銅陵市基本公共文化服務均等化研究

曹佳蕾（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

銅陵市基本公共文化服務均等化研究

曹佳蕾
（銅陵學院，安徽 銅陵 244000）

采用問卷調查、對比分析、泰爾指數等方法對銅陵市基本公共文化服務均等化水平進行分析，研究顯示：銅陵市存在區域“結構性失衡”的財物非均等、“配置上欠缺”的能力非均等、“城鄉間鴻溝”的機會非均等和“差別化享受”的群體非均等問題，經過剖析產生問題的根源在于財物投入力度不足，產出效率低下、供給模式具有城市偏向性、缺乏監管、供給與需求不能對接，最后提出通過優化財政投入結構、構建多元文化服務體系、推動公眾參與和培養專業人才，打造銅都特色公共文化服務等措施來推進銅陵市基本公共文化服務實現均等化。

基本公共文化服務；均等化；新型城鎮化

新型城鎮化的目標就是通過實現基本公共服務均等化來解決城鎮化中出現的問題，[1]基本公共文化服務是滿足公眾對于精神文明方面基本需求的重要保障，是基本公共服務的重要內容。以常住人口計算，至2013年末，銅陵市的城鎮化率達到77.6%，[2]這一數值遠高于2013年安徽省47.9%的城鎮化率[3]和《皖江城市帶承接產業轉移示范區城鎮體系規劃（2010-2015年）》設定至“十二五”期末55%的目標。[4]作為全國最小的地級市，轄三區一縣的銅陵市，其特殊的區域實情和快速城鎮化勢必給基本公共文化服務帶來巨大的沖擊和挑戰，在推進銅陵新型城鎮化的背景下，群眾對于基本公共文化的需求不斷變化，供需矛盾突出，實現基本公共文化服務均等化對于確保銅陵市全體人民共同享有發展成果有著重要的現實意義。

國內學者對基本公共文化服務均等化的研究并不多，主要關注于基本公共服務均等化層面，而有關基本公共文化服務均等化的研究方法大多集中在現狀的定性分析和運用標準差、變異系數等進行簡單直接的定量對比研究，而采用基尼系數、泰爾指數等方法進行文化均等化區域差異測度的較少。高偉華采用倍差、變異系數等對我國省際和區際間基本公共文化服務均等化水平進行了分析；[5]顧金喜選取萬人公共圖書館數、人均公共圖書館藏書冊數、廣播和電視人口覆蓋率等指標運用均等化系數對我國公共文化均等化程度進行了探討；[6]王洛忠選取人均文化事業費、文化財政支出比重等指標采用基尼系數法測算了我國基本公共文化服務的區域差異；[7]方標軍采用泰爾指數法對江蘇省公共圖書館服務進行了均等化測評[8]；潘思柳運用泰爾指數法對民族地區基本公共文化服務差異進行了研究。[9]本文在現有研究的基礎上，采用定性與定量分析相結合，運用實地調查、對比分析、泰爾指數等方法對銅陵市基本公共文化服務均等化進行了探討。

一、銅陵市基本公共文化服務均等化狀況

截止2013年末，銅陵市共有文化館19個，藝術表演團體3個，公共圖書館5個，公共圖書館藏書量67.14萬冊，檔案館6個，館藏檔案322798卷，館藏資料28373冊。全市擁有廣播電臺和電視臺各2座，廣播和電視人口覆蓋率均達100%，有線電視入戶率67.9%。[2]市圖書館被評為國家一級館，市博物館（現館）被評為國家三級館，市文化館新館建設項目也在全面推進中。[10]但基本公共文化服務均等化水平并不容樂觀，體現在以下四個方面：

1.公共文化資源投入不足，呈現區域“結構性失衡”的財物非均等化

基本公共文化服務的供給離不開政府公共財政的保證，在資源投入方面，選取反映公共文化服務領域投入的人力、物力和財力中的四項指標來衡量（見表1），其中，2013年銅陵人均圖書館藏書冊數、人均文化事業費和萬人擁有圖書館、文化館個數三項指標均居皖江城市帶8個地級市第一。人均圖書館藏書冊數與安徽均值0.29冊相比，[11]銅陵為0.696冊是安徽均值的2.4倍，但離國際圖聯、聯合國教科文組織《公共圖書館服務指南》規定的公共圖書館人均藏書量1.5～2.5冊的目標差距還很大。銅陵人均文化事業費在皖江地區最高，但與全國較高的上海（120.65元[12]）相比，還不到其一半，而萬人擁有文化服務專業人才數位居皖江中間位置，在人才隊伍建設上還需不斷加強。

表1 銅陵市2013年基本公共文化資源投入指標在皖江8市的位次

通過銅陵市近四年五項社會公共服務領域的財政支出（見表2），可以看出公共財政在民生領域的支出逐年增加，但相比教育、醫療、社會保障與就業、住房保障等項目，文化領域的財政投入是最低的，在個別年份還出現過負增長的現象。沒有實現《文化部“十二五”時期文化改革發展規劃》中公共財政對文化建設投入的增長幅度應高于財政經常性收入增長幅度的要求。[13]可見政府在財政投入上對文化事業的投入力度不足，重視度仍不高。

表2 近四年銅陵市各項社會公共服務財政支出對比表

2.公共文化服務產出效率低下，展現“配置上欠缺”的能力非均等化

基本公共文化服務除了要在財物維度上加大投入，還需在服務產出上下功夫，提高公共文化服務的質量和效率，本文選取了官方統計年鑒和文化廳官方網站統計數據提供的廣播節目人口覆蓋率、有線電視入戶率、文化館（站）組織文藝活動總次數（次）、圖書館、文化館(站）舉辦培訓班(訓練班）班次和圖書館、文化館(站）舉辦展覽個數五項指標對銅陵市公共文化服務產出效率進行考量，并將銅陵置于皖江地區進行測算排名(見表3），通過比較，銅陵市在廣播、電視覆蓋率上排在前列，而反映文化活動和項目產出的后三項指標排名均在后位。

表3 銅陵市2013年基本公共文化服務產出指標在皖江8市的位次

另外，采用泰爾指數法衡量銅陵市公共圖書館和文化館的均等化程度。目前測度均等化的方法有變異系數法、均等化指數法、基尼系數法、泰爾指數法、熵值法等，考慮到本文對研究對象區域內相關指標的測評，故選用泰爾指數將全市按照三區一縣劃分為四個區域進行測算。泰爾指數又稱為泰爾熵指數，用來測算公平水平，指數越大，表明區域間差距越明顯，均等化程度越低，計算公式為：

式中：T為Theil指數，衡量區域總體差異；Yi為第i個子區域的服務指標值；Ni為第i個子區域的人口總量；Y為區域的服務總量；N為區域的人口總量。原始服務指標數據來源于安徽省文化廳官方網站提供的2012年的銅陵市統計年報，人口數據來源于《銅陵統計年鑒2013》，通過計算，得到2012年銅陵市公共圖書館和文化館指標的泰爾指數（見圖1和圖2），根據經驗，當T≥0.2時，表明區域間不均等程度相對明顯，當T＜0.2時，區域間不均等程度相對較弱。銅陵市公共圖書館和文化館主要指標的泰爾指數絕大多數大于0.2，可見均等化程度較低。

3.農村公共文化服務滯后，表現“城鄉間鴻溝”的機會非均等化

圖1 銅陵市2012年公共圖書館主要指標泰爾指數圖

圖2 銅陵市2012年文化館主要指標泰爾指數圖

本文采用逐層抽樣方法選取銅官山區長江路街道中市社區、石城路街道官塘社區和銅陵縣順安鎮新湖村、胥壩鄉中州村作為抽樣單位，對銅陵市城鄉基本公共文化服務進行問卷調查，其中社區和村分別代表城市和農村的公共文化服務水平，各發放問卷40份，共有160份問卷。最后回收134份，回收率達到84%，其中有效問卷119份，有效率達到74%。調查結果（見圖3）顯示，代表城市的社區公共文化服務的供給、滿意度和設施更新率都要高于代表農村的行政村，可見，相比城市，農村的公共文化服務仍舊滯后，供給短缺，表現出城市與農村間公共文化服務的機會非均等化。

圖3 銅陵市城鄉公共文化服務調查問卷對比圖

4.對弱勢群體文化服務關注度不夠，體現“差別化享受”的群體非均等化

本文選取城鎮化進程中具有代表性的農民工群體，對他們的業余生活狀況采用問卷調查進行分析，共發放問卷100份，回收有效問卷89份，有效率89%，其中包括老一代農民工18份，新生代農民工71份。調查顯示，29.8%的人喜歡上網，32.5%的人去喝酒打牌，30.4%的人選擇聊天看電視，而僅有7.3%的人看書閱讀（見圖4）。影響農民工閱讀固然有個人受教育程度、偏好、時間等因素，但與公共文化設施的薄弱，利用率低，便利度差也有著密切的關系。而城市白領、政府、事業單位工作人員選擇圖書館、文化館、文體設施的機會就相對較多。課題組對銅陵市現有的4個圖書館進行實地調查發現，只有市圖書館和郊區圖書館有少兒文獻資料，而且數量不多，對青少年群體的關注度仍不高，更沒有針對盲人等殘障人士的有聲讀物閱覽室等特殊文化服務。

圖4 銅陵市農民工群體業余生活傾向圖

二、銅陵市基本公共文化服務均等化問題分析

從上述分析和調查結果可以看出，銅陵市的基本公共文化服務均等化既存在與全國大多數地區相同的共性問題，也存在一些帶有地區特點的個性問題，分析原因主要有以下幾點：

1.文化服務財物投入仍不足，服務產出效率低下

從文化領域財政投入比重較小，且增長趨勢不明顯、主要公共文化機構泰爾指數較大、文化產出指數在全省排名較靠后等分析，可以看出銅陵市的文化服務仍存在總量不足、質量偏低、資源配置不合理等問題，尤其在青少年、老年人、農民工、殘障人士等特殊群體的文化服務供給上更加缺乏，無法體現出對不同群體分層次、多樣化的文化服務。此外，更突出的問題是文化服務產出的效率不高，對現有資源的利用和整合不夠，致使文化設施閑置，利用率低，文化產品產出量小，無法滿足群眾的文化需求。

2.供給基本依靠政府，供給模式具有城市偏向性

依據問卷調查數據，銅陵市城鄉間文化服務差距較大，在基本公共文化服務的供給方面，城市偏向型的供給模式是阻礙銅陵基本公共文化服務均等化的主要障礙之一。長久以來的“二元經濟”發展模式使得城市的基礎設施遠遠優于農村，加之銅陵本身就是以銅礦開采和冶煉為主的工業城市，工業一直以來都是銅陵的經濟增長點，而農業發展在國民生產總值中比例較低，與之相對應的是政府在公共文化服務財政供給中對城市的投入也遠高于農村地區。

3.政府部門事權模糊，基層公共文化服務缺乏監管

市、縣兩級文化部門和鄉鎮文化站是開展基本公共文化服務的主體單位。但是，在課題組的調查問卷和實地走訪中發現鄉鎮一級的文化站在人權、財權和物權上都由鄉鎮人民政府直接管理，然而鄉鎮政府在工作重心上往往偏重于農業、計生、經濟發展等方面，對于文化事業則關注較少，部分鄉鎮文化站年久失修，文化用品常年得不到更新，文化站工作人員也經常被抽調到政府其他部門。在基層公共文化服務工作中市、縣兩級往往只是在業務上進行指導，下達一些“硬指標”，真正涉及實際文化活動的項目和內容不多，從而導致鄉鎮文化站閑置的多、使用的少。[14]

4.文化服務的供給與群眾需求不能對接，無法滿足公眾的文化需求

銅陵市自古以來以銅礦開采和冶煉為主要產業，擁有歷史悠久的地方文化，然而在實地調研中發現，為實現上級單位下達的指標，文化行政部門選用了單向的灌輸式文化產品供給模式，這種模式往往是精英文化對地方文化的改革，滿足了“國家的需求”，而淡化了地方本位，導致地方基本公共文化服務與地方群眾的需求及地方文化的發展需求間的嚴重脫節。

三、銅陵市基本公共文化服務均等化的建議

1.優化公共財政結構，促進基本公共文化服務均等化

銅陵市的經濟發展主要依靠二、三產業，2013年全市的生產總值達到680.6億元，其中二、三產業分別為493.4億元和174.6億元，而第一產業只有12.6億元[2]18。作為傳統的工業城市，相對于農村，向面積小、人口集中的城市投入財政資金在基本公共文化服務體系中能產生更大的效益，從而導致了城市偏向性的財政政策。實現基本公共文化服務均等化，需要建立科學的財政轉移制度，使財政資金在區域間、城鄉間有效分配。在新型城鎮化進程中，銅陵市、縣、鄉、村四級政府應做好服務型政府的轉型工作，讓更多的資金投入到基本公共文化服務領域。

2.以政府為主導，構建集約化的多元文化服務供給體系

政府壟斷性的供給模式因缺乏競爭性易使政府部門出現低效率、低效益的現象。[15]為此，在基本公共文化服務供給中不妨通過招標等市場形式引入一些較有實力的文化企業參與，鼓勵文化協會等非營利組織的加入，這樣不僅能緩解政府公共文化服務供給短缺的現狀，也能提高公共文化服務資源的利用率，促進基本公共文化服務的多元化、社會化。同時，全市各級圖書館應逐步設有針對少年兒童和特殊群體的閱覽室，配備這些群體所需要的書籍，如設立老年閱讀中心、未成年人電子閱覽室、盲人有聲讀物閱覽區等。

3.積極推動公眾參與，確保文化惠民

政府應盡快制定加強公眾參與基本公共文化服務監管的機制與制度，充分發揮各部門的管理職能、公眾與第三方機構的外部監督。積極推進基本公共文化服務信息公開工作，開拓公眾參與的方式和平臺。同時，由政府文化主管部門牽頭，積極組織送文化下鄉、文化進社區等形式的群眾性公共文化活動，真正把群眾喜歡的活動送到身邊，用文化活動把城鄉居民聯系起來，實現城鄉文化的一體化。并通過深入基層了解群眾對于文化服務的需求偏好，將信息反饋到文化主管部門，以期創作出更多滿足群眾的公共文化產品。

4.培養專業人才隊伍，打造銅都特色公共文化服務

各級政府必須把建設一支高素質的文化人才隊伍放在突出位置,做好文化事業單位工作人員的培訓工作，在各級單位之間建立長效的聯絡機制，積極發現地方“非物”文化的繼承人，將值得傳承的優秀地方文化以公益的形式傳播出去。繼續發揮銅陵市城市文化社區示范點的優勢，以城鄉社區為出發點，構建城鄉公共文化服務體系。依托“銅”元素，體現“山水”概念，推出青銅三部曲、國際銅雕藝術展等一批特色文化品牌，開發青銅帝國文化產業園、大銅官山公園、國際銅文化創意產業園等銅工業旅游項目，打造銅都銅文化產業高地、創新中心、體驗勝地，形成惠及銅陵人的特色公共文化服務體系。[16]

[1]趙曉,張慶芝.新型城鎮化與基本公共服務均等化[J].金融博覽(財富),2014，(1):20-21.

[2]銅陵市統計局.銅陵統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2014.

[3]國家發展改革委.國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案[EB/ OL].http://vnetcj.jrj.com.cn/2015/02/04125418817223Shtml，2015 -02-04.

[4]皖江城市帶承接產業轉移示范區城鎮體系規劃（2010-2015年）.皖江戰略網[EB/OL].http://www.wjzl.cn/html/plan/3365.html. 2011-08-11.

[5]高偉華.我國基本公共文化服務的地區差異分析[J].福建行政學院學報,2010，(2):55-60.

[6]顧金喜,宋先龍,于萍.基本公共文化服務均等化問題研究——以區域間對比為視角[J].中共杭州市委黨校學報,2010，(5):56-60.

[7]王洛忠,李帆.我國基本公共文化服務:指標體系構建與地區差距測量[J].經濟社會體制比較,2013，(1):184-195.

[8]方標軍,丁宏.江蘇省公共圖書館服務均等化測評與分析——基于泰爾指數法的實證研究[J].新世紀圖書館,2014，(3):5-9.

[9]潘思柳.民族地區基本公共文化服務差異研究——基于泰爾指數的分析[J].中國文化產業評論,2012，(2):259-268.

[10]銅陵市統計局.2013年銅陵市國民經濟和社會發展統計公報銅陵統計信息公眾網[EB/OL].http://www.tjj.tl.gov.cn/html/ tongjigongbao/20140320/1432.html，2014-05-19.

[11]安徽省文化廳官方網[EB/OL].http://www.ahwh.gov.cn/whfw/ whtj/32433.shtml，2014-12-13.

[12]孫遜.2013年中國公共文化服務發展報告[M].北京:商務印書館,2014.81.

[13]文化部“十二五”時期文化改革發展規劃[EB/OL].http://www. gov.cn/gzdt/2012-02/16/content_2068848.html，2014-12-21.

[14]張桂琳.論我國基本公共文化服務均等化的基本原則[J].中國政法大學學報，2009,(5):44-51.

[15]任素芳.推進基本公共文化服務均等化對策建議[J].山西財稅，2012,(6)：22-23.

[16]銅陵市銅文化及相關產業發展規劃（2012—2020年）.銅陵市政府信息公開網[EB/OL].http://www.tl.gov.cn/art/2013/1/4/art_24 05_104481.html，2015-01-05.

Study on the Equalization of Basic Public Cultural Services in Tongling City

Cao Jia-lei
（Tongling University,Tongling Anhui 244000，China）

The equalization level of basic public cultural services in Tongling city is analyzed by using questionnaire survey,compared analysis,and Theil index method.The research reveals that it exists the problems of the property non-equal of regional＇structural imbalances＇,the capacity non-equal of＇configuration lacks＇,the opportunities non-equal of＇urban-rural divide＇and the groups non-equal of＇benefit differences＇in Tongling city,and the reasons which caused problems are the insufficient property inputs,the low outputs efficiency,the supply pattern of urban bias,the lack of regulation and without docking of supply and demand.Finally,the measures of optimizing the structure of financial investment,building a multicultural service system,promoting public participation and cultivation of professional talents to create the public cultural services with copper features are proposed to promote the equalization of basic public cultural services in Tongling city.

basic public cultural services;equalization;new-type urbanization

F127；G127

A

1672-0547（2015）02-0063-05

2015-03-07

曹佳蕾（1984-），女，山西臨汾人，銅陵學院財稅與公共管理學院教師，碩士，研究方向：公共管理理論與實務、社會治理。

2014年安徽省高校人文社會科學研究基地項目“皖江城市帶城鎮化發展的財稅政策研究”（SK2014A150）；2014年銅陵市文化發展研究中心文化發展重點理論課題“新型城鎮化視角下銅陵市基本公共文化服務均等化問題研究”（TLWHKT2014-8）。