長遠配合城中村改造，而不是將城中村改造當成一夜暴富的機會，避免提出無理需求。在具體的拆遷改造過程中，即使利益受損，也要以合法、合規(guī)的方式提出自己的權(quán)利主張，盡量利用公開平臺提出自己的訴求，而不是采取無理性的極端方式。漢陽區(qū)城中村改造中，區(qū)政府相信和依靠群眾，村民也以理性的政治參與方式與政府、開發(fā)商溝通，達到了理想的效果。

4.3　督促開發(fā)商依法改造和依規(guī)補償

開發(fā)商是城中村改造的主要投資人，投資利益最大化是其工作目標之一，因此，一些開發(fā)商在改造中存在傷害村民利益的動機和行為，為此，政府、村委會和村民都必須用科學的合法的手段督促開發(fā)商依法改造和依規(guī)補償。具體地講，武漢市政府在城中村改造中嚴格遵循“拍掛摘”程序，要求摘牌公司嚴格踐諾實施改造工程，摘牌公司1年內(nèi)未完成拆遷工作的，取消其取得用地的資格。政府要求開發(fā)商先安置后開發(fā)，政府督促開發(fā)商按期支付補償金，超過安置過渡期兩年未支付安置費的，勒令其雙倍補償。村委會發(fā)揮連接開發(fā)商和村民的渠道作用，及時向開發(fā)商提出村民的合理要求，同時與村民一道監(jiān)督開發(fā)商的違規(guī)違法行為，并要求及時予以改正。多主體多層次的監(jiān)督作用的發(fā)揮有利于將矛盾化解在初始狀態(tài)，避免演化成嚴重的沖突。

除此之外，社會公眾也具有監(jiān)督和督促的作用，值得注意的是，盡管社會公眾的“圍觀”可以起到督促開發(fā)商依法改造，但是社會公眾的過度關(guān)注和 “圍觀”中的不當行為卻會帶來負面影響，它可能使沖突的規(guī)?？焖贁U大，也會使參與沖突的人員構(gòu)成更加復(fù)雜，從而增加解決沖突的難度。

5結(jié)束語

城中村改造涉及多元主體，存在復(fù)雜利益博弈關(guān)系，多元主體之間的博弈容易引發(fā)沖突。在應(yīng)對沖突的過程中，武漢市政府著眼于提高城市整體形象、提升城市功能、維護拆遷安置戶的權(quán)益，統(tǒng)籌規(guī)范，提出了一攬子的城中村改造方案，在最大限度上壓降沖突產(chǎn)生的可能性，因此，武漢168個城中村改造工程沒有出現(xiàn)十分嚴重的沖突事件。然而，由于各個主體利益訴求差異巨大，也由于在具體的拆遷安置工作中，一些主體片面強調(diào)自身利益和工作目標，導(dǎo)致工作方法簡單粗暴，引發(fā)了不同主體之間的權(quán)益沖突，個別工程中甚至演變?yōu)槿后w性事件。

減少城中村改造中的社會沖突，必須進一步規(guī)范政府和基層組織的行為，激發(fā)開發(fā)商的社會責任感，同時要引導(dǎo)村民以合法的途徑提出合理的利益補償要求，社會公眾更要用合法政治參與的方式，參與到城中村改造工程中來。這些經(jīng)驗和認識適用于城中村改造工程中沖突防范，也有益于調(diào)處城市其他社會沖突。

[參考文獻]

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[責任編校： 張眾]

Evolutional Mechanism of Multi-body Games and Conflicts in

Wuhan “Urban Village” Reconstruction

AO Wenwen， XU Bin

(1SchoolofMarxism,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China;

2SchoolofEconomics&Management,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：Wuhan has reconstructed 168 urban villages one after another. In the process of reconstruction, four pairs of game relationships were formed between the local government, village committee, villagers, developer and tenants. The differences between the role orientations of each interest subjects and objective functions result in complex conflicts between multiple subjects such as the non-standard operating procedure, the low compensation standard, and the unreasonable resettlement, and so on. In order to deal with the conflicts, Wuhan municipal government has had a long-range plan. They require the district government and organizations at the grass-roots level to clearly confirm the role orientations, objective functions and perform their duties correctly,and also demand developers reconstruct the urban villages in accordance with the rules and compensate villagers in accordance with the law. Simultaneously, they also guide the villagers to put forward reasonable requirements according to the law and actively cooperate with the urban village reconstruction project. These measures can better deal with the complicated conflicts in urban village reconstruction projects.

Keywords：Wuhan city; Urban village reconstruction; Social conflict

[中圖分類號]D669

[文獻標識碼]：A

[文章編號]1003-4684(2015)06-0005-05

[通訊作者]姜思明(1992-)，男，湖北武漢人，湖北工業(yè)大學碩士研究生，研究方向為賬務(wù)理論與實務(wù)

[作者簡介]朱頤和(1960-)， 女， 湖北武漢人，湖北工業(yè)大學教授，研究方向為城市經(jīng)濟學

[基金項目]2014年湖北省教育廳人文社科重點項目(14D026)

[收稿日期]2015-10-28