安徽省經濟責任審計結果運用若干問題研究

高紀軍（安徽省審計廳，安徽 合肥 230001）

安徽省經濟責任審計結果運用若干問題研究

高紀軍
（安徽省審計廳，安徽 合肥 230001）

經濟責任審計是我國特有的審計監督制度，源于委托代理理論。安徽省是全國最早實行經濟責任審計探索的省份之一。本文通過對安徽省經濟責任審計工作現狀的研究，分析當前該項工作中特別是審計結果運用中存在的問題。在此基礎上，從規范審計結果運用效果入手，就進一步完善經濟責任審計制度建設、審計評價分類指標體系建設等方面內容進行探討，提出完善安徽省領導干部經濟責任審計結果運用的模式，為創新領導干部經濟責任審計實踐提供理論參考。

經濟責任；審計；結果；運用

經濟責任審計是一項具有中國特色的經濟監督制度，源于受托代理理論。上世紀八十年代初，針對國有企業改制過程中存在的問題，部分審計機關開始了經濟責任審計的探索。1985年，黑龍江省齊齊哈爾市審計局開展了廠長離任審計、安徽省淮南市實行了企業廠長（經理）調離審計公證制度。2006年，全國人大對《審計法》進行了修訂，正式將經濟責任審計寫入《審計法》，標志著經濟責任審計成為審計機關的一項法定職責。根據形勢發展的需要，2010年10月，中辦、國辦印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，對經濟責任審計的對象、審計的組織協調、審計的內容、審計的程序、責任的界定、結果的運用等都予以明確和細化。

多年來，全國各地廣泛開展領導干部的經濟責任審計，并取得一定成效。據統計，中央兩辦《經濟責任審計規定》正式印發前的12年，全國審計機關共對43萬多名領導干部進行了審計，通過審計，發現領導干部違規違紀和損失浪費問題金額721億元，查出領導干部個人經濟問題金額20多億元，依據審計結果，各級黨委政府和組織紀檢部門對17200名領導干部給予了免職、降職、降級、撤職等處分或責任追究，其中移送紀檢監察和司法機關7200人，實際上，這只是其中的小部分，僅占全部審計領導干部的4%，可謂冰山一角。安徽省是全國實行經濟責任審計最早的省份之一，在審計的理念、內容、范圍、技術都有了較大的突破和提高，但讓廣大審計干部困惑的就是最終的結果運用卻始終不能實現有效突破，已成為制約經濟責任審計發展的“瓶頸”和“短板”。那么，怎樣更好地利用經濟責任審計結果，以此促進領導干部守法、守規、盡責，是擺在各級黨委政府及組織人事、紀檢監察和審計等部門面前的重要課題，值得理論界和實務界深思和研究。

一、審計結果運用存在問題及原因分析

（一）存在的主要問題。筆者結合工作調研，對58個市縣區進行了走訪調查，并對所收集到的98份有效問卷進行了匯總統計，得出了如圖1所示，5.21%受訪者認為經濟責任審計結果運用受限于領導干部認識上的偏差；35.7%認為，配合運用機制不夠健全；40.5%認為審計結果制約作用不強；18.5%認為審計結果公開力度不夠也是影響結果運用的重要因素，主要是：

圖1 經濟責任結果運用存在的主要問題

1.認識上存在偏差。就委托部門和結果運用部門來說，存在兩種不正確的認識:一是把審計結果絕對化,認為審計是萬能的，審計機關可以“包打天下”，經濟責任審計可以解決干部都督管理中的所有問題；一種是認為審計作用不大,經濟責任審計只是干部監督管理的一種形式化的工作，對干部選拔使用沒有影響。就審計機關來說也存在片面認識：一是干部任免，組織部門決定，審計結果的作用不大，因此對審計的重要性認識不夠；二是對經濟責任審計結果運用不夠關心，審計實施一結束，審計檔案整理完畢，似乎意味著整個審計項目也就完成，缺乏與經濟責任審計聯席會議成員單位溝通跟蹤意識，反饋系統未真正建立。[1]

2．配合運用機制不夠健全。目前,經濟責任審計項目大都是組織部門委托,審計部門實施完審計項目后，將審計結果報告給組織部門，供其使用。然而在實踐中,卻是審計部門在唱獨角戲的局面。各單位的相互協調配合積極性不高,往往是審計部門向它們提交審計結果后,難以得到紀檢和組織部門具體應用情況的反饋,其他的成員單位也都從各自部門利益出發，缺少深度參與結果利用的動力，使得審計結果報告往往成為一種形式上必須，但實質上可有可無的檔案材料。

3．審計結果制約作用不強。“審”“用”脫節的現象較為明顯，審計的時效性較差。目前，經濟責任審計仍然還是以離任審計為主，經濟責任審計成為一種形式，即使審計機關在審計過程中發現問題，被審計單位的繼任領導既不承擔責任，也不愿意接受對單位的處理處罰意見。此外，在實際工作中，紀檢、組織等部門在干部監督管理工作中，有自己一套完整的辦法，對審計結果的重視不夠，反而認為經濟責任審計僅僅只是干部任用上的一道必要的程序。

4．審計結果公開力度不夠。一是認識還有待提高。擔心審計結果公開會損害本地區的經濟利益，因而更多地考慮公開帶來的負面影響。二是體制的限制。審計機關作為政府的組成部門之一，必然要維護本地區的利益，因而審計機關在查處問題上面臨兩難的尷尬境地。三是環境的制約。此外,《審計法》與部分其他法律的銜接有問題,致使審計發現的問題難以定性,審計結論自然難以落實,無法滿足審計結果公開后公眾對于審計問責的期望。

（二）原因分析

1．相關立法滯后。目前，指導全國審計機關開展經濟責任審計工作法規性文件不僅立法層次不高，而且也不具備立法的特征。就審計結果運用而言，其法律層次則更低，安徽省僅有的正式文件規范還是2005年由省紀委、省委組織部等六部門聯合印發《安徽省黨政領導干部任期經濟責任審計結果利用辦法（試行）》，這項規定僅僅是部門規定，立法的層次較低，約束力較差。

2．存在體制性障礙。當前，世界上各國審計體制大體可分為四類，主要為立法型、司法型、行政型和獨立型，我國為行政型，從審計實踐來看，各類型體制雖互有利弊，但行政型的獨立性最為薄弱。憲法明確規定審計機關隸屬于國務院和各級地方政府，審計機關實施雙重管理體制，審計機關是它們的一個組成部門，國家審計就成了典型的政府審計,也就是“內部審計”，國家審計的獨立性就存在天生的缺陷。

3．項目計劃隨意性較大。在實際工作中，因為黨委、政府和干部監督管理部門的工作需要，經常出現臨時交辦、多頭交辦等現象，臨時交辦的項目有時超過了年初安排的項目，常常打亂審計部門年初制定的審計計劃，導致審計機關的力量與審計任務的矛盾非常突出，往往出現審計機關為完成任務，只能被動應付，忽視或放松對審計質量的管理。由于缺乏長期的規劃和通盤考慮，經濟責任審計計劃還處于一種粗放的管理狀態，沒有形成科學系統的管理體系。

4．缺乏分類評價標準。審計評價是對被審計領導干部履行經濟責任審計情況進行評價，其影響力和關注度都非常高，一旦出現審計評價不規范或是流于形式等現象，不僅會造成審計風險，而且有可能造成有關部門無法有效利用審計結果。目前，安徽省部分審計機關對審計評價內容和審計指標體系方面進行了積極探索,也出臺了一些相關規范，但由于實際工作中呈現的情況比較復雜,因而沒有形成比較成熟的審計指標體系,各地經濟責任審計評價方式也是參差不齊。[2]

5．責任界定不夠科學。一是領導干部履職方面的規定不夠細化，經濟義務約束性不強。二是經濟責任的界定標準還不全面，在審計工作實踐中更多地依賴審計人員的經驗，導致責任界定彈性過大。三是責任界定的邊界，在一定程度上不夠清晰，還沒有解決好個人責任與集體責任、黨委與政府的責任、違法違規與開拓創新失誤的責任等。四是經濟責任審計鏈條尚未建立健全。對于審計認定的事實，主要領導不承擔直接責任，那么應由誰承擔直接責任，尚不明確。

二、安徽省經濟責任審計結果運用模式構建

(一)SWOT矩陣工具分析法。在上述分析基礎上，運用管理領域普遍使用的SWOT分析工具，分析開展經濟責任審計工作所具有的優勢(Strength)和面對的弱點(Weakness)，以及來自外部環境的機會(Opportunity)和面臨的威脅(Threat)，若處理不當，將會導致審計風險增大。為降低審計風險，擴大審計成果，根據上述分析的基礎，可以得出四種不同的發展戰略，即SO、ST、WO、WT，具體內容如下表1：

由于來自審計機關自身和外部環境等諸多因素的限制，開展經濟責任審計既有優勢，也有弱點，既有機遇，也面臨挑戰，使得審計質量與風險并存。通過上述SWOT分析，本文側重于安徽省經濟責任審計結果運用模式的構建采取以SO戰略為核心，適當吸收其它戰略中的可操作性的內容。如WO戰略中的增加任中審計和任前審計比例，將審計監督關口前移和創新審計理念和方法；ST戰略中的加強“審、用”結合，充分發揮紀檢部門、組織部門、審計部門等監督部門的合力作用以及加強審計項目計劃管理，進一步整合審計資源，突出審計重點；WT戰略中的加強“人、法、技”建設，進一步提高審計技術，不斷改善審計人才隊伍的知識結構等內容，以此完善安徽省經濟責任審計工作。

表1 審計結果運用SWOT分析

（二）結果運用模式。在分析SWOT矩陣理論的基礎上，結合安徽省經濟責任審計工作特點，構建審計結果運用“實施—評價—運用—反饋”的模式及其流程。如圖2：

圖2 經濟責任審計結果報告運用模式及其流程控制

（三）流程控制分析。在經濟責任審計結果運用整個環節中，我們可以看出：該過程的控制主體是審計實施主體，主要是指國家審計機關；被控制對象是被審計領導干部所在地區、部門或者單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動所包含的信息；控制手段是收集審計證據，與既定標準相比較，以做出責任界定和審計評價；傳遞控制作用的媒介是審計報告和審計結果報告。審計結果報告中有關被審計領導干部責任界定和審計評價內容，是審計結果運用的核心信息，是影響審計結果運用質量的關鍵。審計結果運用主體在一定期限內，將運用情況予以反饋。控制主體結合信息反饋，一方面有利于改進審計方法，完善審計評價，準確界定責任，不斷提高媒介質量，盡可能滿足報告使用者需求；另一方面，采取適當方式將經濟責任審計結果在一定范圍內通報，或按照規定程序公告審計結果。在經濟責任審計結果報告的授權運用到實際執行整個鏈條中，制度建設是基本保障。之所以強調控制責任和制度保障，主要在于關注審計風險評估。

總之，經濟責任審計結果運用是一項復雜的系統工程。實踐表明，用好用足經濟責任審計結果的前提是審計工作的高質量。有了這個前提，還要有一個管理嚴密、評價科學、運作規范的審計結果運用機制，既從制度上保證經濟責任審計結果得以合理利用，也使得經濟責任審計工作本身有一個包括立項、實施、評價、責任界定到結果運用各個環節立體的、規范的管理體系。應當說，隨著審計機關本身也會隨著社會參與度、關注度的提高，來提升自身的價值和社會影響力，這就是經濟責任審計所追求的自身和社會效益的最好體現。

三、深化經濟責任審計結果運用的對策

（一）加強立法，完善相關法律法規體系。一是加強立法，不斷完善《審計法》相關條款，提升經濟責任審計的法律地位。二是起草國家經濟責任審計條例，就實體與程序等內容作出規定，明確經濟責任審計聯席會議各成員單位的責任與義務。三是盡快出臺安徽省經濟責任審計操作指南或規范，明確地市黨委政府、黨政部門和國有企事業單位等三類經濟責任審計對象的審計內容、評價指標和責任界定。四是建立經濟責任審計質量準則。建立經濟責任審計工作領導小組和聯席會議工作制度、項目計劃立項制度、審計結果通報制度等一系列制度。

（二）緊扣責任，構建審計評價指標體系。領導干部經濟責任審計評價體系，主要從經濟發展、民生保障、經濟決策、政策執行、財政管理和廉潔從政等方面分別進行評價。經濟發展評價指標包括GDP、人均GDP及年均增長；規模工業增加值及年均增長率；地方財政收入、支出規模及年均增長率；財政收入結構、支出結構、稅收收入結構及稅收征收成本等基礎數據；固定資產投資總額及年均增長率；社會零售品消費總額及年均增長率；進出口總額及年均增長率；增加值能耗及年均降低率；城鎮化率及年均增長百分點。民生保障評價指標包括民生支出、居民收入、社會保障、住房保障、義務教育、環境保護、扶貧開發等。重大經濟事項決策評價指標包括招商引資、國土征用、礦產開發、政府舉債、重大投資、資產處置等。政策執行評價指標包括職能設置、行政審批、行政基建、“三公經費”和財稅政策等。財政管理評價指標包括財政收支、預算管理、國庫收付、專項資金和政府采購等。廉潔從政情況評價指標主要是對照黨政領導干部廉潔從政的規定，主要調查了解個人資產、職務消費、辦公用房、公務用車和出國出境等情況。[3]

（三）整合資源，改進審計方式方法。一是要采用分類法，根據審計對象工作崗位的特點，對其進行分類管理。二是打破處室限制，根據項目需要，調配不同專業、不同年齡和經驗的審計人員組成審計組，以形成審計合力。三是在制定項目計劃時，應統籌考慮，將經濟責任審計與預算執行審計以及專業審計結合起來，達到一次審計、多項成果的目的。此外，還要繼續加強經濟責任審計隊伍建設，不斷增強審計力量。還可嘗試采取政府購買服務的方式，對企事業單位等可以嘗試采取社會中介組織進行委托審計的方式，不斷擴大經濟責任審計的覆蓋面。

（四）轉化成果，建立領導干部問責制度。一是制定經濟責任審計問責的相關法律法規，為問責提供法律依據。明確審計問責主體、客體和范圍，規范審計問責的程序。二是是建立審計問責的鏈條，將審計問責落實到任前審計、任中審計和離任審計等經濟責任審計形式中。三是做好審計問責成果利用和轉化工作。審計部門對于需要啟動審計問責的領導干部，要及時將審計線索移交給干部監督管理部門。干部監督管理部門要將審計結果切實納入到干部管理監督工作中，并作為干部管理和監督的一項必需內容。[4]

（五）優化環境，推進審計結果信息公開。首先，要強化審計結果公開的相關立法工作，可以先在省級層面出臺安徽省審計機關審計結果公開暫行辦法，作為一個規范性文件，規范審計結果公開工作。其次，要改變目前審計結果層層報送的做法，淡化國家審計的內部監督色彩，減少某一部門對審計結果公開的干預，增強審計工作的獨立性。第三，要建立審計結果整改情況報告制度。對于審計發現的問題，一定要追究相關人員的責任，并將處理情況公布于眾，從而體現審計結果公開的完整性。

（六）放大效應，建立健全審計結果運用工作機制。一是進一步明確紀檢、組織和審計等部門在結果運用中的責任、目標、方式、途徑等。同時還要積極發揮職能作用，認真評定審計部門提交的審計結果和審計建議，供黨委政府決策。二是發揮部門合力。紀檢和組織部門要在審計前共享干部管理監督信息，特別是紀委存放的實名舉報信息，以利于審計部門開展審前調查，確定審計重點。三是審計結果運用工作機制要與紀檢、組織等部門的干部管理監督辦法銜接起來。要將審計結果納入到干部選拔任用、考核和獎懲的具體辦法中，形成相互合作、相互協調的監督體系。

［1］蔡春，陳曉媛.關于經濟責任審計的定位、作用及未來發展之研究[J].審計研究,2007,(1).

［2］劉湘耀.基層領導干部經濟責任審計評價芻議[J].審計月刊，2010，（2）.

［3］湖南省審計廳.黨政領導干部經濟責任審計實施綱要［R］. 2015.

［4］毛玉，李江濤，于維轅.芻論完善我國經濟責任審計問責制[J].財會月刊，2011，（5）.

Studies of Economic Responsibility Audit Results Use in Anhui Province

Gao Ji-jun
（Anhui Provincial Audit Office，Hefei Anhui 230001,China）

The economic accountability audit is the Chinese unique audit modality and derives from the accountability theory.Anhui province is one of the pioneers in probing the economic accountability audit.The dissertation was directed by the economic accountability audit theory,combined Annuli province practice of economic accountability audit and learned experiences from the other district’s corresponding practices,followed the thought of issues introduction,issues analysis and issues solution.,the dissertation analyzed the current economic accountability audit’s deficiency.Based on above-mentioned issues,the dissertation probed into the further completion of system construction,the utilization mechanism of outputs,the form of the audit classified evaluation index’s in economic accountability audit which was supported by the accountability theory and the state governance theory.The dissertation started from the standardizing and improving the utilization of audit outputs,concluded with putting forward the idea of completing the outputs utilization of Annuli province leader economic accountability audit,merged it into the direction provided the theory reference for the practices of economic accountability audit modality innovation.

economic accountability；audit；outputs；utilization

F239.47

A

1672-0547（2015）02-0038-04

2015-01-20

高紀軍（1970-），男，安徽銅陵人，安徽省審計廳人事教育處審計師，研究方向：審計實務。