對編制水利行業政府購買公共服務指導目錄的思考

馬毅鵬，劉 汗

（水利部發展研究中心，100038，北京）

推動政府購買公共服務，對轉變政府職能，提高公共服務供給效率和質量，滿足人民群眾日益多元化的公共服務需求，培育公共服務市場，促進公共服務社會組織發展都具有十分重要的意義。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。為了加快水利行業政府購買公共服務改革進程，2014年1月發布的《水利部關于深化水利改革的指導意見》中對創新水利公共服務提供方式提出了要求，明確指出要“研究制定政府購買水利公共服務的指導性目錄”。因此有必要對編制水利行業政府購買公共服務指導目錄的思路、目錄分類方式、購買的具體領域等進行深入思考。

一、政府購買公共服務指導目錄的內涵和作用

目錄一般具有導讀功能、報道功能和檢索功能。政府購買服務指導目錄，可以定義為政府向社會公開發布購買服務范圍、種類、內容和標準等信息，并引導社會力量有序參與政府購買公共服務的重要指導綱要。政府購買服務指導目錄是推動政府向社會力量購買服務的頂層設計，對保障政府購買服務的順利實施具有重要意義。

目前國內已有廣東、上海、北京、江蘇、山東、安徽等多省（直轄市）出臺了政府購買服務有關實施意見，部分地區還制定了政府向社會力量購買服務指導目錄。各地指導目錄雖然沒有統一的格式和分類標準，但大多包括服務性質、類別、內容3個方面。

服務性質主要解決 “什么能買”的問題。明確政府購買服務性質，主要為了確保政府購買的服務是適合采取市場化方式提供且社會力量也能夠承擔的公共服務，防止一些地方政府借助外包推卸公共服務職責。與群眾切身利益密切相關、與百姓日常生活直接關聯的公共服務應優先納入政府購買服務范圍，同時兼顧事務性管理以及履行政府職責所需的輔助性服務。

服務類別主要解決“誰要購買”的問題。政府購買服務的主體是經費由財政承擔的各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位，納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，也可根據實際需要通過購買服務方式提供公共服務。政府購買服務種類主要按照政府購買服務主體行業進行分類，如：教育、社會保障、醫療衛生等，既有利于明確購買主體，也有利于落實具體責任。

服務內容主要解決 “購買什么”的問題。政府購買服務是滿足群眾多樣化及異質化要求的需要。如果對購買服務內容認識模糊或偏差，不能很好地把握公眾需求，最終效果可能會與政策初衷南轅北轍。政府購買服務內容必須以群眾需求為方向，通過論證會、問卷調查等方式征求民眾意見，政府購買服務內容也應隨著經濟社會發展動態調整變化，適應群眾所需。

二、經驗借鑒及啟示

本文以安徽省和民政部為例，通過梳理其已有經驗做法，試圖總結提煉出對編制水利行業政府購買公共服務指導目錄的有益啟示。

1.安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄

如表1所示，《安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄》共有三級目錄，分別為性質（一級目錄）、類別（二級目錄）、主要內容（三級目錄）。

為了進一步增強指導目錄的實操性，省級不同行業主管部門對指導目錄中涉及的領域及內容進行了細化。以基本公共衛生服務為例，基本公共衛生服務僅僅是 《安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄》中“基本公共服務”（一級目錄）—“基本醫療衛生類”（二級目錄）下的三級目錄主要內容中提到的一個方面，并未展開。2014年7月，安徽省財政廳與安徽省衛生和計劃生育委員會聯合印發了 《安徽省政府購買醫療衛生服務實施辦法》，對基本公共衛生服務等5個領域分別制定了相應的實施辦法，其中“政府購買基本公共衛生服務實施辦法”將購買內容進一步細化到了11類43項。

表1 安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄（部分摘錄）

2.民政部購買社會服務指導目錄

2014年2月，民政部發布了《2014年民政部購買社會服務指導目錄》（見表2），主要特點包括以下3個方面：第一，明確了指導目錄的實效性，方便每年根據上一年度目錄實施情況及工作需要進行調整。第二，一級目錄服務性質、二級目錄服務類型、三級目錄服務項目都相應地設置了代碼，便于直接應用實施。第三，目錄包括服務性質、類型、項目、內容、承接主體要求、評價標準等六大要素，更加全面。

3.重要啟示

（1）指導目錄是開展政府購買公共服務的頂層設計

編制指導目錄的意義是從宏觀上明確哪些公共服務領域適于開展政府向社會力量購買，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號）明確要求“研究制定政府向社會力量購買服務的指導性目錄”，各地在實踐中也都制定了相應的指導目錄，或者在省級文件中明確要求盡快編制指導目錄。通過編制指導目錄，研究確定適于本地或本行業開展政府購買公共服務的領域，對下一步選擇各年度政府購買服務的具體項目具有重要的基礎性作用。

（2）必須有相應的指導意見或規定保障指導目錄的實施

指導目錄僅僅明確本地區或本行業當前適于開展政府購買公共服務的領域，為了保障指導目錄的具體實施，還需進一步明確購買主體、細化購買內容方式、項目選擇方式、承接主體的選擇、購買程序、合同管理和績效評價等方面的內容。這些都必須有相應的指導意見或規定來保障。此外，指導目錄并不是一成不變的，隨著形勢的變化，結合購買服務實施的效果，部分領域可能要從指導目錄中拿出去，新的領域可能要納進來，因此也要在相關規定中明確指導目錄的實施年限或修訂規則。

（3）指導目錄在具體實施中還需進一步細化

通過案例中各省的指導目錄可以看出，目錄中對于某一領域的描述仍然過于宏觀，以《安徽省政府向社會力量購買服務指導目錄》為例，基本公共衛生服務是其三級目錄中的一小點，而通過制定具體的實施辦法，將購買內容進一步細化到了11類43項基本公共衛生服務，從而形成了能夠直接指導確定政府購買服務項目的依據。由此可見，在具體實施中，還需對每一領域進行更為細致的劃分，形成具體的實施目錄。

三、水利行業政府購買公共服務指導目錄的初步構建

統籌考慮水利行業的特點，以及未來推進水利改革的重點方向，對水利公共服務進行科學分類，具體分析能夠向社會力量購買的水利公共服務領域和具體內容，并在此基礎上初步完成水利行業政府購買公共服務指導目錄的構建。

表2 2014年民政部購買社會服務指導目錄（部分摘錄）

1.準確界定水利公共服務中適于向社會力量購買的服務領域

根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號），政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務。凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。

在明確購買服務的領域和內容時，要緊密結合當前實際，既要體現全面性，把當前適于開展服務購買的水利公共服務都納入進來，也要考慮一項新制度推進的漸進性，堅持有抓有放，先易后難，確保制度的可行性。因此，綜合國務院有關規定及社會各界對政府購買公共服務的認識，在明確適于向社會力量購買水利公共服務時，初步應堅持以下幾個原則：

一是要選擇對于政府簡政放權、建設服務型政府具有積極意義的公共服務項目。如部分資質資格認定、技術鑒定、技術培訓等，完全可以通過政府購買服務的方式交由行業協會等社會組織承擔。

二是公共服務項目要具備一定社會承擔能力。向社會推廣購買的公共服務項目應是項目開展技術較為成熟，具有承擔能力的社會組織已經初具規模。如水利工程的建設和運行管理、水利研究項目等。

三是法律法規明確規定的政府職能，或目前暫不適宜通過市場化方式由社會力量承擔的公共服務，則不適宜納入政府購買。如政府的行政監督、檢查、執法等職能不可進行服務購買。考慮到項目屬性和發展水平等因素，部分水利工程的運行管理也不適于開展服務購買，如部分重要防洪工程的運行管理等。

2.明確政府購買水利公共服務的分類及相應內容

參考地方編制指導目錄的相關經驗，按照水利公共服務的性質，可將水利公共服務劃分為水利公共產品供給、水利技術服務、水利公共秩序維護等三大類型。

（1）水利公共產品供給

水利公共產品主要包括由各類水利基礎設施提供的供水、排水、防汛、抗旱、除澇等服務。這些服務是水利行業的基本職能，是為人民群眾生產生活提供保障的根本基礎，具有極強的公益性和基礎性。水利公共產品的生產過程，主要包括水利基礎設施的建設管理、運行管理和維修養護，其中的經營性項目和準公益性項目可通過PPP模式吸引社會資本進入，對于自身無法通過“使用者付費”取得收益、主要依靠“政府付費”的公益性項目，可通過政府購買服務的方式鼓勵社會力量參與，提高服務水平和供給效率。

對于合適的新建工程，通過公平公開的方式選擇合適的社會機構負責水利設施的建設管理及運行維護，政府通過付費的方式為社會力量獲得合理回報創造條件。對于合適的已建工程，可通過政府購買的方式選擇合適的社會力量負責水利設施的運行管理和維修養護。在向社會主體購買水利公共產品供給服務過程中，政府的核心工作是明確服務的標準，保障服務的效果并為服務付費，并具體由水行政主管部門根據法律法規做好監管工作。考慮到工程的屬性和發揮的作用，防汛抗旱等減災類工程的運行管理不宜向社會機構購買。

（2）水利技術服務

①水利公共信息服務

定期及時向社會發布水情、雨情、汛情、旱情等水利公共信息，是各級水行政主管部門的基本職責，也是水利公共服務供給的重要內容。受制于政府部門成本、效率、專業性等因素制約，應集合社會組織、機構和企業等各方社會力量具有的不同專業技術優勢，提高水利公共信息服務不同工作環節的效率和質量，整體提升水利公共信息服務的能力和水平。

政府向社會力量購買水利公共信息服務主要是向有技術條件的社會機構購買各類水文信息和洪澇災害信息的采集、傳輸、技術處理、分析等服務，購買水利統計數據的采集、處理、分析、匯總等服務。

②水利科技研究

組織做好水利行業基礎科學研究，促進行業技術水平持續進步是水行政主管部門的重要職責。通過向社會力量公開購買水利科技研究服務，能夠激發社會研究活力，提高科研產出，促進科研資金使用效率的提升。

政府向社會力量購買水利科技研究主要是向社會力量購買水利行業基礎性科技研究、咨詢及成果轉化、基礎性科學人才培訓、科技情報收集、科技知識普及與推廣、科技學術交流等服務。

③水利公共政策制定

公共政策的制定往往涉及廣大人民群眾的切身利益，必須強化政府的主導地位，同時也亟須改革傳統的公眾有效參與不足、民意表達不暢的公共政策制定模式。應當通過政府購買服務的方式適當推動研究機構和社會團體參與到水利公共政策的制定過程中來，通過社會力量促進部分社會公共問題由公眾議程進入政府議程，并為政府提供合理、可行的水利公共政策制定方案，提高水利公共政策的科學性和親民性，最終提升水利公共政策的實施效果。

政府購買水利公共政策制定服務主要是向社會力量購買水利公共政策調查、研究、咨詢、討論、評估等服務。

④水利行業管理

加強行業管理，做好行業發展規劃，做好行業從業資格認定和準入管理，長期以來一直是水行政主管部門的職責，但是隨著我國深入推進簡政放權和減少行政審批事項的改革，其中的部分職能要逐步從水行政主管部門剝離出去，通過政府購買服務的方式來實現。

表3 水利行業政府購買公共服務指導目錄基本框架設計

政府購買水利行業管理服務主要是向社會力量購買水利細分行業從業資格的標準制定與政策研究、行業信息收集與發布、從業資格認定、準入條件審核等服務，還包括行業布局等總體規劃研究、專項性規劃研究、規劃評估等服務。

（3）水利公共秩序維護

化解水事矛盾、應對涉水突發事件、處理涉水違法行為、維護水利公共秩序、確保水利設施和機構正常運轉、保護人民群眾合法用水權益是政府的重要職責。這其中的水行政執法工作涉及國家法律的權威性和嚴肅性，執法主體必須是各級水行政主管部門。但是在部分咨詢、鑒定、評估、協調、談判等工作中，通過鼓勵和引導社會主體參與，發揮社會力量具有的獨立性和中立性優勢，往往具有增加透明度、提高公信力、提升處置效率等優勢，因此應積極利用政府購買服務的方式引導社會力量參與。

對于水事糾紛、涉水突發事件，政府可以通過購買相關行業協會、專業鑒定檢測機構等社會組織開展調解、談判、協調、檢測、評估、分析、鑒定等服務。此外，水利移民安置補償中的安置工程建設、移民再就業等服務也可通過向社會力量購買服務來完成。

3.構建水利行業政府購買公共服務指導目錄

借鑒相關經驗，將水利行業政府購買公共服務指導目錄分為三級目錄。根據對水利行業公共服務的分類，編制完成水利行業政府購買公共服務指導目錄的基本框架，見表3。

四、保障指導目錄實施的政策建議

為了確保指導目錄發揮良好作用，促進水利公共服務水平的提升，必須通過一系列政策措施保障水利行業政府購買公共服務的順利推進。

1.盡快出臺“關于推進水利行業政府向社會力量購買公共服務的指導意見”

指導目錄僅明確了水利行業適于開展政府購買的公共服務類型和內容，而如何保障目錄實施，還需要用法律法規或政府規范性文件的形式進一步明確購買流程、承接主體資質要求、不同項目類型的選擇方式、績效評價等方面的內容。考慮到水利行業的實際情況，為了盡早推動該領域的改革，應盡快出臺“關于推進水利行業政府向社會力量購買公共服務的指導意見”，作為指導水利行業政府購買公共服務的頂層設計，引導改革方向。

2.各地應因地制宜制定本地實施目錄

水利行業政府購買公共服務指導目錄是統籌全國水利行業公共服務購買的宏觀指導性文件，各地要在全國水利行業政府購買公共服務指導目錄的指導下，緊密結合本地水利發展需要、當前發展水平和開展公共服務購買的可能，科學制定本地政府購買水利公共服務實施目錄，或將適于開展公共服務購買的水利領域納入當地政府綜合指導目錄，明確服務種類、性質、內容和具體實施項目。

3.試點先行，通過部分地區先試先行進一步完善指導目錄

選擇部分特點突出、可行性強的地區開展政府購買水利公共服務試點，通過這些地區的先行先試，在實踐中檢驗指導目錄及相關配套措施的實施效果，為進一步完善指導目錄及相應的配套措施提供實踐經驗。

[1]黃河，喬根平，等.政府購買水利公共服務大有可為[J].中國水利，2013（23）.

[2]王浦劬，等.政府向社會組織購買公共服務研究[M].北京：北京大學出版社，2010.

[3]楊蘇琳.關于我國政府向社會力量購買公共服務的思考[J].當代經濟，2014（4）.

[4]馬俊達，馮君懿.試析政府購買服務的過程管理——政府購買服務問題研究（下）[J].中國政府采購，2013（4）.